转型社会“制度性风险”治理的理论演进及其路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,风险论文,理论论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)07-0120-04
转型社会由于经济、政治、文化、生态等构成要素的非均衡发展，使得“结构性风险”作为一种既定的社会存在，成为政府治理的主要对象。政府通过制定和实施一系列被新制度主义研究范式称为是“制度”的政策规则，来消解社会的“结构性风险”可能造成的具体损失。但是，由于政府的制度安排和制度选择是一个自然历史的演进过程，它不可避免地受到社会发展各影响因子的评价权重、转型经济结构和主体利益偏好等因素的制约，而使得制度变迁的创新过程与“制度性风险”相伴生。
通常，我们把基于社会发展各影响因子的评价权重和转型经济结构的制约，而使治理“结构性风险”的制度需求体现为制度构建性缺位的现象，称为制度的内部性风险。具体包括因生存保障制度、社会控制制度、社会舆情反馈制度缺位等引发的各种显性或隐性的风险，如经济社会结构转型中出现的失业率攀升、社会保障制度不健全、社会核心价值认同危机、腐败治理丧失司法公正等；把基于主体利益选择和主观认识偏好的制约，而使治理“结构性风险”的制度需求体现为制度实施性错位的现象，称为制度的外部性风险。具体包括因经济健康发展制度、社会公平制度、社会安全制度实施错位等引发的各类显性或隐性风险，如环境污染问题、三农问题、区域协调发展问题、教育公平问题和药品监管问题等。政府制度性风险治理的逻辑演进，就是政府不断通过自身的制度创新，来克服“结构性风险”和扬弃“制度性风险”的发展过程，从而使制度变迁呈现出动态性与多元性的有机统一。
一、制度性风险治理的公共利益理论
制度内部性风险的存在，表明政府在治理结构性风险的制度构建中，在整体上偏重于经济制度的构建，以为只要建构起促进经济增长的经济制度，就能克服社会转型的结构性风险；制度外部性风险的存在，表明政府在治理结构性风险的制度构建中，以“理性经济人”的部门利益和集团利益替代公共利益，从而发生制度实施的目标错位。反思制度性风险的成因及其治理进程，必然引发人们去重新思考构建制度秩序的公共价值基础——公共利益。
迄今为止，学者们基于不同的研究路向，分别从政治学、法学、伦理学和行政学的视角，对公共利益概念及其实现途径进行了深入的研究，但是从普适性的一般视角归纳公共利益的实现途径，则以美国学者夏伯特在1960年发表的《公共利益：对一个政治概念的理论批判》最为经典。他认为，迄今为止，公共利益存在着三大研究视角：[1]
其一是公共利益的行政理性主义视角。基于“政治—行政”二分法提出：在人类的理性中，先天地存在着一种反映普遍意愿的“普遍福利”，它借助于作为公共政策机制的“香肠机”来实现公共利益。其中，政党是形成公共政策的催化剂；立法机关是将普遍意愿转化为法律的工具；总统监督法律执行；而政府则是贯彻政治家指令的技术工具。“政府只不过是政策过程中，价值中立的技术过程。”[2]正是由于行政理性主义者将政府的本质确定为价值中立的技术工具，使得它所构建的“对公共利益进行权威性分配的制度规则”，既不体现集团利益，也不反映公共利益，因而不能解释政府制度构建的合法性与公共性。
行政理想主义作为研究“公共利益”的第二类视角，主张将公共利益的实现，诉诸抽象的道德良心。它认为，公共利益存在于政府官员的良心之中，每个政府官员都必须对他们的良心负责。政府是有创造力的操作者，他们能够抵御利益集团的诱惑，并在行政活动中实践良心。所以应当建立仁慈的官僚王国，给政府予更多的自由裁量权来实现公共利益。行政理想主义者以抽象的道德良心替代具体的、历史的行政道德，而主张扩大政府的自由裁量权，只会产生绝对的权力或绝对的腐败。
