我国政策性农业保险的现状、问题及对策建议，本文主要内容关键词为：政策性论文,对策论文,现状论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政策性农业保险发展现状
近年来，农业保险在各级政府政策的大力支持下保持了较快发展势头。目前，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进，具体表现在以下几个方面：
一是政策性农业保险试点工作逐步推进。2008年，中央财政在2007年基础上大幅增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007年的25％提高到35％，政策性农业保险试点已由2007年的6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。截至2008年底，农业保险实现签单保费110.7亿元(如表1示)，同比增长112.5％，承保各类农作物5.32亿亩，约占全国耕地面积的25％，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130％、80.7％和113％。
表1 2004～2008年农业保险经营情况
年份 财产保险 农业保险
农业保险占 农业保险 农业保险
保费收入 保费收入 财产保险比重 赔付金额 赔付率
(亿元)(亿元)(%) (亿元)(%)
2004 1089.89 3.730.34
2.81 75.34
2005 1229.86 7.000.56
5.67 81.00
2006 1509.43 8.500.56
5.91 69.53
2007 1997.7453.332.67 29.75 55.78
2008 2336.70
110.704.74 70.00 63.23
数据来源：赔付率为赔付金额与保费收入之比，实际上是简单赔付率。以上数据根据2005～2009年《中国统计年鉴》、《中国保险年鉴》，由作者整理而得。
二是政策性农业保险服务领域不断拓宽。目前，市场上存在的农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。种植业方面，2008年中央财政支持的政策性农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜，达到7个品种；养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务，截至2008年8月22日，能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，提供风险保障4373亿元，承保覆盖面超过90％。另外，除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。例如北京市2008年政策性农业保险工作新增了豆类、柿子、大桃等险种，承保险种已达到16个，全年实现保费收入2.495亿元，惠及农户16.4万户，已覆盖全市主要农业资源的30％。
三是政策性新农业保险组织形式向多元化方向发展。在鼓励人保、中华联合等全国性保险公司积极开展政策性农业保险的同时，自2004年以来，保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司：黑龙江阳光农业互助保险公司、吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险成都分公司、安徽国元农业保险公司，此外，浙江等地结合本地农业发展特点，在“政府推动+市场运作+农民自愿”原则的指导下，采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等，政策性保险经营主体日益丰富，并形成向多元化发展的态势，推动我国政策性农业保险稳步向前迈进。
四是政策性农业保险的功能作用逐步发挥。政策性农业保险的发展，增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定，促进了国家农业产业政策、粮食安全战略和支农惠农政策的落实。2004～2008年，农业保险赔付共计117.26亿元，仅2008年农业保险就为1400余万受灾农户支付赔款70亿元。其中，种植业保险赔款46亿元，养殖业保险赔款24亿元(其中能繁母猪保险赔款17.5亿元，奶牛保险赔款1.5亿元)。在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害和“5·12”四川汶川大地震中，仅能繁母猪保险赔款一项就近1亿元，有力地支持了灾区重建工作。同时，保险公司发挥在防灾防损和风险管理方面的专业优势，大大提升了农业防灾救灾的能力。例如，黑龙江阳光相互保险公司自成立以来，先后投入5000多万元购买相关设备及实施防灾作业，极大提高了农户在防损救灾方面的能力。
现阶段政策性农业保险发展中存在的主要问题及原因分析
农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年政府在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展，在政府各种利好政策的推动下，我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来，具体表现在：
(一)对政策性农业保险的认识不够明确
尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面，一是地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验、举办政策性农业保险?这种保险的政策目标和导向是什么?这是试点政策性农业保险的各地政府至今仍难统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方政府把开办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。二是农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加政府补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限，政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。
(二)农民收入水平低，保险意识淡薄
在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因在于：一是政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障。各国的经验表明，农作物的保险费率一般在2％～15％之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1‰左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业的过渡时期，农业和农村发展处于艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并扣除购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段政府财政给予50％的保费补贴的前提下，1％～7.5％的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。
