浙江省丽水市林业技术推广总站
摘要： 习近平总书记主政浙江期间，曾8次深入丽水调研，嘱托“绿水青山就是金山银山，对丽水来说尤为如此”。近年来，丽水市深入践行“两山”理论，将林业改革作为浙江（丽水）绿色综合改革创新区的重要内容，积极打造“全国集体林业综合改革试验示范区”，核心目的是在制度改革中，全面推进集体林权制度改革项目的建设。研究中，对浙江丽水市的集体林权制度改革进行分析，旨在通过制度的改革以及政策的完善，深化林权制度改革办法，为区域林业经济的发展提供参考。
关键词：丽水市；集体林业综合改革试验示范区；林地经营权
丽水市是浙江省重点林区市、典型的南方集体林区，下辖9县（市、区），市域面积1.73万平方公里，占浙江陆地面积的1/6。全市森林覆盖率80.79%；林地面积2193万公顷、森林总蓄积量8202万立方米，均占浙江省的1/4。2012年，丽水市荣获国家森林城市称号。2006年，丽水市在基本完成集体林权制度主体改革的基础上，启动集体林权制度配套改革，并大胆探索实践，逐步深化推进，走出了一条丽水特色的林改新路。
1 改革进展情况及成效
2009年，丽水市有5例林改实践入选《全国集体林权制度改革实践100例》。2017年，又有5例入选全国《集体林业综合改革试验示范区改革实践案例集》。丽水林改实践做法于2016年在丽水召开的全国林改座谈会上交流外，还在2014年的全国林权抵押贷款工作电视电话会议、2016年的全国集体林业综合改革试验示范区现场会上作典型发言。此外，丽水还有3个县（龙泉市、遂昌县、庆元县）被列入全国百个林改典型县。
2016年3月，国家林业局下发《国家林业局关于同意浙江省丽水市、贵州省六盘水市列为集体林业综合改革试验示范区的函》（林改发〔2016〕32号），将丽水市列为集体林业综合改革试验示范区，试验示范的内容包括：深化创新林权管理服务、林地流转、林业金融合作、森林经营管理以及产业发展等方面工作。试验示范区给了丽水林业综合改革更高更大的平台，对丽水林业的发展起到了极为重大的作用。
1.1探索党政主导深化林业综合改革机制
（1）专题研究制订政策意见，为创建试验示范区提供政策支撑。市委市政府专门研究出台了《关于进一步深化林业改革发展全面推进美丽林相建设的意见》（丽委发〔2016〕18号)，进一步明确了深化林业经营体制、林权流转机制、金融支持林业、森林资源管理、国有林场等五方面改革的方向、重点及措施，实施林业项目建设机制、智慧林业、科技服务三方面创新驱动，着力破解林业发展难题。
（2）研究规划森林提质工程，全面实施森林质量精准提升工程。按照森林经营管理要求，提出以实施林相改造为切入口，谋划全市森林质量提质增效工程，编制了《丽水市美丽林相建设总体规划（2016—2035）》，2016年市委常委扩大会议和市政府常务会议研究通过并发布，计划投资163亿元，通过造林、补植、抚育等技术措施建设1000万公顷美丽林相，并制订了相应的配套政策措施，加快推进全市森林提质增效。全市按照《规划》启动美丽林相建设，已实施美丽林相建设109万公顷。同时，探索PPP模式推进投资8.4亿元的华东药用植物园（丽水植物园）建设，并成为财政部PPP示范项目。
（3）多重部署改革目标任务，强化改革目标责任落实与考核。市政府召开全市林业工作会议，通报了国家林业局批准丽水市列入全国集体林业综合改革试验示范区的文件，对创建试验示范区工作进行了动员部署；市政府与各县（市、区）政府签订责任状，将试验示范区创建的工作目标、关键指标、重要任务及年度工作责任，列入政府重点工作任务进行考核。同时结合全市农村金融改革工作，将生态公益林未来收益权质押贷款创新、林农融资互助担保、林权抵押贷款等相关改革内容列入丽水农村金融改革工作方案进行部署、考核。
1.2研究探索公益林收益权质押贷款