公共利益的现实主义，作为研究公共利益的第三类研究视角，将公共利益表述为：利益集团经由特定的政治过程，进行竞争博弈的结果——政党是特殊的利益集团，利益集团是公众的一部分，所有利益集团构成所有公众。只有提高利益集团的福利，才能实现公共利益。而公共利益也只有和某些利益集团的利益相似时，才具有实质性内容，否则，将只是口号式的虚幻共同体。政府在公共利益的实现中充当利益集团角逐的场所，它通过制度安排，使每一位竞争者都有机会进行竞争。
尽管，夏伯特以“各有侧重”为依据，提出了公共利益研究的三重视角，但是，他仍赞同政府能够通过行政的“恰当过程”体现公共利益这一现实主义的理论主张。“我们假定和平地调整利益冲突是民主政体所有政策过程的基本任务，那么，政府恰当的政策过程模型，就可以从经验上验证公共利益的存在。”[3]这是因为：首先，如果政府不考虑国民的私人利益，就不可能界定公共利益；其次，公共利益是人为认定的，是一种工具性的设定，而不是像“共同善”和“公共福祉”那样具有普适性的道德地位或是“被搁置在天堂”；再次，政府的主要目标是在统治者与被统治者之间保持一种恰当的利益认同，因而必须尽可能地顾及各方面的利益；最后，公共利益不是政府的理想基础，而只是最好的可能。[4]
制度性风险治理的公共利益理论向我们昭示了：克服制度性风险的捷径在于使制度生成的价值基础，建立在具有普适性的“公共利益”之上。但是，由于它们更多的是从理论预设的逻辑推演上进行分析，没有解释通过何种具体路径和制度安排，来将理论的“公共利益”变为具体的实践结果。从而，使其研究成果止步于理性的反思。
二、制度性风险治理的街头官僚理论
以李普斯基和斯科特为代表的街头官僚理论，在考察以公共利益的普适性，作为制度构建的价值基础时指出，围绕“公共利益”而构建的制度安排是克服制度性风险的前提。但最终的落实则不取决于理性的反思，而是基层政府机关工作人员的政策执行。这是因为：基层政府机关工作人员作为最基层、最前线的“街头官僚”。他们依据政府的制度安排，控制和管理着众多的公共资源，其对公民的惩罚和奖励（如公共安全事故惩治与救济的决定、房屋拆迁关于接受补偿申请的决定），将会影响许多公民的的生活福利，“导致非常严重的行政过程的不平等”。[5]李普斯基在1980年发表的《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一书中指出，街头官僚虽然不是通常意义上的政策制定者，但他们实际上是在进行政策制定——由于街头官僚落实公共政策的工作对象是具体的个人，因而很难对他们的工作任务，进行程序化定义。[6]这同时也意味着，当街头官僚与作为上级部门的政府机构有着不同的利益时，街头官僚可以采取不合作的策略，来抵制上级机关的政策命令。所以，“政治家和高级公共管理者制定的政策能否最终实现，取决于街头官僚如何执行”。[7]
从具体的政策执行看，由于官僚制存在着事权与财权的不完全对称性，导致街头官僚相对于所应完成的任务来说，保障任务完成的配套性资源不足[8]，容易产生“公众公共服务需求的增加与街头官僚机构所拥有的公共资源，呈反比例关系”的现象。[9]例如，当街头官僚给公众提供了良好的公共服务，按照供求规律，公众就会增加对这种服务的需求量，但是，由于官僚制本身变革的滞后性，服务的质量的提升，并不会立即增加街头官僚的现有公共资源，街头官僚为了保持自身所得的平衡，他们只好漠视公众需求，降低回应性。从而，降低公共服务的质量。又由于街头官僚机构的任务目标比较模糊，服务对象不固定，所以，上级政府很难对其绩效进行具体测量。这就意味着，如果街头官僚机构没有很好地满足公众的公共服务需求，那么，他也不会有任何的损失。其结果是，街头官僚通常忽略公众的需求，在政策执行中不尊重下层公民，滥用职权，从而产生“制度性风险”。
