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中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078(2004)02-132-08
20世纪70年代末，在行政保密原则在全球范围内受到质疑的背景下，法国学者开始呼吁改善行政机关与行政相对人之间的关系，增强行政活动的透明度。在这一时期，法国甚至有学者认为“法国虽然是一个政治民主国家，但却尚未成为一个行政民主国家”。(注：亚娜·勒玛祖日尔(JeanneLemasurier)：《迈向行政民主——从拒绝告知到有权被告知》，《法国公法杂志》1980年第5期，第1240页。)
长期以来，在一个高度中央集权、等级分明的行政体制下，法国行政事务往往遵循保密的原则。行政机关的活动通常是在行政相对人不知情、不参与的状态下秘密地单方进行。最近30年间，在行政机关自身转变观念、改变行为习惯的同时，法国在法律制度层面上也采取了一系列旨在增强行政活动透明度的措施，并确立了政务公开的原则。下面，我们就从行政文件、文书的公开和行政活动的公开两方面分别加以评述。
一、行政文件、文书的公开
在行政文件、文书公开方面，我们将集中讨论法国行政规范性文件公布、行政文件获取及信息化与公民权的保护三个问题。
(一)行政规范性文件公布制度
这里的“行政规范性文件”泛指行政机关制定的针对不特定主体、具有普遍约束力的规范的载体。在法国，有权制定行政规范性文件的机关包括共和国总统、政府总理、部长、地方团体的议事机关和执行机关及执行公务使命的行政独立规制机构和私人团体。
在法国，有这样一条法谚：“每个人都应当知道国法”，国家，特别是政府，就相应地有义务为公民知法、守法创造条件。法国早在1789年资产阶级大革命期间就建立起法律公布制度，(注：其法律依据是共和二年霜月14日(即1793年12月4日)法律。)但在相当长一段时间内，同样可以成为行政机关行为依据的行政规范性文件却处于保密状态，难以为行政相对人所知晓。直到1870年，法国才建立起政令公布制度。(注：具体依据是1870年11月5日的政令-法律。)
2000年4月12日《行政关系中公民权利法》不仅宣布任何人都有获取法制信息的权利，而且规定政府有义务为公民获取简明易懂的法制信息创造条件，(注：如该法第3条规定的以授权立法形式委托政府进行汇编性质的法典化工作。有关法国行政诉讼法典化的详细内容，见拙作：《法国行政诉讼法典化述评》，《法学家》2001年第4期，第118-122页。)“各行政当局(注：这里的“行政当局”根据该法第1条的解释，指所有承担行政性公共服务职能的公法人和私法人。具体包括国家行政机关、地方团体、行政性公务法人、社会保险机构和负责管理行政性公共服务事业的私法人。)应当保证便利行政相对人获取本机构制定的规范性文件”(第2条)。由于该法在公民信息知悉权领域的规定十分原则，所以在该法授权政府制定的实施细则出台以前，尚难以确定其在公开行政规范性文件领域的真正影响力。
虽然有学者认为2000年这部法律授权政府确立将来将统一适用于所有上述行政当局的法制信息公开制度，(注：雅克·可里什·德·卡萨诺瓦(JacquesArrighide
