论行政机构在建筑物区分所有权人组织中的作用，本文主要内容关键词为：建筑物论文,作用论文,权人论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D923[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2007)07-0081-03
建筑物区分所有权，是指数人区分一建筑物而各专有其一部分，各人就专有部分享有单独所有权。[1]就该建筑物及其附属物的共同部分，推定由各所有人共有。建筑物区分所有权人由于相邻关系和共有关系的存在，为维持和谐生活秩序，必须对区分所有建筑物进行共同管理。为实现这一目的，通常由全体建筑物区分所有权人组成建筑物区分所有权人组织[2] 对建筑物及其附属设施进行管理。
在我国，民事法律尚未对建筑物区分所有权的基本法律概念和基本法律关系作出界定。区分所有建筑物、建筑物区分所有权人组织是新生事物，建筑物区分所有权人对自己的权利义务不甚了解，对于区分所有建筑物的自治管理更是陌生。建筑物区分所有权人组织建设方面需要国家的大力支持。行政机构在支持、指导和监督建筑物区分所有权人组织建设方面具有不可或缺的重要作用。
一、行政机构对建筑物区分所有权人组织的指导监督职能
在物权法尚处于起草阶段，而区分所有建筑物社区管理又面临诸多问题，急需法律规制的背景下，国务院于2003年6月颁布了《物业管理条例》。该条例是目前我国规范区分所有建筑物管理，规范建筑物区分所有权人组织制度的最高位阶的法规。《物业管理条例》系行政法规，规定了国家行政部门在区分所有建筑物社区管理方面的职责：国务院建设行政主管部门负责全国区分所有建筑物社区管理活动的监督管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内区分所有建筑物社区管理活动的监督管理工作。此外，公安、财政、价格等行政主管部门在相关工作中也依法承担着相关的监督管理职责。《物业管理条例》的这些规定，突出的反映了国家行政部门对区分所有建筑物社区的管理方面重要的指导、支持、监督、管理作用。
(一)制定区分所有建筑物社区管理的相关配套法规
行政机构制定区分所有建筑物社区管理的相关配套法规，将《物业管理条例》的规定进一步具体和细化，为指导建筑物区分所有权人组织建设，规范物业管理企业的行为，保护建筑物区分所有权人利益初步提供了具有操作性的法律依据。
行政机构制定区分所有建筑物社区管理的相关配套法规，分为国家和地方两个层面。国务院建设行政主管部门负责制定与《物业管理条例》配套的部门规章和规范性文件，涉及对从事区分所有建筑物管理活动企业的资质管理，物业管理企业物业服务收费管理，共有部分专项维修资金的收取、使用和管理等。县级以上地方人民政府、房地产行政主管部门则结合本地特点制定当地的配套法规和实施细则。各省市也纷纷出台具体实施《物业管理条例》及其配套办法的规范性文件。
(二)指导和监督建筑物区分所有权人组织的工作
区分所有建筑物社区所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门具体负责对区分所有建筑物社区管理的指导和监督，这主要包括两个方面，一是指导和监督建筑物区分所有权人组织的筹备和设立，二是在建筑物区分所有权人组织成立后，指导和监督其工作。
在指导和监督建筑物区分所有权人组织筹备和设立方面，区、县人民政府房地产行政主管部门负责指导建筑物区分所有权人代表、开发商组成建筑物区分所有权人组织筹备组进行建筑物区分所有权人组织筹备工作；指导建筑物区分所有权人组织筹备组组织建筑物区分所有权人召开首次建筑物区分所有权人会议，并选举产生建筑物区分所有权人组织执行机构，建立健全建筑物区分所有权人组织的组织机构；建筑物区分所有权人组织执行机构选举产生后，对建筑物区分所有权人组织的成立情况、建筑物区分所有权人组织议事规则、管理规约及执行机构成员名单等材料进行备案，以便对建筑物区分所有权人组织的工作进行监督。
在指导和监督建筑物区分所有权人组织工作方面，区、县人民政府房地产行政主管部门在发生应当召建筑物区分所有权人临时会议的情况时，责令不履行组织召开会议职责的建筑物区分所有权人组织执行机构限期召开建筑物区分所有权人临时会议；建筑物区分所有权人组织执行机构任期届满，未召开建筑物区分所有权人会议进行执行机构的换届选举，指派工作人员指导其换届工作；建筑物区分所有权人组织因故解散，指导监督建筑物区分所有权人组织做好建筑物区分所有权人共同财产清算工作；并负责处理建筑物区分所有权人、建筑物区分所有权人组织、物业管理企业在区分所有建筑物管理活动中的投诉。
