城市民族事务部门“安全阀”定位研究，本文主要内容关键词为：安全阀论文,民族论文,部门论文,事务论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1004—3926（2009）12—0012—05
当前我国正处于城市化进程不断深化的加速时期，大量少数民族涌入城市，他们在为城市带来新鲜血液的同时，也带来了少数民族独特的文化，民族多元化和文化异质性已经成为城市的一个显著特征。在这样一个社会转型的大背景下，结合我国城市和城市民族工作的现实状况，笔者认为，将城市民族事务部门定位为城市民族工作的“安全阀”，是一个较为可行和合理的选择。
一、“安全阀”定位的内涵和可行性
（一）“安全阀”定位的内涵
“安全阀制度”是社会冲突学派代表人物科塞关于社会冲突促进社会整合思想的直接体现，他强调只有存在冲突的社会才具有生命力。科塞认为“可以权且将冲突看做是有关价值、对稀有地位的要求、权利和资源的斗争。在这种斗争中，对立双方的目的是要破坏以至伤害对方。”[1](前言)他强调“冲突对其发生于其中的关系并不总是反功能的……通过释放被封闭的敌对情绪，冲突可以起维护关系的作用。”[1](P.33)我们在看待城市民族问题时，应当采取一分为二的方法，全面认识城市民族问题的“正”作用和“负”作用，在不回避城市民族问题发生的必然性和消极作用的同时，发掘民族问题中潜在的积极因素，发挥冲突对社会与群体的内部整合和稳定功能，对新群体与社会形成的促进功能，对新规范和制度建立的激发功能，将其转换为对城市发展的动力，促进社会的维护与巩固。
科塞提出的社会安全阀理论，希望通过安全阀制度“阻止其他方面可能的冲突或通过减轻其破坏性的影响而有助于维护这个系统。”[1](P.33)我们将城市民族事务部门定位为城市民族工作的“安全阀”，正是利用城市民族事务部门的各种优势，促使其在处理城市民族问题时，充分发挥“安全阀”的疏导、转化和催化作用，变被动为主动，变消极为积极，推动城市民族工作的顺利开展，这对我国当前大力推进的社会主义和谐社会建设，具有深远的启示意义，对促进城市民族管理工作的良性发展，具有重要的指导作用。
（二）“安全阀”定位的可行性
城市民族事务部门的“安全阀”角色定位，通过将城市民族问题的冲突公开化、明朗化、制度化，使冲突对城市社会的稳定和整合，发挥良好的调节作用。我国城市目前正处于社会双重转型的阶段，利益调整、观念冲突不可避免地将产生各种社会矛盾和问题，导致冲突增加与激化。安全阀的制度安排以和谐为落脚点，对正处于社会转型期且面临众多不和谐因素的我国城市来说，无疑是一个非常重要的启示与指导。
城市民族事务部门是城市少数民族利益的代表，是少数民族群众与政府专业职能部门之间沟通的纽带和桥梁，它们对本地区的民族情况最为了解，最适合担当少数民族利益维护者的角色。具体来说，城市民族事务部门之所以能在城市民族工作中充当“安全阀”的角色，是因为其自身具备以下几方面优势：
1.组织体系健全
1950年1月，中华人民共和国政务院第十四次会议通过省人民政府组织原则，其中第7条规定：在民族事务较多的地区，设立民族事务委员会（或在民政厅下设民族事务委员会）。随着改革开放的深入和行政管理体制的变革，各城市陆续成立了主管民族事务的机构。城市民族事务部门在我国政治体制改革的过程中，其组织网络和机构设置不断得到调整和完善，形成了一套较为健全的组织体系，使其有能力在城市民族工作中充当“安全阀”的角色。
各城市在对城市民族事务部门进行机构设置时，都从本地区的实际情况出发，合理进行配置。城市民族事务委员会或城市民族和宗教事务委员会一般设主任1名，副主任若干名，内设负责行政事务、政策法规研究、经济发展、文化教育等职能处室，或只设办公室、民族处和宗教处，其职能基本涵盖了城市民族工作的各个方面。有的城市民族事务部门还辖有企事业单位，如民族问题研究所、民族古籍研究所，这些机构在处理当地民族问题、保护少数民族合法权益、发扬民族传统文化等方面，发挥着巨大的积极作用。
