民间商会与地方治理：理论基础与国外经验，本文主要内容关键词为：商会论文,理论基础论文,民间论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70、80年代以来，无论是在民族国家内部还是在国际社会中，民间非营利、非政府组织都在以惊人的速度蓬勃兴起，形成了一个遍及全球的第三领域。第三部门研究的权威学者赛拉蒙教授称之为一场全球性的“结社革命”。这些非政府组织不仅深刻改变了发达资本主义世界，促进了社会的多元化、民主化发展，也在很大程度上推动了治理理论的形成，“治理”成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念，地方治理作为治理理论的一个分支，遂成为讨论公共事务的一种新的分析框架。作为地方治理的一支力量，民间商会的发展，既是市场经济发展的需要，也是政府职能转变的需要。它的发展反映了政府、市场与社会之间深刻的结构性变迁，涉及到政府权力、市场边界和社会自治的多重关系调整。通过对民间商会研究的梳理、国外行业协会现状的描述以及对行业协会(商会)在地方治理中的角色的分析，我们希望能为中国行业协会(商会)的发展寻找可能途径。
一、民间商会的研究现状
地方治理的兴起，促进了公民社会和社会中介组织的发展。充分发挥社会多元主体的作用，加强相互合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的平衡，成为人们普遍关注的研究。作为公民社会组成之一的民间商会等行业组织的发展，对地方治理的运作无疑起到了重要作用。
如果说地方治理是指多种多样的地方团体完成地方服务功能的话，那么，在西方国家地方治理并不是新事物。例如，19世纪的英国地方政府管理就具有地方治理的许多特征。类似的，北美地方政府，尤其是城市地区的地方政府多数也是以任命团体及其分裂结构的使用为特征的，一些地方的经验表明专门目的群体很容易建立，而且可以使某些努力和资源集中用于专门问题的解决，譬如服务承包和私有化倾向加上强制的竞争性招标可以使得任务、合同和行动措施很容易具体化。
但是，地方治理也带来了一系列的弱点，尤其重要的是，地方服务提供体制和地方治理体制总是比以前单一机构体制要复杂得多。通常，消费者很难理解各种各样的服务提供团体。更重要的是，提供地方服务的各种各样的机构存在越来越多的责任性问题，同时用消费者至上的价值观代替公民价值观的总体趋势是与治理的趋势相联系的，这种价值观使得制度和过程的合法性进一步被削弱。对于消费者来说，当服务得不到满足时，进行有效的选择或者获得赔偿可能也是很困难的。
在中国，80年代后开始实行的经济、法律、政治体制的改革，使得公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，在中国历史上第一次大规模地催生了民间组织。作为民间组织重要力量的行业协会(商会)的迅速增加从价值取向、行为主体、行为网络、行为方式等各个方面影响了地方政府的社会管理，使之从“管理”趋向于“治理”，并且对这些行业协会(商会)的研究也始终与政府改革和治理变迁联系在一起。
目前学界对民间商会的研究主要集中在“功能定位”、“交易费用”、“自主治理”、“合法性研究”等领域和角度，这些研究从不同层次和侧面反映了民间商会与地方治理之间的关系。
“功能定位”角度的考察认为，行业协会(民间商会)作为一种组织化的“私序”出现，与政府建立的“公序”形成相对的力量，是对“公序”进行补充、对“公序”产生影响甚至在一定条件下转化为“公序”。这种说法认可了行业协会(民间商会)对政府治理的意义。多年来，行业协会协助政府在行业管理方面作了大量基础性、服务性工作，成为政府实施行业管理不可缺少的力量。但也存在不少问题：没有把行业管理作为工业管理的一种体制，而是异化为政府部门管理中的一项职能。对此，有学者指出，行业协会作为一种民间中介组织的独立地位尚未得到完全确立，带有明显的官办色彩和行政性气息。定位不准、职能不明、体制不顺，直接影响了它在政府和企业之间充当桥梁和纽带作用的充分发挥。