尽管，随着计算机与办公自动化的普及，使街头官僚转化为“系统官僚”，并大大地缩小了其自由裁量权的使用边界。但是，一方面，由于高层政府机构不想把所有的公共服务都“计算机化”，以牺牲个体的差异性来僵硬地运用标准程序，另一方面事前设计的程序并不能够充分地、完全地覆盖决策与执行中的各类个案，从而使系统程序不可避免地存在着僵硬性和低普适性。特殊个案处理的决策反馈机制滞后于社会转型的速度，必将再次增加政府治理的“制度性风险”。
斯科特提出，扬弃街头官僚自由裁量权随意化的制度性风险，在于对街头官僚政策执行的过程实行必要的程序制约、层级制衡、政策管制和司法问责。[10]但是，如何立足于基层行政实践的特殊性与普适性，构建“程序制约、层级制衡、政策管制和司法问责”的一般性路径，该理论却没有涉猎。
三、制度性风险治理的目标多中心生成理论
以奥斯特罗姆为代表民主行政范式认为，官僚制理论（无论是韦伯式理论，还是街头官僚理论）都是以单中心的官僚制政府组织机构（含决策和执行）来治理转型社会的“结构性风险”，这种单一路径不仅会削弱行政系统对结构性风险多样性与复杂性的识别能力，而且会进一步降低官僚制的制度绩效，产生新的“制度性风险”。因为，官僚制的单一中心“权力论”对现代政府的结构与功能进行了“行政同质性”假设，并将丰富的社会生活规约于单一的权力中心去控制，以为只要依靠具有“普适性”的官僚制模式，就能够提高人类的公共福利。
事实上，“在实现公共利益的过程中，官僚制常常使议会所体现的民主政治‘行政化’，即议会所代表的公共意志服从于官僚集团的行政意志。例如，当官僚利益与公共利益相矛盾时：官僚制或者将二者的实质性矛盾转变为行政的技术问题，并在操作中加以曲解；或者采用一种符合官僚利益的理论假设，使完整的公共利益变为集团利益，从而，使公共利益行政化或部门化。”[11]扬弃官僚制模式的“制度，性风险”，应当遵循地方自治和民主决策的多中心治理原则。
据此，奥斯特洛姆在《美国公共行政的思想危机》中提出了通过“权力分立共存的行政体制和交叠管辖的联邦制度”[12]，来构建一个多元化的权力决策中心。基本原则是：通过宪法的形式，规定政府权力的界限和条件，这些规定不能被政府的权威所改变；配置在较大政府单位中，不同决策机构的权力要分散，以便使每一项权力都能对分配给其他机构的权力行使潜在的否决权。从而，使集体行动取决于共存多数的运作——确保每个政府单位的法律和政治能力，相对于其他政府单位的法律和政治能力来说是有限的。每个人都是若干政府单位的选民成员。地方和州级官员对全国问题采取行动；全国级官员则对州和地方问题采取行动。如果较小的单位政府不足以考虑相互依赖事物之间的共同利益，那么，则诉诸次级较大单位的政府，以此彰显公民个体和非政府组织的决策在公共政策选择中的地位，来克服官僚制政府所可能产生的制度性风险。[13]但是，正如罗伯特·戈伦比威斯基在1977年所指出的：奥斯特洛姆分权自治的正面理论有些过于武断。[14]政府规模过小，有可能导致政府无法有效地提供公共物品和公共服务，从而产生制度构建缺位的内部性风险；而过于强调政府的分权和自治，则可能导致无序的地方主义，产生制度实施错位的外部性风险。
四、构建制度性风险治理的“区别式组织”路径