(三)就区分所有建筑物社区管理追究有关方的行政责任
区分所有建筑物社区所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对于违反法律规定，违反区分所有建筑物管理秩序的行为，依法追究有关方的行政责任，以维护区分所有建筑物管理秩序，确保区分所有建筑物社区，建筑物区分所有权人组织的健康发展。
区、县人民政府房地产行政主管部门所针对的违反法律规定、区分所有建筑物管理秩序的行为主体包括开发商、物业管理企业、建筑物区分所有权人组织、建筑物区分所有权人和其他人员。
区、县人民政府房地产行政主管部门对建筑物区分所有权人组织作出违反法律、法规决定，责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体建筑物区分所有权人；对建筑物区分所有权人组织执行机构有越权、不积极履行职责、违反法律法规规定等行为，侵害多数建筑物区分所有权人合法权益，情节严重或其行为严重影响社区安定和社会稳定，责令其即时解散，组织召开建筑物区分所有权人会议，重新选举产生建筑物区分所有权人组织执行机构。
区、县人民政府房地产行政主管部门对开发商违反规定，未通过招投标的方式选聘物业管理企业或者未经批准，擅自采用协议方式选聘物业管理企业，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款；对开发商违反规定，擅自处分属于建筑物区分所有权人的区分所有建筑物共有财产的所有权或者使用权，处以罚款；对开发商、物业管理企业违反规定，不移交区分所有建筑物有关资料，责令限期改正，逾期仍不移交有关资料的，对开发商、物业管理企业予以通报，处以罚款；对物业管理企业违反规定，未取得资质证书从事区分所有建筑物管理，没收其违法所得，并以罚款；对物业管理企业违反规定，聘用未取得物业管理职业资格证书的人员从事物业管理活动，责令停止违法行为，处以罚款；对物业管理企业违反规定，将区分所有建筑物社区内的全部物业管理一并委托给他人，责令限期改正，处以罚款；情节严重的，由颁发资质证书的部门吊销资质证书；对违反规定，挪用专项维修资金的主体，追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处罚款；物业管理企业挪用专项维修资金，情节严重的，并由颁发资质证书的部门吊销资质证书；构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其它直接责任人员的刑事责任；对开发商不按照规定在区分所有建筑物社区内配置必要的物业管理用房，责令限期改正，给予警告，没收违法所得，并处以罚款；对物业管理企业违反规定，未经建筑物区分所有权人会议同意，擅自改变物业管理用房的用途，责令限期改正，给予警告，处以罚款；对违反规定，擅自改变区分所有建筑物社区内按照规划建设的区分所有建筑物共有部分用途，擅自占用、挖掘区分所有建筑物社区内道路、场地，损害建筑物区分所有权人共同利益，擅自利用区分所有建筑物共有部分进行经营的主体，限期改正，给予警告，处以罚款。
二、对我国行政机构作用的思考
我国对区分所有建筑物社区的管理缺乏经验，立法和执法都在摸索和积累经验阶段。行政机构对于如何指导和监督建筑物区分所有权人对区分所有建筑物的自治管理缺乏经验，现有法律、法规也没有对行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面职责进行具体规定，这在实践中产生了很多问题。为解决这些问题，促进行政机构在区分所有建筑物管理方面职能的发挥，笔者建议：
(一)规范立法行为
国务院建设行政主管部门就区分所有建筑物管理制定部门规章，县级以上地方人民政府、房地产行政主管部门就区分所有建筑物管理制定地方性法规、地方性政府规章。部门规章和地方性法规之间常常有不一致之处，在实践中给执法部门造成困难，也使受部门规章和地方性法规约束的有关方无所适从。因此，国务院建设行政主管部门与地方人民政府在行使行政立法权时应注意协调，使执法、司法和守法顺畅。