Casanova)与西蒙·福尔梅里(SimonFrornery)：《行政机关与公民间关系改善的新阶段——2000年4月12日行政关系中公民权利法》，刊载于《法国行政法杂志》2000年，第726页。)但截至目前为止，法国行政相对人的法制信息仍要依规范性文件制定主体的不同而通过不同的渠道获取。具体说来，所有共和国总统令或政府总理令必须在《官方公报》(注：法国的《官方公报》由总理府“官方公报司”负责编辑、出版，系日刊。该《公报》除了集中刊载法律、政令以外，还根据宪法第33条之规定登载议会两院会议记录。)上公布。政府部门规章除了在政府各部《公报》刊载之外，还要根据其重要性及具体法律依据有选择地在《官方公报》上发布。对于实行地方分权的地方团体，凡是由它们的议事机关和执行机关制定的规范性文件，应当定期分别在大区、省、市镇的《行政规范性文件汇编》上刊载。对于与居民生活密切相关的市镇一级规范性行政文件，除了要在本地《市镇公报》上公布外，还要张贴于市政府的布告栏中。一经公布，所有上述行政规范性文件在市政府、省政府和大区政府均可免费查阅。无论公布形式如何，所有这些行政规范性文件都必须经过公布这一环节才能生效。未经公布的法规、规章对行政相对人不具有对抗力，(注：不仅如此，对于规范性行政行为来说，除非法律另有规定，当事人从其它途径获悉其内容的事实并不能弥补其未被公布或未合法公布的缺陷，尽管行政行为的公布并不影响该行为本身的效力。)行政机关不予执行，诉讼时效也不开始起算。(注：法国最高行政法院在1995年3月3日MemmietZimmermann判决中推翻1928年2月8日SleurOttetautres判决确立的规定，认为对需要在《官方公报》登载的规范性行政行为提起越权之诉的时效从其公布之日起计算，而不再是该规范性行政行为生效之日。)
20世纪90年代以来，随着因特网的推广，法国的政务公开工作又取得了长足的进展。目前，所有在《官方公报》上刊载的内容都可以在“法国法律信息网”(注：在该网站上，不仅可以查阅到所有在《政府公报》上登载的内容，还可以获取有关国际条约、欧洲共同体法、法院判例(含国内、欧洲和国际三个层次)等方面的信息。)上免费查询和下载。另外，所有1947年以来的《官方公报》(法律、法令卷)也都已经有了旧刊图像版。(注：“法国法律信息网”——法制传播新的公共免费网站，法国总理府《官方公报》司2002年10月17日新闻发布会档案，第4页。)至于地方团体的规范性文件，可以在“法国公共服务网”的“地方规范性文件汇编”专栏中查阅。
(二)行政文书获取制度
如果说行政法规、规章等规范性行政文件的公开主要靠政府主动公布，那么那些不具有规范效力但又与行政管理相关的行政文书的公开则更需要行政相对人的配合与参与。1978年7月17日《行政与公众关系法》第2条规定：“所有行政文件都可依申请获取”。由此形成的“行政文件获取自由”极大地改变了法国行政文件保密的传统。此后，原则上行政文件都对外公开，仅在例外情况下实行保密。
经2002年12月20日法律修订后的1978年7月17日法律第1条规定：“行政文件”指所有出自国家、地方团体、承担公共服务管理职能的公务法人或私法组织的个案卷宗、报告、笔录、会议记录、统计数据、对现行法做出解释或行政程序描述的内部通令、指示、各部回函和批复，及意见、预测和决定等，但议会两院的文书、行政法院的咨询意见、审计法院的某些文件、共和国行政监察专员对申诉的预审材料等文书不属于行政文件。另外，公证文书、公民身份证明、与公法人和私人之间缔结的私法合同相关的文书不属于行政文件。(注：阿加特·凡·龙、热纳维埃弗·贡杜安与维奥尼克·安塞盖·布里塞编：《行政法词典》，Armandcolin出版社1999年版，第8页。)所有法律允许查阅的信息内容，无论载体如何(文字、图表、声音、图像等)，公民都有权要求获得。另外，上述文件既可以出自国家行政机关或地方团体的行政机关，也可以出自公务法人或被委以公共职权的私法人。之所以规定如此广泛的义务主体，是为了防止公法人通过分散行政机关职权来规避法律规定。
从确定可公开行政文件范围的方式看，法国法没有制定一个可公开行政文书的目录，而是在1978年法律第6条中列出了一份不可公开文书的清单。具体说来，不能查阅的行政文件限于有关国防、国家安全秘密的文件、审判程序的准备、有关私生活的事项、医疗纪录、工商秘密、对违反税法和关税行政的侦查以及法律保护的其它秘密事项。