从行政一元管理的制度构建走向公共治理的制度创新，是社会发展的必然选择。但是公共治理本身并没有否定公共领导的存在，正如伯恩于1989年在美国政策学派的核心期刊《政策分析与管理杂志》上所阐述的：虽然技术官僚的政策分析能够帮助人们认识到社会问题的实质，而公共组织可以实现公共目标，但只有领导才能将政策分析的认识和公共组织的能力转化为生产结果。[15]就当代中国的社会转型而言，虽然以官僚制为基础的制度安排存在着许多弊端，但是，官僚制也是迄今为止，被行政实践证明是最有效率的政府组织形式。当今世界“政府再造”的路径是从威尔逊—韦伯组织建构走向治理主义的民主行政，其实质是对官僚制组织形式的扬弃与补充。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。[16]
据此，我们认为，当代中国消解“制度性风险”的具体路径，不是要抛弃官僚制在实现公共利益中的核心地位，而是要在“弃官僚制”与“立官僚制”的有机统一中，来构建兼具制度目标生成和制度执行绩效的“区别式组织”治理模式。所谓“立官僚制”是指依据韦伯—威尔逊范式，把单一中心的行政管理体制，作为实现行政效率所必需的手段，以克服制度构建的内部性风险。所谓“弃官僚制”是要扬弃官僚制把理性化和集权化的单一权力中心体制，视为行政管理的目的，通过引入市场机制、转移政府权力、转变政府职能，来克服官僚制制度实施的外部性风险。从而，在遵循官僚制体系“异质性结构”的基础之上，赋以政府制度绩效的内部合理性（行政程序合理）与外部合理性（公共评价与行政评价基本一致的结果合理）的有机统一。
具体说来，由于制度绩效的实现过程体现为制度经由特定的政策路径，转化为政府公务员的行政实践过程。因此兼具程序合理与结果合理的“区别式组织”治理模式的现实生成，就取决于以特定行政机构为依托的“行政程序运行的自由裁量度”和“公共评价与行政评价结果基本一致的自由裁量度”两大维度的制约。具体内容如图1所示：
图1 “区别式组织”的结构图
A：在第一象限：由于行政程序和评价结果都是固定的，因而政府自由裁量的空间较小。所采用的治理路径是在以政府为中心的行政管理中，强化制度构建的基础——公共利益生成的合法性与公平性，以克服制度的内部性风险；并以严密的行政程序和司法问责规约政府行为，以克服制度的外部性风险。如生存保障制度的构建，只要合理确定覆盖范围、进入资格和给付比例，就可以依据程序运行，获得制度目标所指向的评价结果。
B：在第二象限：评价结果固定，行政程序比较灵活，表明政府政策执行的自由裁量空间较大，容易产生制度的外部性风险。如社会公平制度与社会安全制度的实施错位——由于该类制度目标所指向的行政评价结果相对固定，但是如何实现社会公平与社会安全的程序运行，却具有较大灵活性。就社会公平而言，它受制于地方政府的行政法规、区域空间的自然条件、城乡历史因素和具体行政执行者的工作方法等因素的制约；而就社会安全而言，它受制于具体安全执行机构的管理体制、权责运行方式、技术安全指标和安全经济投入等因素的制约。因而，强化制度构建中以“权责一致为中心”、以“事前监控”为主导的内部程序监督和外部评价监督，成为克服该类制度性风险的必要措施。
C：在第三象限：评价结果与行政程序都赋予政府机构以较大的自由裁量权，如经济健康发展制度、社会舆情反馈制度构建的评价结果与实施程序皆不固定。这就要求形成以政府主管部门为主导：主要实施政策选择、风险救济资源的配置和信息发布；技术官僚为参谋：主要从事信息收集与数据分析；基层官僚为主体：根据具体风险的特征，在程序制约、政策管制和社会监督和司法问责之中，体现程序公开和结果公正。第三部门有序参与（分为知识技术密集型——承担风险技术救济；资金密集型——承担风险物资救济；文化密集型——为风险受害者提供精神激励和人文关怀，并承担舆论的外部监督职责）合作治理的新格局。
D：在第四象限：行政程序固定而评价结果不固定，如社会控制制度的构建缺位，对此类制度性风险的防范，必将采用正式制度中政策法规的外部渗透和非正式制度中文化伦理的内部渗透相结合，针对具体的政策对象，实行双向引导，以强化该类制度目标的正向结果。