二是依赖思想严重和保险意识淡薄。一方面，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害就坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，这都严重地制约着政策性农业保险的发展。笔者曾在山东日照(不属于农业保险试点地区)做过一项问卷调查，问卷结果显示：有近73％的被调查农户准备自己承担种植业和养殖业生产的风险，另有20％的被调查者对待上述风险的态度是听天由命；在所抽样调查的农户中，听说过农业保险的占85％，知道农业保险是如何运作的只占听说过的52％，而有意购买农业保险的农户为7％；在有保费补贴的前提下愿意购买农业保险的也仅仅占到所调查户数的18％左右。
三是我国农村实行的家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，而且随着我国市场经济体制在农村的不断深入和发展，农业生产的比较收益在不断下降，客观上造成了农户不愿付出现实的保险成本去化解农业经营中的风险。
(三)保险公司经营管理水平落后
农业保险的保险利益有别于一般财产险的保险利益，是一种事先难以确定的预期利益。农业保险的标的大都是活的生物，它们的生长、饲养都离不开人的行为作用，而且农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、雹灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。且我国目前农业保险的专业人才匮乏，农业保险经营技术还非常落后，表现在：一是农业风险监测技术落后，主要表现在农业风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等方面，远远不能满足我国农业保险发展的需要。二是农业保险定价技术落后。农业保险定价要以风险区划为前提、以精算理论为基础，而由于各种主客观原因，我国农业风险区划几近空白，精算技术甚为薄弱，又缺乏完备的统计数据资料支持，费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性，未能准确反映保险标的的真实风险水平，导致严重的逆向选择。三是产品开发技术落后。这集中表现在产品质量低、针对性差，真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少，难以满足农民的保障需求。四是定损理赔技术落后，我国不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿标准，理赔中出现很大的随意性，引发严重的道德风险。据统计，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20％以上，牲畜保险中更为严重。
(四)缺乏完善的法律法规支持
政策性农业保险作为一种发展和保护农业的制度，它对相关法律法规具有很强的依赖性。国内外理论与实践已经充分证明，农业保险是准公共物品，带有明显的公益性，它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性农业保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。现行的2002年二版《保险法》，主要是规范商业性保险公司的经营行为，对农业保险的规定十分笼统，其中只有第155条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在刚刚修订、将于2009年10月1日起实行的《保险法》中，仅有一处提及到“农业保险”，即第一百八十六条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。
(五)地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制
2005年以来，积极推进政策性农业保险试点的各省、市、自治区，虽然对参保农户的保险费支出给予了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50％，有的补贴35％)，但是试点如果全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加，而中央的财政扶持手段和力度仍不明确，没有任何有关的政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的条件下，真的发生大灾，需要巨额赔付时，地方财政的力量有限。因此，尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展，但没有政策上的支持，大多数地区不敢贸然行事，对于全面铺开，正在等待观望。这是农业保险发展缓慢的又一个重要原因。
(六)巨灾风险分散体系和农业保险再保险机制的缺失
农业生产易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生频率都很高。因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。而岁末年初我国北方主要冬麦区所遭受的罕见旱灾，再次暴露了我国巨灾风险分散体制的“缺位”。据有关部门统计，截至2009年2月5日，全国作物受旱面积达1.55亿亩，在十多个遭受旱灾的省(市、区)中，只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任，而其产生的旱灾赔付款目前也只有区区2.4万元。而目前，尚无一个省、市、自治区、直辖市在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也无分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营无疑成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了各级地方政府身上，这也是目前地方政府试验政策性农业保险的隐忧所在。
(七)目前政策性农业保险保费补贴方式存在诸多隐患
目前我国政策性农业保险在实际的执行过程中，形成了一种“政府财政补贴+保险公司商业经营+农户自愿参保”的制度，为使得这一制度安排更好地发挥效力，有关部门要求，必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会随之落实的一种“补贴联动”方式。这种补贴方式虽然有避免地方政府道德风险和“钓鱼”问题的设计意图，但其中也存在着诸多弊端：一是这种方式使得政策性农业保险的保费来源陷入中央政府、地方政府和农户的博弈之中，不利于建立农民对政策性农业保险的信任机制。二是上级财政资金拨付存在滞后性。例如2008年，全国政策性农业保险政府财政补贴未到位资金为10.48亿元，约占当年保费的十分之一，这不仅影响政策性农业保险资金的到位率，也会导致政策性农业保险的基层管理部门和保险公司在制定保险保障水平和保险补偿方案时过于保守。三是这种“补贴联动”方式将产生不公平现象，使得相对富裕的地区先一步和过多享受上级政府财政的补贴，而那些粮食主产区或西部经济落后地区，虽然更需要政策性农业保险，但限于财力可能会导致上级财政补贴的不到位或到位不及时，产生明显的补贴累退效应。同时，财政状况良好的地区，往往农民的收入水平也相应较高，自身抵御农业风险的能力也相应较强，从而限制了政策性农业保险保障功能的发挥。
加快发展我国政策性农业保险的对策建议