从获取行政文件的主体范围考察，法国的文件公开因文件类型而有所差异。对于非记名文件，原则上任何人都有权要求查阅。另外，2000年，立法机关在最高行政法院判例(注：法国最高行政法院1983年2月11日“AssociationAtlierlibred'urbanismede
laregion…onnaise”案判决，1983年《行政判决汇编》，第56页。)的基础上修订该法律，明确规定尚在制作中的文件或临时文件不在可查阅行政文件范围之内。另外，2000年4月12日《行政关系中公民权利法》第7条规定在官方出版物或商业出版物中已经公布的文献不再由文件持有机关提供复印件。
记名文件则只能由相关当事人查阅。所谓记名文件是指包含有某人或某些人个人情况或对其进行评价的文件。对相关当事人的查阅要求，持有相关行政文件的行政机关不得以个人隐私、医疗秘密或工商秘密为由拒绝。
行政文件的获取具体表现为免费现场查阅和提供有偿复印件两种形式。但复印的前提是复印不会对原件造成损害。另外，文件复制费用由申请查阅人承担。
如果行政机关对当事人获取某一行政文件的请求在一个月内未予答复，则视为拒绝其请求。当事人有权在两个月内针对行政机关以明示或默示方式作出的拒绝查阅的请求向“行政文件获取委员会”(注：该委员会也被译作“行政文件了解委员会”，见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第166页。)申诉。该委员会审查公民请求后，向行政机关提出附具理由的意见。在行政机关不采纳委员会意见时，公民可以向行政法院提起诉讼。需要指出的是，不仅该申诉程序是提起行政诉讼的必经阶段，而且行政判例显示行政法官通常是肯定该委员会作出的判断。
不仅如此，对现行法加以解释或明晰行政程序规则的行政指示、通令、训令和政府各部回函等也要定期公布，以供公众查阅。(注：1978年7月17日法律第9条。)
(三)信息化与公民权保护
随着行政职能的扩张和办公自动化时代的到来，行政机关所掌握的公民个人信息越来越多。如果这些信息在当事人并不知情的情况下被收集并使用，那么就很可能会因为原始数据失实或信息处理过程中出现的错误而损害相关当事人的权益。在法国，不仅单个人有权查阅行政机关数据库中与己相关的个人信息并对其提出质疑，国家还设立专门机构事先考察每一个信息系统可能给公民权利、自由造成的负面影响并进行预防性规制。
为了保证行政相对人的权益免受各种数据库的侵害，法国1978年1月6日《信息与自由法》第3条规定：“任何人都有权了解并质疑在与己相关的信息处理过程中采用的数据和推理”。为了进一步保证该法律的实施，法国还设立了“全国信息与自由委员会”专门负责监督记名信息收集、处理行为的合法性，协调个人信息使用与公民权利、自由保护之间的关系。首先，任何人都有权询问可能对其本人个人信息进行自动化处理的国家机关、企事业单位的情况。全国信息与自由委员会负责向公众提供一份所有个人信息自动化处理系统的名单。在该名单中，需要注明建立信息系统的目的、法律依据、所收集信息的类型及该信息的最终使用者。在行政领域，行政相对人有权依据该法律要求获取行政机关数据库中与己相关的信息。为了避免信息复制的有偿性成为阻却个人行使此项权利的障碍，1978年法律规定复制个人信息的收费标准由全国信息与自由委员会确定并经经济财政部核准。查阅相关个人信息后，当事人有权要求修改、补充、明晰、更新或删除那些不确切、不完整、模棱两可或过时的信息，同时有权要求删除非法收集、使用、保存的信息。