（1）出台政策创新机制。针对我市公益林面积大（1278万公顷）、补偿金收益稳定且总额高（年总额4亿多元）、林木资产处置难等实际情况，在总结云和、龙泉试点经验的基础上， 2016年底市政府印发了《丽水市推进公益林补偿收益权质押融资工作的指导意见》，推动全市林业融资从实物抵押向权利质押拓展。2017年市林业局、市人行先后出台了《丽水市公益林补偿收益权证明管理办法》和《丽水市公益林补偿收益权质押贷款管理暂行办法》，使公益林补偿收益权质押贷款工作有章可循。
（2）总结提高创新模式。目前主推两种模式：公益林补偿收益权直接质押贷款和公益林补偿收益担保基金贷款。直接质押贷款的做法是：①县（市、区）林业局为收益权人出具公益林补偿收益权证明；②收益权人凭公益林补偿收益权证明（载明收益权人、公益林面积、补偿金额等）直接到银行申请贷款，银行最高可按年收益10倍放贷。公益林补偿收益担保基金贷款的做法中：①建立村级担保组织，负责担保贷款初审。②银行确定担保限额。以村集体公益林补偿金未来5年的预期收入放大10倍作为担保贷款限额，为村集体和本村村民提供担保。③建立基金风险防控机制。发生不良贷款时，银行与县国有担保公司先行代偿。
（3）创新实践深受欢迎。以公益林补偿收益权作为质押物融资，解决了公益林在政策上不允许林木资产抵押融资、发生不良贷款不能通过采伐林木来处置等难题。这一新的融资渠道，可以在不采伐林木的前提下，提高林农财产性收入，激发银行开展质押融资的热情。
1.3全面推行林地经营权流转证制度
（1）全面推行三权分置。丽水创新的林地经营权流转证制度，解决了林地流转后“农户不愿过户，政策不能过户、银行不敢贷款”这一瓶颈问题。9县（市、区）都出台了林地经营权流转证制度，按照林地所有权、承包权、经营权分离的原则，引导以前流转的林地完善合同，规范林地流转行为。截至目前，全市林改以来累计流转林地171.9万公顷；规模林地流转颁发《林地经营权流转证》912本、面积19.2万公顷。
（2）推动流转证抵押贷款。林地经营权流转证赋予经营者行使森林资产支配权，银行开展《林地经营权流转证》抵押贷款，解决了林业专业合作社、家庭林场、经营大户的融资抵押物难题，为新型林业经营主体发展提供了强大支持。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆截至目前，累计发放《林地经营权流转证》抵押贷款2570笔5.3亿元，贷款余额678笔1.3亿元。
（3）培育新型林业经营主体。积极推动龙泉等地开展省级林业股份合作制试点，探索林业股份合作模式。鼓励和引导家庭林场等新型林业经营主体，创新股份合作模式流转林地，发展适度规模经营，积极创建省级示范性家庭林场。截至目前，全市累计培育新型林业经营主体888家，其中合作社545家。
1.4着力促进林权抵押贷款稳步增长
（1）不断深化“资本进山”。 丽水市2007年发放首笔林权抵押贷款以来，林权抵押贷款的担保方式，经历了三个阶段的创新：林权证抵押、经营权流转证抵押、公益林补偿收益权质押。为千家万户林农和林业经营主体逐步打通森林资源与林业融资的通道。截至目前，全市累计发放林权抵押贷款216亿元、贷款余额60亿元。不良贷款率持续保持在0.2%以下，仅为全市不良贷款率的十分之一，全市16家银行有12家参与林权抵押贷款。9年来，全市林权抵押贷款余额总量一直占全省一半以上份额、居全国各地市第一。
（2）大力发展担保组织。去年以来，为了解决“有林权可抵押不贷款、想贷款无林权抵押”的难题，全市以龙泉花桥村惠农担保合作社为标杆，大胆探索发展村级担保组织，为林农提供贷款担保，村民以林权反担保。截至目前，全市已建立村级担保组织208个。
（3）积极推进森林投保。加强与人保公司的协作，在全市继续保持有林地林木火灾保险全覆盖的基础上，大力推进以竹林综合保险为主的政策性林木综合保险。近两年，通过鼓励新型林业经营主体参保，每年政策性林木综合保险面积增加20万公顷以上。
2存在问题
2.1《林地营权流转证》发放困难