从“交易费用”的理论角度进行的考察，主要是讨论民间商会在降低交易成本，提高资源配置效率方面的作用。其研究内容是深化商会的组织特征和激励机制，以说明商会在管理服务市场方面相对单纯的市场组织(以企业为主体)和非市场组织(以政府为主体)是可以有效节约交易成本的，从而在市场经济国家中政府不应代替商会进行商会功能(产品、服务)的生产或提供，以避免高昂的交易成本。不过商会自身也存在交易成本，因此商会与政府间加强联系，以实现两者的密切分工与良性互动，已成为市场经济发达国家中商会发展的主要趋势，这也是这些国家政府当前进行自身改革调整的一个重要方向。
“自主治理”是指特定的群体能自己组织起来，在不依赖外部代理人的情况下，为解决群体所面临的共同问题，获得共同利益而进行自主协调，并由此设立相应有效的制度安排。研究者认为，温州商会正是这样一种组织机制，一方面，目前温州行业组织具有较强的自治性，业务主管单位和政府部门强行介入行业组织的情况很少，在许多非制度化领域，行业组织往往会主动寻求政府的支持和保护；另一方面，与行业组织自治相联的配套措施未完善，以及行业组织自身还处于成长期，政府一些本来可以转给行业组织的职能还未转移，所以许多领域完全自主开展活动还不可能。
“合法性”角度的考察是运用政治社会学理论与方法，以温州商会为研究对象，从商会对社会合法性、法律合法性、行政合法性与政治合法性获取途径和状况等四方面进行探讨，分别揭示出温州商会的存在基础与权力来源、法律对商会承认与规范及约束、与政府行政层面的关系以及商会的政治蕴涵。研究者认为，温州商会在发展过程中，与政府、企业之间实现了某种程度的互动与合作，逐渐形成了“市场主导、政府推动、行业自主”的发展雏形，从某些方面生动体现了温州地方政府治理的转型。
可见，目前对民间商会的研究多重于对其本身的研究，明确地将民间商会作为地方治理的一支力量，并着重对民间商会与地方政府的互动进行分析，从而指出民间商会与地方经济发展关系的研究还比较少。我们的研究正是在此基础上，着重对民间商会与地方政府治理转型的关系加以研究。要对民间商会与地方政府治理之间的关系做出阐释，首先需要对西方发达市场经济国家的民间商会及其在地方治理中的角色做出分析，从而为我们定义民间商会的性质，梳理地方政府的治理变迁，归纳民间商会与地方政府治理的互动机制提供借鉴和基础。
二、国外民间商会在地方治理中的角色
一般而言，按照民间商会与地方政府治理的关系，可分为三类，英美的自由市场模式、法德的指导性模式、日本的政企合作模式。
英美的文化传统强调追求个人利益，最大限度地发挥市场竞争的优势，因而其行业协会是地位独立、行为自主、经费自理、自愿参加的组织，这些组织偏向于反对政府干预。譬如美国行业协会的职能中反映出较多利用市场规则进行行业规范和发展，以及体现企业利益重要性来影响政府决策的特色。
法德等欧洲大陆国家的经历与英美有着较大差别，欧洲大陆历史悠久，经历过长期开发，维持众多人口生存的压力较大，在强调追求个人最大利益自由的同时也很重视民族的团结和社会的平衡，在民族工业发展的过程中有着政府干预经济的历史传统，属于混合市场经济，政府干预作用显著。
日本有着较强的团队合作精神，政府、行业协会、企业之间的交流比较充分，其行业协会属于“中间型”，借鉴了欧洲大陆与英美行业协会的特点，其自由入会原则与英美相似，政府监管多于英美而更接近于欧洲大陆的行会，政企之间的合作也比较英美更为密切。日本的行业协会在运作中，既将市场竞争引入组织内部，充分调动基层的积极性和创造性，又保持了整体的合作凝聚力、制定重大战略决策的协调能力。
考察以上三类行业协会，我们发现，它们在地方治理中的角色一般表现为以下几个方面：
第一，行业协会(商会)是一种自治的社会组织。
行业协会(商会)一经产生，就具有自治的特征。在欧洲历史上，商人行会是各商人为防止经商风险而自发形成的。商人行会的出现，改变了过去的许多管理弊病，如改变了过去城市的被分成各部分的管理形式，使城市商业成为一个整体，并监督特定地域的海外商人活动。商人行会因此促进了商业的发展。一般认为，商会组织是具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织。其治理机制的基本特征是：一定数量的企业形成一种结构性的对话机制，它使企业相互间了解对方的地位、权利，在寻求各自利益中达成一定形式并相对稳定的和解。
第二，服务于市场经济。