利害关系人在其查阅或更正不实信息的请求遭到拒绝时，可以提请全国信息与自由委员会发表意见。与前述的行政文件获取委员会的情形相似，该独立行政规制机构发表的意见对信息持有者同样不具有法律上的约束力。但在行政法院可能败诉的风险经常迫使信息持有机构听取该委员会的意见。另外，对于那些屡教不改的信息持有者，该委员会可以在年度报告中点名批评。
随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的法律制度越来越多地受到欧洲共同体派生规范的影响。在信息化与公民权保护领域也是如此。为了与1995年10月24日关于个人信息处理和自由流转的欧洲指令保持一致，法国已经开始着手修改1979年的《信息化与公民权保护法》和1979年1月3日的《档案法》。
二、行政活动的公开
最近30年来，法国行政机关的活动逐步公开，这不仅体现在行政机关及其办事程序的整体公开，也体现在财政透明和开放行政程序主要环节两个方面。
(一)行政机构及其办事程序的整体公开
法国是一个典型的行政国家，社会生活的方方面面都与行政机关紧密相连。为了方便公众办理各种行政手续，法国政府在“公共服务网”上分类公布行政机关的基本信息，如机构名称、业务职能范围、办公地点、负责人姓名及联系办法等。为了引导行政相对人正确及时地行使权利、履行义务，法国于1995年设立了“部际行政信息中心”(注：1995年5月5日政令。)负责回答公民提问，提供电话咨询。2000年11月建立的“公共服务网”在根据行政相对人的需要提供引导性服务的同时，还负责刊载各种行政表格。当事人只需下载、填写后交到指定办事机构即可，从而省去了领取表格这一环节。此外，法国还部分解决了网上交表的问题。(注：如，从2002年起，纳税人可以在网上直接申报个人所得税。)
不仅如此，1985年1月30日有关行政机关与行政相对人关系个人化的通令结束了法国长达几个世纪的公务员隐名服务的做法。该通令不仅要求行政机关制作的书信应清楚地注明具体承办人员的姓名及其办公地点，而且要求在工作人员办公室和接待窗口公布其姓名。2000年4月12日的《行政关系中的公民权利法》在法律层面上正式确认了“解除公务员匿名服务”的原则。今后，除非因公共安全或个人人身安全所需，(注：具体针对警察、宪兵和海关的工作人员。)所有行政当局的工作人员必须在其寄发的信件中注明具体负责该项事务的人员的姓名、职务、办公地点和联系办法。
(二)财政透明度的加强
在财政透明方面，法国早在1884年4月5日的《市镇法》中就赋予了市镇居民查阅本市镇预算和会计账目的权利。随着法国地方分权运动的深入开展，作为地方民主在财政领域的反应，《地方团体法典》规定所有居民都有权查阅本市镇、省、大区的预算和会计账目。以行政判例为基础，2000年4月12日的《行政关系中的公民权利法》宣布“任何人都有权按照1978年7月17日法律确定的文件获取程序查阅行政当局(具体包括承担行政性公共服务管理职能的公法人和私法人)有关预算和会计账目的文件”。这样，财政领域的政务公开就不再仅限于国家、大区、省、市镇等公法人的范围，而是扩展到享受公共财政补贴的私法人。
经2003年7月2日法律修订后的这部法律的第10条对以补贴形式拨付给私法人使用的财政资金的运用提出了公开的要求。今后，凡是拨付给私法组织使用的公共财政资金必须以双方签订的协议形式明确补贴目的、数额、使用条件。不仅如此，在享受政府财政补贴的项目结束后6个月内，资金享受人应当向提供资金的行政机关提交一份旨在证明项目实际开支与资金拨付用途一致的报告。享受财政补贴的私人组织的预算、账簿、与行政机关签订的资金使用协议及资金使用情况报告都是根据1978年7月17日法律依申请可获取的文件。另外，所有享受一定数额以上财政补贴的私人组织应当向其机构所在地的省政府提交上述文件。