在城市民族事务部门主管城市民族工作的同时，它们还接受同级党组织和人民代表大会，以及政治协商会议的监督，并且在管理工作中，注意调动非政府组织和人民群众的积极性，实现政府管理和市民自我管理相结合，形成了一套完整的城市民族管理体系。
2.法律保障坚实
我国的城市民族法制工作，与发达国家和地区相比，还存在很大差距，但是经过多年来的努力，我国目前已经基本形成了一套初具规模的城市民族工作法律保障体系，为城市民族工作的开展和少数民族权益的保护，打下了较为扎实的基础，也为城市民族事务部门“安全阀”定位的实施，提供了法律保障和支持。这个体系主要包括：
第一，《宪法》中有关散居少数民族问题的规定。
第二，全国人民代表大会及其常务委员会通过的基本法律和一般法律中有关城市少数民族问题的条款。如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《教育法》、《劳动法》、《城市居民委员会组织法》等。
第三，国务院制定的关于城市少数民族问题的专门行政法规，如《城市民族工作条例》；专门民族行政法规中有关城市少数民族的规定，如《培养少数民族干部试行方案》等；其他行政法规中有关城市少数民族问题的专门条款，如《殡葬管理条例》等。
第四，国务院各部委制定的关于城市少数民族问题的部门规章，如国家教委《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》、国家民委、公安部、国家旅游局等联合发布的《关于纠正极少数宾馆饭店旅店拒绝少数民族人员入住行为的通知》等；其他部门规章中有关城市少数民族问题的条款，如民政部制定的《婚姻登记管理条例》等。
第五，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的关于城市少数民族问题的地方性法规及其他地方性法规中有关城市少数民族问题的条款。如前所述的散居少数民族权益保障条例、城市民族工作条例等。
第六，省、自治区、直辖市人民政府制定的关于城市少数民族问题的专门规章和其他规章中有关城市少数民族问题条款。如前所述的清真食品管理办法等。
第七，享有立法权的较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的关于城市少数民族问题的地方性法规以及其他地方性法规中有关城市少数民族的规定。如《武汉市城市民族工作办法》、《南京市回族等少数民族殡葬管理条例》等。
第八，享有立法权的较大的市人民政府制定的关于城市少数民族问题的地方政府规章以及其他地方政府规章中有关城市少数民族的规定。如《成都市清真食品管理规定》、《广州市清真食品管理办法》等。[2]
3.社会认可度高
城市民族事务部门自成立以来，一直致力于开展城市民族工作，积极发挥宣传引导、协调沟通、服务扶持、保障权益和维持稳定等各项功能。与此同时，城市民族事务部门还积极与人民群众以及非政府组织，开展各种形式的支援与合作，共同为城市的发展、社会的稳定和少数民族权益的保护做出了重大贡献，在群众中赢得了很高的声誉，其工作能力和各项功能也得到了城市各族民众的广泛认同。
由于这一优势，使得城市民族事务部门在城市民族工作中，常常能够发挥比较独特的作用，这种作用是其他政府职能部门、非政府组织以及个人都无法替代的。尤其是城市民族事务部门在少数民族群众中的高认可度，使其拥有强大的号召力，能够团结最广大的人民群众。同时，其在工作中长期树立的良好形象和积累的美誉度，也为其管理城市民族工作带来了极大便利，使其在履行城市民族事务管理的职能中得心应手。这一系列优势，都为城市民族事务部门充分发挥缓和冲突、缓解矛盾的“安全阀”作用提供了积极的保障。
4.实践经验丰富