行业协会(商会)是市场经济发展的产物，在市场经济的运行过程中，有些社会经济职能是政府和企业这两者都不可能高效完成的，有些甚至是政府和企业根本就不能完成的。于是，这些社会经济职能只能由民间商会来完成。商会也是适应企业需要的产物。企业在自己的发展进程中会有多层次的需要，随着企业的成长，企业对俱乐部产品的需求就会出现，即需要商会向本行业的企业提供一些行业秩序、行业信息、组织维权等特殊产品。而且一般而言，中等规模的企业将最需要商会与行业协会提供俱乐部产品。
第三，推动公共管理的社会化。
社会组织、社会力量和社会运动的壮大为公共管理改革创造了条件，并从外部和公共管理的政治层面丰富和界定了公共管理的内涵，使政府管理不再停留于政府内部机制以及政府和市场的关系，而引入了政府与社会关系这一维度来探讨解决问题的途径。这种引入具有重要意义，其一，它区分了公共管理的类型，除了区分中央与地方外，还区别了政府管理与社区管理、社会组织管理及社会自组织等层次，管理主体实现了多元化。其二，它使公共管理的方式发生了根本性的转变，它表明“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”。这样，就实现了公共管理的单向度管理方式向双向度互动方式的转变，建立起了一种基于谈判和协商的基础之上的新管理模式。其三，公共管理职能的下放以及管理的多层次化，使政府由公共服务的提供者角色逐步转变到监督和在中立的前提下充当裁判者的角色，同时也更有利于社会管理主体以及公民对公共管理的监督。其四，公共管理的分散导致公共资源和公共权威的分散，这样有利于减少政府失效的风险，同时强化了公共管理各主体之间的竞争。简而言之，政府越来越借助于非官方机构来实施公共政策。基于国外商会的三种类型，我们也从三个角度考察政府与非官方机构，特别是与行业组织的互动形式。对大陆型商会的研究侧重于政府是如何影响商会发展的，对市场主导型商会侧重于商会如何影响政府决策，对于政府主导型商会则侧重于政府、行业、企业的合作。
·政府是如何支持商会的？(以德国商会为例)
首先，德国政府负责商会的依法建立。考虑到建立商会的必要性和可行性，政府就给予立法、设置框架条件使商会能履行其职务。其次，政府要求商会要向政府反映经济方面的问题，为政府提供咨询和承担任务，以及作为企业主利益的代表和给企业提供服务。这样，商会这个机构就有了实质性和权威性。再次，政府在资金方面以多种方式给商会以支持。国家不仅为这些培训机构的设立提供补贴，而且还为其设备配置、材料消耗、培训课程实施等提供补助。此外，政府还通过给商会的某个项目补贴的形式来支持商会工作。总之，国家、政府只要认为商会在这些领域的活动对于企业效率、职业培训、继续教育以至于对社会经济是有益的，都给予支持和促进。
·行会是如何对政府决策产生影响的？(以美国行业协会为例)
在美国，保障措施决策程序所依赖的法律法规是由行业协会协助政府制定的。在立法活动中，行业协会向政府提供本行业发展趋势报告，负责有关贸易保护、市场损害的调查，并在必要时参与协调贸易纠纷，代表本行业向政府反映本行业企业的共同要求，提出行业经济政策和制定行业标准。行会不仅能促使政府实行有关措施的申请，还能够提出合理化的实行措施，并渗透到措施的具体执行环节。可以说，一方面，很多保障措施的施行是由行业协会完成的；另一方面，行业协会协助美国政府维护市场秩序。
·政府，行会、企业是如何合作制定产业政策的？
各国行业组织各具特色，但它们有一点是共同的，即行业协会应该为企业服务，代表企业利益。同时，行会和政府之间是互动的。一般来说，政府会先在商会或本行业协会中征求汇集企业成员的意见，行业组织和企业通过充分讨论和协调磋商，就各种问题达成相对一致的意见，向政府反映更为成熟的综合意见，促进政府更为全面地了解实际情况，从而更好地兼顾各行业的利益，制定出能获得各行业支持的政策，实施中获得各行业的支持合作。并且，一般行(商)会网站上都有“政府关系”一栏，如NAATA(National Asian American Telecommunications Association)就和资深官员保持了工作关系，以适应在政府和国际机动车贸易行业之间的沟通。行会的成员将影响和参与政府政策的制定，并且会相应调整业务结构。行会制定内部制度时，也会参照国家法律、法规和政策。