实际上，2000年这部法律有关财政公开的规定大大超出了改善公共资金使用透明度这一直观目的，它事实上是1789年《公民权与人权宣言》第14条肯定的“纳税人了解赋税用途权利”在财政补贴领域的具体化。
(三)行政程序若干环节的公开
法国虽然尚未制定统一的行政程序法典，但公开已经成为其行政程序的基本价值取向之一。最近30年来，法国在行政程序若干环节上逐步引入透明机制，努力将行政权的行使置于行政相对人的监督之下，为了让行政相对人更好地了解行政机关的行为意图及行政行为的制作过程，法国法在诸多方面为行政机关设定了程序性义务。下面逐一加以考察。
1.咨询程序。为增强行政行为的民主性、科学性，法国法要求行政机关在行为之前，特别是在制定各种规范性行政文件之前咨询某些机构、团体。具体可以表现为“任意咨询(或称简单咨询)”、“强制咨询”和“必须遵循咨询意见的咨询”三种形式。在任意咨询的情况下，行政机关可以自行决定咨询与否及是否遵循咨询意见。所谓强制咨询，是指行政机关在行为之前必须进行咨询，但却不受咨询意见内容的约束。在强制咨询的情况下，如果行政机关不进行咨询或未按照法定程序进行咨询，将构成程序违法。
至于必须遵循咨询意见的咨询形式，则要求行政机关不仅要提出咨询请求，而且要听取咨询机构出具的意见，如果行政机关在作出行政行为之前没有提出咨询请求或咨询未按法定程序进行，将构成“职权瑕疵”。在法国行政诉讼法上，职权瑕疵属于“公共秩序事由”，即使在当事人没有提出的情况下，法官也可以依职权提出并据此撤销受诉行政行为。
2.行政程序中的告知义务。客观地说，法国行政法以往有重事后救济、轻事前程序保障的特点。但随着行政诉讼案件数量的增加，法国也开始强调行政程序公开对行政行为本身合法性的保障作用。如前所述，法国行政程序长期遵循保密的原则，最早突破这一原则、实现行政程序公开的领域是公务员惩戒。根据1905年4月22日法律，当事人有权事先知悉据以对其作出纪律处分的事实和理由，有权查阅全部卷宗并提出书面答辩。1944年，最高行政法院在“DmeVeuveTrompier·GraVier”案件中将上述权利内容扩展到行政机关活动的各个领域，形成了所谓的“行政辩护权原则”。根据这一原则，即使在法律没有明确规定行政相对人享有此项权利的情况下，相关当事人也有权对行政机关的处罚决定或根据其个人情况作出的决定提出反驳意见。显然，行使行政辩护权的前提是行政决定透明，即当事人被及时告知相关程序已经启动及相关事由。
除了在行政纪律处分和行政处罚领域相关当事人享有行政辩护权外，在一般行政程序中行政相对人也享有被告知所有相关信息的权利。法国在1983年11月28日的《行政机关与使用者关系条例》中明确，国家行政机关在对当事人作出不利决定前必须依情况履行告知义务：在非依当事人请求而决定时，行政机关应当告知当事人有提出书面辩护意见的权利(第8条)；在依当事人请求决定时，行政机关则应当在收到当事人请求时出具收据，并在收据上注明办事机构名称、经办人员姓名、若干时间内不予答复的法律效果及相应的救济途径和时效(第5条)。2000年4月12日的《行政关系中的公民权利法》不仅将此项义务的主体扩展到所有的行政当局，而且明确了违反此项义务的法律后果，即对申请人具有约束力的诉讼时效不开始起算。
3.先契约公告义务。法国不仅在单方行政行为领域引入公开、透明的机制，在行政契约领域也是如此。在欧洲共同体法(注：欧洲共同体在20世纪80年代末90年代初作出一系列指令，要求在政府合同行为领域引入公告和竞争机制增强透明度。具体措施是1993年6月14日作出的三项指令，其中第93-36号指令有关政府物资采购，第93-37号指令有关政府工程采购，第93-38号指令专门用以调整供水、能源、交通、电信等专属部门。)的引导和督促下，法国在20世纪90年代进一步完善了本国久已有之的政府采购和公共服务特许经营法律制度。