在长期的实践工作中，城市民族事务部门在宣传引导、服务扶持、沟通交流、保障权益和维持稳定方面积累了丰富的经验，对于各类突发事件的处理和解决，也具有一定的操控能力。城市民族事务部门了解本辖区内少数民族的分布、发展状况，对与少数民族生产、生活相关的饮食、就业、医疗、教育等问题，也比较熟悉，这都为城市民族事务部门切实履行管理职能，顺利开展城市民族工作打下了坚实的基础。
长期以来对于日常城市民族工作的处理，以及城市突发民族事件的应对，都使城市民族事务部门获得了进行宣传、服务、沟通、扶持的实践经验，尤其是在对城市民族问题进行专门引导和咨询，以及对突发事件进行应急处理方面，积累了宝贵的经验，使其具备了在城市民族工作中充当“安全阀”角色的能力。
二、“安全阀”定位的实施
只有将城市民族事务部门“安全阀”的角色定位，通过一系列具体的政策和法律、法规固定下来，弥补我国当前法律法规在城市民族管理工作中的缺失，明确城市民族事务部门的职责和工作范围、工作模式，才能使“安全阀”的理论作用落到实处，真正为城市民族管理工作服务，并保证这种定位的持续性和稳定性，推进城市民族工作的规范化和法制化发展。
（一）“安全阀”定位在城市民族事务部门工作中的体现
由于城市民族管理工作涉及城市生活的方方面面，在实践中覆盖治安、工商、税务、文化、教育、卫生、城市管理等多个领域，这些领域又分属不同的政府专业职能部门，因此，如何协调各职能部门之间的关系，是城市民族管理工作能否顺利推进的关键。
与其他职能部门相比，城市民族事务部门的职能发挥有其特点。一般而言，当少数民族的合法权益受到侵害，且通过政府其他职能部门寻求帮助无望时，就会想到寻求城市民族事务部门的帮助。此时，城市民族事务部门保护少数民族合法权益的作用才体现得最为明显。有学者认为，根据科塞的安全阀理论，“安全阀分为有形和无形两类：前者主要是指一种资源或组织机构的存在，可以缓解社会冲突或对不满和敌对情绪进行疏导；后者主要是指人们心理上、精神上的安全阀即人们对社会大群体的认同，对社会发展及生活前景的信心。一定意义上说，无形安全阀比有形安全阀更具效用。因此要完善社会的安全阀机制应该从客观和主观两方面双管齐下。”[3]城市民族事务部门在城市少数民族管理工作中的“安全阀”角色定位，主要体现在日常工作和突发事件应急处理两个方面：
1.日常管理
在城市少数民族的日常管理工作中，城市民族事务部门应当明确自身的工作职责，着重宣传民族、宗教知识，增强政府部门和广大汉族民众对少数民族的了解程度，明确为少数民族群众提供服务的意识，拓宽与城市少数民族之间的纵向交流途径，加强同公安、税务、工商、城市管理等其他政府职能部门之间的沟通合作，稳定与政府其他部门间的横向联系。
在日常管理层面，城市民族事务部门主要发挥无形安全阀的作用，并努力使城市各族人民群众之间形成较为一致的价值观和认识观，增强彼此之间的认同度，尤其是在增强城市民众心理和精神层面的认同感，增强城市民众对社会发展及生活的前景信心，其积极效用为有形安全阀所不可比拟。
2.突发事件应急处理
突发事件，是指突然发生且造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件往往会危害社会、危及公共安全，成为突发公共事件，造成公共危机。而城市民族突发事件则是指在城市中发生的，由民族问题引发，或者与民族问题相关的突发事件。在应对城市民族工作中的突发事件时，城市民族事务部门应当积极发挥自身的资源优势，协调少数民族与汉族之间、流动人口与常往人口之间、少数民族民众与政府相关部门之间等各方面的关系，防止被堵塞的敌对情绪积累，要注意提供释放敌对情绪的渠道，发挥疏导作用，维护整个城市社会的稳定。在这一层面上，城市民族事务部门主要发挥有形安全阀的作用，着力利用城市民族事务部门在组织机构、资源整合、实践经验以及社会认可度等方面的优势，通过民族事务部门自身，或者通过动员社会力量整合而来的组织机构或资源为媒介，为突发事件当事各方的不满和敌对情绪提供疏导渠道，防止社会冲突引发更为严重的城市问题，尽量避免给城市民族工作和城市民众生活带来更大的损失。