我市创新的林地经营权流转证制度，由于省和国家没有出台相关文件来规范发证流程和证本样式，没有法律依据，社会认可度存在一定缺陷。同时林地流转及合同的签订管理涉及国土、乡镇、村等多部门单位，存在大量沟通协调工作，林业部门单独开展此项工作困难较大。
2.2林地流转激励政策有待完善
随着大量林农进城务工，“一主多山”、“一山多主”形式林权，统一流转意见难统一，成片流转林地的难度很大。以前流转的林权，办理林地经营权流转证有不少难点：有的程序不到位、合同不规范；有的集体林权没有经过村民代表同意，没有经过评估和招投标；有的没有经家庭成员同意。比如：我市遂昌县张红梅家庭林场反映，2015年流转了通过土地整理开发的林地 700种植香榧等，但林业部门土地性质属耕地还是林地把握不准，不能办理林地经营权流转证。
2.3林业产业发展支持机制需要改进
林业产业是弱势产业，丽水是山区市、生态市，各县（市、区）财政困难，缺少资金扶持林业相关产业发展。即使市里要求出台扶持政策的，实际也落实不到位，比如：林地流转激励政策，各县（市、区）政府都发了文件，但缙云等地并未实施到位。林权融资担保组织偏少，有的地方林权融资担保方式单一，林权抵押物处置、风险分担、风险补偿机制有待完善。
3下一步推进措施
3.1完善林权管理机制，优化林权管理服务
进一步完善提升林权管理服务机制，依法规范林权管理职能和权限，推动林业信息化进程，拓展服务林农的广度与深度，为深化集体林权制度改革提供基础服务保障，维护林农长期稳定的林地承包经营权。进一步健全和提升林权管理、交易、信息和林权争议处理等综合服务能力。
3.2完善林地流转机制，促进林地规范流转
按照林地承包权和经营权分离的原则，加大林地经营权流转证制度推广力度，完善林地流转配套政策，规范流转程序和行为，促进林地适度规模经营。力争到2020年，全市新增林地流转面积50万公顷以上，办理《林地经营权流转证》面积20万公顷以上，林地流转单片面积200 公顷以上、流转期限10 年以上的发证率达到80%以上。
3.3加强林业金融合作，破解林业融资难题
加强银林协作，进一步探索创新金融服务林业信贷方式，拓展林业发展融资渠道，建立健全“政府鼓励、银林合作、林农互助、集中授信、简便实惠”的林业融资机制和林业信用体系，吸引更多的金融机构参与林权抵押贷款服务。力争“十三五”，每年全市林权抵押贷款余额增加5亿元，到2020年，林权抵押贷款余额超过70亿元。
3.4实施美丽林相建设，推进森林提质增量。重点在投入上探索地方财政保障、上级政策支持和鼓励社会投资相结合的开放性机制，并通过“点、线、面”相结合，全市实施建设两美瓯江、多彩廊道、城市彩屏、休闲养生林、万顷优质森林、百镇千村彩色森林等6个重点工程，“十三五”内完成一期项目320万公顷。
3.5加快森林旅游发展，培育林业新支柱产业。加大自然保护区、森林公园、湿地公园和华东药用植物园的建设力度。培育和打造森林小镇、森林人家等山区民宿特色品牌，大力发展森林休闲旅游。到2020年，创建15个森林小镇、30个林业体验园、50个森林人家特色村，提升20个森林公园，争取林业三产产值超400亿元（年均增长19%），其中森林旅游总收入超360亿元。
结束语：
总而言之，在集体林权制度改革的过程中，需要地方林业管理部门结合林业项目的整合策略，进行管理方案的构建，结合林业区域经济的发展需求，实现实行制度的创新。以便充分满足现代林业产业的经济发展需求。通常状况下，在林业产业发展的过程中，需要构建可持续性的发展政策，结合科学化的经营管理方案以及采伐制度的调整等，进行管理方案的完善，满足现代林业经济发展的基本需求。
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论文作者:张彦博
论文发表刊物:《防护工程》2018年第19期
论文发表时间:2018/10/29
标签：林业论文; 林地论文; 丽水市论文; 丽水论文; 经营权论文; 集体论文; 森林论文; 《防护工程》2018年第19期论文;