为维护纳税人和公共服务用户的利益，同时也是为了防止腐败，法国在《公共采购法典》第40条中规定：所有标的额在13万欧元以上的国家合同和20万欧元以上的地方合同必须采取公开招标的形式选择合同缔约方，其招标启事必须在《政府采购招标启事公报》(Bulletinofficieldesannoncesdesmarchespublics)上刊登，一般为期11天，情况紧急时缩减至6天。另外，为了使其它欧洲企业也能参与法国市场竞争，一定数额以上的公共采购招标启事还要在欧洲共同体公报上刊登。(注：目前，物资、服务采购的公告底线为国家合同13万欧元、地方合同20万欧元；工程采购的公告底线统一为500万欧元。)不仅如此，法国《行政司法法典》还设立了先契约紧急审理程序，负责解决在招标、投标过程中产生的争议。
4.行政处理决定形式上的公开。法国行政程序公开还体现在行政机关对行政处理决定说明理由的义务。为增强行政处理决定的说理性，法国1979年7月11日《行政行为说明理由和改善行政机关与公民关系法》规定，行政机关在作出对当事人不利的行政处理决定或违反常规作出例外性行政处理决定时必须以书面形式说明理由。对于必须说明的事项，行政机关不予说明或理由笼统、含糊都将构成“形式违法”。这样，透过行政处理决定的理由说明部分，行政相对人能够更好地了解行政机关的行为思路，从而决定是否提起行政诉讼以保护自己的权益。另外，2000年的《行政关系中的公民权利法》还要求行政机关作出的决定除了应当具有制作人签名外，还必须以清晰可辨的文字注明其姓名和职务，所有违反上述几项程序要求的行政处理决定都会因“程序瑕疵”而被法官撤销。
5.行政处理决定的公开。前面已经提到过行政规范性文件的公布制度，这里再来考察一下行政处理决定的公开制度。的确，行政处理决定的送达和行政程序的公开是两个不同的问题，我们不应当混淆。(注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第166页。)因为，一般来说，针对特定当事人作出的行政处理决定不存在公开的问题：即使是在因相对人人数众多难以或无法逐个告知的情况下采用的公告送达形式本身也不是为了告知利害关系人而公开行政处理决定，虽然公告送达本身客观上也会起到公开政务的效果。
我们这里所说的行政处理决定的公开指的是在直接涉及社会公众利益的行政征收、规划、环保等领域，行政机关在直接送达行政相对人行政处理决定之余，为向广大民众提供相关信息而另行进行的公告。如，建筑许可证不仅要送达申请人，还要在施工地点公告。这样，就可以让第三人和更广意义上的利害关系人尽早了解决定内容，提出法律异议。正是从这种意义上说，公开此类行政处理决定不仅有益于维护公益，也有助于法律主体间权利、义务关系的稳定。
毫无疑问，政务公开是世界各国行政管理发展的共同趋势。它可以更好地维护行政相对人的权益以平衡行政机关因维护公共利益、实现公共职能而享有的若干特权。法国有关政务公开的制度为我们提供了以下三点启示：
首先，行政透明或政务公开不仅仅是一个塑造开明政府形象、改善行政管理手段的政治问题，它同时是一个涉及公民权利保护的法律问题。国家需要在承认公民行政事务知悉权的同时在法律制度层面予以保障。
其次，政务公开不仅仅需要政府的良好意愿、立法和司法机关的紧密配合，更需要普通公民的参与和响应。法律赋予公民的行政信息知悉权最终还要权利主体主动行使。
最后，实现政务公开、建立“阳光下的政府”固然是现代民主、法治国家在行政领域追求的目标，但不能因此简单认为行政保密是过时之物。在某些领域，它仍将发挥维护公共利益、保证行政效率的作用。
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