根据各地实践经验和理论界的研究成果，城市民族事务部门“安全阀”作用的发挥，可以通过以下具体措施来实现：
（1）长期防范措施
贯彻国家的民族政策和宗教政策是处理民族突发事件应当遵循的基本原则，加强民族政策和宗教政策的教育宣传是预防民族突发事件的有效手段；民族地区经济发展水平落后和少数民族群众生活水平较低，是民族突发事件频发的深层原因，加快少数民族经济发展是和谐民族关系的经济基础；从实践经验来看，民族突发事件多与少数民族的日常生活习惯、宗教信仰等问题息息相关，且多发生在基层，因此，加强基层民族工作是解决民族冲突的组织保证，是将民族突发事件扼杀在萌芽阶段的关键；法制和制度保障是现代民主的必然要求，是缓解社会冲突、公平解决社会矛盾、推动社会有序发展的根本保障，加强城市民族工作法制建设是解决民族冲突的法律保证，是切实保障少数民族群众利益的坚实依靠。
（2）短期应对措施
处理民族工作中的突发事件是检验城市民族事务部门“安全阀”功能的关键环节，这需要一套完善的应急体系来保障，具体来说，可以分为事前准备、事中应对、事后评估三个部分。
①事前准备
建立城市民族突发事件应急预案体系。民族突发事件可能由各种原因累积、激发而成，要做到积极应对，就要调动社会各方力量协同合作，根据应急预案的准备主体不同，可以将其分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等六大类。民族突发事件应急预案是突发事件应对的原则性方案，它提供突发事件处置的基本规则，是突发事件应急响应的操作指南。
健全城市民族突发事件应急管理体制。民族突发事件的应急处理，需要构建全社会共同参与的应急管理工作机制，首先，要建立党委领导下的行政领导责任制，为民族突发事件的应急处理确立领导核心和方向，同时明确行政领导的责任，增强其责任意识和危机意识；其次，要健全应急管理组织体系，使民族突发事件的应急处理具有完善的组织保障和制度保障；最后，要完善应急管理的法律、法规，使民族突发事件的处理更加规范化，保证处理过程和处理结果的公平性、合理性。
②事中应对
构建城市民族突发事件应急管理运行机制。针对民族突发事件发生、发展的各个阶段，应当建立完善的监测与预警机制、信息发布机制、应急处置机制和恢复与重建机制，对民族突发事件进行过程监控，全方位应对。
完善城市民族突发事件应急管理保障体系。针对民族突发事件性质复杂、涉及面广、影响力大等特点，应当加强人力资源保障、财力保障、物资保障、基本生活和医疗卫生保障、公共设施、通信、交通和科技保障、人员防护和治安维护等基础性支持工作，力争将民族突发事件消除在萌芽阶段，最大限度地降低其对社会生活的负面影响。
③事后评估
重视城市民族突发事件的善后工作。民族突发事件不是在短期内凭空产生，其影响也不可能在短期内骤然消失，因此应当加强对民族突发事件的评估和统计分析工作、责任和奖惩工作、抚恤和补偿工作、恢复和重建工作，将民族突发事件的应对工作常态化、系统化、规范化。
突发事件应急处理中有形安全阀作用的发挥，主要利用的是城市民族事务部门的组织优势和资源优势。通过城市民族事务部门这一政府管理机构，协调社会冲突各方的矛盾，使冲突在发生的初始阶段，即能够得到积极、有效地引导，遏制社会冲突恶性作用的显现，挖掘社会冲突良性作用的发挥。将城市民族工作中的社会冲突，通过城市民族事务部门的“安全阀”机制，转化为推动城市社会发展，维持城市社会稳定，实现社会和谐的积极力量。
（二）城市民族事务部门“安全阀”定位的实现途径
结合我国当前城市民族工作的现状，以及城市民族事务部门的具体情况，城市民族事务部门的“安全阀”定位，主要可以通过以下两种途径得以实现。
1.资源动员