从国际上看，许多国家包括美国、欧盟、日本等发达经济体在内，政策性农业保险仍然是最具挑战性的业务领域之一。为推动我国政策性农业保险的健康稳定发展，我们应借鉴国际上的成功经验，并结合我国实际国情，在以下几方面进一步加大力度：
(一)加快农业保险立法进程
由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的法律保障。笔者建议有关部门加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式，保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方法、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累、赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等内容，为农业保险提供法律保障，促进政策性农业保险的法制化、制度化、规范化发展。
(二)进一步加大政策扶持力度
随着政策性农业保险试点的逐渐铺开，政府必须进一步加大对政策性农业保险的扶持力度，以确保试点工作稳步持续推进。具体而言：一方面加大对经营政策性农业保险业务的各类保险经营主体的扶持力度。一是制定税收优惠政策。对农业保险提供税收优惠是国际普遍的做法，也是我国应予以重视的。目前，如美国、日本、澳大利亚等国家对农业保险免征一切税收，而我国现行税制规定的农业保险免征营业税和印花税的范围仅限定在种植业和养殖业方面。参照国际经验和我国现行对涉农企业的税收优惠政策，可以考虑在免征种养两业营业税和印花税的同时，免除经营种植业、养殖业保险业务的所得税，对其他涉农保险的营业税和印花税采取先征后缴按一定比例返还的方式；对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民的保费支付能力。允许经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除，以增加经营主体的资金实力。二是提供经营管理费用补贴和再保险费补贴，以激励其经营农业保险，增加农业保险的供给。这两项补贴实际上在2006年的《国十条》里已经明确提出，而我们需要做的只是在条件成熟时付诸实践。另一方面，完善当下对参保农民实行的保费补贴方式，建立保费补贴的长效机制。中央财政应加大对中西部欠发达地区的补贴力度，并通过差异化补贴政策，调动地方政府、保险公司和农户的积极性，并逐步建立鼓励和扶持政策性农业保险保费补贴的长效机制，保证政策性农业保险的可持续健康发展。
(三)构建多层次的农业巨灾风险分散机制
目前我国政策性农业保险试点与经营具有较强的区域性，分散风险的能力更差。笔者认为我国可通过以下三条途径建立农业巨灾风险分散机制：一是提高试点地区政策性农业保险的覆盖率。在不断增加试点地区的同时，努力提高试点地区内农户的参保率，通过农业保险单位的增加，在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。美国作为世界上保险业最发达的国家，1939～1995年的50多年间，在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性却很低，直到1994年美国政府采取有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80％左右。立足于我国农村实情，笔者建议对关系国计民生的种植业和养殖业实行适度的强制性保险，可将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来。例如规定从金融机构获得贷款的农户必须参加政策性农业保险，或者参保政策性农业保险的农户享受信贷优先、利率优惠等政策。这样既能规避农户的逆选择行为，提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内充分分散风险；又能降低农户贷款的违约风险，保证农村信贷更好地发挥服务“三农”的作用。二是建立农业保险再保险机制。结合发达国家经验，建议由中央政府组建政策性的全国农业再保险公司(以下简称“中再”)，也可以由目前的中国再保险公司兼营这部分业务。事实上目前中再部分地承担了这部分业务(如图1所示)，其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国范围内得以最大限度地分散。二是补贴各省、市、区农业保险的亏损。这种补贴是一种差额补贴，专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或其他商业性保险机构，可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足，所以这是一种差额杠杆撬动机制，既可以保证农民以可以接受的、相对较低的费率参加保险，又可以撬动一般的保险机构以不少于社会市场利润率的水平来承保农业风险，充分调动了被保险人、保险人双方的积极性。三是设立巨灾风险基金或巨灾风险的融资机制。巨灾风险基金的筹集应以国家为主、地方为辅，筹集渠道应主要包括：国家财政拨款；从农险公司无大灾年份农业保险的保费节余滚存中抽出一部分；农险公司的税收减免部分；从防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应的资金里抽取一部分；每年从国家的粮食风险基金中抽取一部分。另外，还可由政策性保险机构在资本市场上发行巨灾风险基金债券，提高巨灾风险基金储备能力。但考虑到目前我国资本市场的现实情况，笔者认为此种方法应慎用。
图1 我国政策性农业保险体系
(四)加强对政策性农业保险的宣传教育
由于农民的保险意识非常薄弱，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不愿意交钱让保险来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。
(五)设立政策性农业保险监管机构
目前，我国的农业保险监督管理主要由保监会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管在监管性质、监管内容、监管规则等方面均有很大的差异。农业保险业务管理比商业保险业务管理要复杂得多，不仅体现在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营管理层面，还涉及农业、气象、金融、投资、财政、税务等若干领域，更体现在其政策性本质所要求的跨部际协调上。为避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致的高投入、低效率的局面，笔者建议我国有必要借鉴美国、日本等国家的经验，考虑在适当的时机，以目前的保监会政策性农业保险监管部门和人员为基础，联合农业部、财政部、发改委等有关部委，成立专门的政策性农业保险监管机构，如设立专门的农业保险管理局或农业风险管理协会，以适应政策性农业保险的快速发展。农业保险的管理机构需要履行的职责应该包括：一是根据中央政府和省政府授权，制定和执行有关政策性农业保险的政策。二是组织全国或全省进行农业风险区划分和费率分区工作。三是研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准(或示范)条款。四是筹集、管理和使用大灾准备基金。五是协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系。六是根据中央政府或省政府的授权，代表中央政府或者省政府管理、审核和拨付财政补贴资金。