概而言之，行业组织代表了行业成员的利益；行业组织不是消极地服务于政府，而是形成了对政府的影响能力：影响能力的形成不是因为政府简单地“退出”某个领域，而是因为政府行使职能时，需要行业组织的帮助，所以无论是德国还是美国，行业组织都得到了政府的支持，对政府的影响力使行业组织藉此获得了对行业的领导地位。如此，行业组织与政府、企业之间才形成了有效的互动。
三、国外民间商会发展的一般经验
通过对西方发达市场经济国家民间商会的考察，以及其在地方治理中的角色的分析，我们试着总结几点一般性的经验。
商会的法律地位。在发达市场经济国家，对商会组织的性质在法律上一般是有明确规定的，都把商会在法律上界定为一种法人。至于是规定为公法人或公益法人，还是规定为社会团体法人，各国因其所属法系不同而互有差别。虽然各国把商会在法律上规定为何种法人有所不同，但有一点是共同的，就是没有一个国家的法律把商会在法律上规定为以营利为目的的私法人或企业法人。这意味着商会不同于以营利为目的的企业或公司，在某种程度或某个领域，商会具有受政府委托的某种行政上的管理职能。因此，商会是否是一个官方的机构或者完全是一个民间组织，首先取决于国家法律对商会的法人性质的严格界定。如果没有这种前提，商会的官方或民间性也无从谈起。另外，由于国家法律对商会性质的界定直接关系到商会本身的组织结构和职能作用，因此如何在法律上规定商会的性质就尤为重要。
商会的一般功能。它主要包括：其一，影响国家立法和决策。作为一个有组织的利益群体，商会组织是政府立法的重要渊源之一，许多法律条款都是按照这种利益群体的意见修改的；西方议会中对某项法案的反对，实际上是有关社会团体的反对，甚至就是一些行业社团的反对。因此，政府甚至经常主动找一些行业社团征求他们对决策的意见和看法。政府和行政部门的许多决策的其中来源之一就是行业社团。其二，加强行业自律，协调利益关系。行业社团的出现，必然会有行业规章的制定，有行业自身的要求，它有利于引导企业自律和改善经济社会风气。与此同时，为缓解在行业内部、行业与行业之间、政府与行业之间相互的利益冲突，行业协会发挥了重要作用。其三，推进社会民主化进程。商会组织不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共的目标，它以小型而又灵活的方式实现着公众的愿望。正是包括商会组织在内的各种社会团体，带来了一场全球性的社团革命，并因此改变了国家和公民的关系，使得社团推动和影响下的社会运动得到了发展。其四，促进信息交流与共享。商会打破了部门、行业之间的界限，拥有广泛的信息渠道，并集中了大量的可供参考的信息。其五，培训和咨询服务。商会在对企业员工的培训中发挥着重要的作用。此外，由于行业社团集中了有关方面的专家学者，因此，为会员提供咨询服务就成为它的普遍职能。其六，保护国内企业，促进国际经济交往。譬如商会组织可以协调价格，避免出现企业采用低价格战略打入国际市场，竞相压价，从而遭到进口国的反倾销或反补贴诉讼的情况等等。
商会的自我管理能力。国外民间商会一般具有良好的自我管理能力。体现在：其一，领导者具有良好的号召力和组织能力。一般商会会长、副会长大都由本行业的知名大企业的董事长或总经理担任，对社会和组织本身有着极大的影响力。其二，中介组织的从业人员素质高，各中介机构都有自己的专家咨询组织，以保证中介组织提供的服务优质高效。同时，由于专家集团的卓越工作，使中介组织提出的要求或建议都有充分的理由和法律根据，不能不引起政府的重视，以至于政府每一项经济政策的出台，都要事先经过各中介组织的专家论证。其三，为了使所代表成员利益的合法化、最大化，商会组织都制定章程和必要的组织制度，以规范其成员行为，维护和强化市场秩序。
商会与地方政府的关系。商会是相对独立于政府的一种中介组织。在市场主导型国家，商会等经济团体都是由企业自发组织起来的，入会自由、活动自主、经费自理，具有较强的独立性，政府一般不干涉商会的活动；在大陆型国家，商会由传统的同业行会等发展而来，且具有完备的法律体系，与政府是一种合作关系；而在政府主导型国家的商会其独立性虽受到一些影响，但仍能保证依法成立和独立运作，只是接受政府的指导和监督。
摘自《中共浙江省委党校学报》（杭州），2005.5.19～24
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