所谓资源动员，主要是指城市民族事务部门在各类城市民族工作资源（人财物等）的筹集、吸纳、整合和分配中担当中介作用，调动社会各方面力量的积极性，整合社会各类组织及城市民众所拥有的资源，并将其分配给参与城市民族管理工作的部门、组织或个人，推进城市民族工作的开展。简而言之，就是由城市民族事务部门牵头，举整个城市之力，调动各方资源，为城市民族工作和生活在城市中的各族人民群众服务。
城市民族事务部门自身占有，或者能够通过多方协调，整合、调动、分配的社会资源，主要包括以下几类：
（1）信息资源
当今社会是一个信息化的社会，掌握了先进、稀缺的信息，就意味着能够在未来的社会竞争中，占据优势地位，为目标的实现奠定坚实的基础。在城市民族工作中，由于多年的积累，城市民族事务部门掌握了辖区内各少数民族，以及各类民族问题的第一手信息和数据，这些稀缺的信息资源，为城市民族事务部门管理城市民族工作，提供了重要的保障和支持。
（2）人力资源
城市民族事务部门内部集中了大量掌握民族管理工作专业知识的专门人员，他们在城市民族管理工作中，积累了丰富的实践经验，这种优势是其他个体所无法替代的，是城市民族管理工作中稀缺的人力资源。同时，由于城市民族事务部门长期处理城市民族工作，在工作中，对民族事务管理方面的专家和专业人才十分了解，在开展民族工作的同时，也保持了同城市各族少数民族群众之间，尤其是少数民族上层人士之间的联系与沟通，这都是城市民族事务部门在城市民族工作中可以利用的宝贵的人力资源。
（3）组织资源
城市民族事务部门是管理城市民族工作的一类重要主体，监督和规范辖区内的少数民族或宗教组织，也自然是城市民族事务部门的分内之职。正是因为城市民族事务部门，同城市少数民族或宗教组织的密切联系，以及对其负有的监督、管理职责，使得城市民族事务部门能够有效调动各类民族、宗教组织的积极性，并且利用它们的组织资源，为城市民族工作服务。
（4）物质资源
为了保证城市民族事务部门正常履行管理城市民族工作的职责，城市政府都会定期为城市民族事务部门拨付一定数额的工作经费，以保障其各项工作的顺利开展，这是支持城市民族管理工作的物质资源的一个重要来源。但是由于城市民族工作的复杂性，仅仅依靠政府拨付的工作经费，并不能完全支撑城市民族事务部门的管理工作。这就需要城市民族事务部门充分调动其他社会组织或者个人的力量，利用它们所掌握的物质资源，支撑城市民族工作的顺利开展。
（5）智力资源
城市民族事务部门在城市民族工作中，积累了大量的实践经验，这本身就是一种智力资源，能够为城市民族工作的顺利开展提供积极地推动作用。同时，在履行管理城市民族工作的职责过程中，城市民族事务部门也可以调动、整合其他社会组织或者客体的智力资源，利用其为城市民族工作服务，拓宽支持城市民族工作智力资源的来源渠道。
2.服务传递
在城市民族管理工作中，除了资源动员功能，城市民族事务部门还担负着重要的社会服务传递功能，即通过一定的组织化过程，将所动员的各类社会资源，转化成对城市民族工作的管理和服务，并具体传送到城市民族管理的对象或者需要救助和支持的人员、组织身上。城市民族事务部门的服务传递作用，主要通过宣传引导、沟通协调、服务扶助、权益保障以及维护稳定等方式来实现，其具体发挥作用的方式和工作方法，在上文中已经有所提及，在此就不再赘述。
总之，城市民族事务部门在城市民族工作中，有着其他政府部门或者社团组织所不具备的功能优势，其“安全阀”的角色定位，保证了城市民族管理工作的顺利开展，对于提升城市政府民族管理工作水平、提高城市突发民族事件的应急管理效能、维护城市社会稳定、推进城市社会整体协调发展等方面，具有重要的保障作用。因此，明确城市政府民族事务部门的“安全阀”角色定位，并进一步对其提供制度化、法制化保障，是推进城市民族事务部门工作职能化，城市民族工作法制化，以及城市民族工作社会化的重要前提。
收稿日期：2009－06－18