另外，由于地方人民政府的立法水平参差不齐，国务院建设行政主管部门制定的部门规章应力求详尽，具有可操作性，并不断总结实践经验，及时修正立法，对地方立法起到指导作用。
为充分发挥建筑物区分所有权人组织在区分所有建筑物管理中的自治作用，国务院建设行政主管部门，地方人民政府、房地产行政主管部门在立法时应注意提倡和鼓励建筑物区分所有权人组织对区分所有建筑物的自治管理，并设置相应的机制培养和提高建筑物区分所有权人组织的自治管理水平。
(二)明确行政机构的职责
我国现有法律法规缺乏对行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面职责的具体规定，而行政主管部门对自己的职责也不甚了解，依法行政的水平有待提高，这就在实践中带来了很大问题。
例如《物业管理条例》规定：建筑物区分所有权人组织执行机构选举产生后，向区分所有建筑物所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。实践中，对备案的性质有很大争议：行政主管部门只负责将有关备案文件存档备查，还是需要对文件进行审查。
某地区人民政府房地产行政主管部门——区国土资源和房屋管理局小区管理办公室一天之内两次作为被告上法庭。两起纠纷都是要求撤销建筑物区分所有权人组织执行机构。一起纠纷中，建筑物区分所有权人认为建筑物区分所有权人组织执行机构换届改选活动存在舞弊行为，但小区办仍为选出的执行机构备案，于是状告小区办不履行职责。在另一起纠纷中，建筑物区分所有权人组织执行机构被小区办责令撤销，该建筑物区分所有权人组织执行机构认为：小区办的职能是监督和指导，无权撤销建筑物区分所有权人组织执行机构。该小区办负责人答辩时先说备案有“审批”的含义，又说备案只是“告知”程序，对自己部门的职能也说不清。这两起纠纷的症结就在于建筑物区分所有权人组织执行机构改选后到区人民政府房地产行政主管部门备案的程序中，区人民政府房地产行政主管部门究竟履行何种的职责。如果备案的目的仅仅是“告知”，则区人民政府房地产行政主管部门的职责就是将有关备案文件存档，不对建筑物区分所有权人组织执行机构改选文件的效力进行审查；如果小区办的职责是对备案文件进行审查，则应通过对建筑物区分所有权人组织执行机构改选文件的审查，决定是否确认改选文件的效力，并在其审查决定受到置疑时，提供充分的证据证明其审查决定的正确性。
按照备案的含义——向主管机关作以告知，以备查考，可以看出其目的是通过告知义务的履行，供主管机关查考，并产生公示力。建筑物区分所有权人组织执行机构将建筑物区分所有权人组织的有关资料向小区办备案，就是履行告知义务，做到了程序合法。对有关资料内容的真实、合法性的审查不属于备案程序的范围。有关资料内容的真实、合法性应该由建筑物区分所有权人组织执行机构予以保证，否则由其成员承担相应责任。在备案前，如由有关机构审查，有关机构也要对有关资料内容的真实、合法性承担相应责任。小区办是否有职责撤销建筑物区分所有权人组织执行机构，不能依据备案程序得出。但是实践中，又迫切需要小区办对有关备案资料内容的真实、合法性的审查，避免有违法行为的建筑物区分所有权人组织执行机构对建筑物区分所有权人的共同利益造成损害。这就导致了前述案件中小区办的尴尬，撤销建筑物区分所有权人组织执行机构缺乏明确的法律依据，不撤销建筑物区分所有权人组织执行机构又被认为不履行职责。
因此，法律法规应明确界定行政主管部门在区分所有建筑物社区管理方面的职责，使行政部门履行职责时有法可依，维护建筑物区分所有权人组织自治管理的健康发展。
(三)注重提高建筑物区分所有权人组织的自治水平
行政主管部门还应该注重采用各种形式对建筑物区分所有权方面的法律法规大力宣传，对建筑物区分所有权人进行教育和培训，使其树立正确的权利意识，既能保护自己的合法权益，又能正确行使权利，尊重和维护区分所有建筑物管理秩序，提高建筑物区分所有权人组织的自治能力和管理水平。
行政主管部门还应积极提倡并支持成立建筑物区分所有权人组织协会，作为建筑物区分所有权人组织之间交流区分所有建筑物自治管理经验和信息的平台。建筑物区分所有权人组织协会主要由建筑物区分所有权人组织作为会员，通过召开研讨会、出版会刊等形式，促进建筑物区分所有权人组织之间自治管理经验和信息的交流，并通过为建筑物区分所有权人组织任职人员提供培训，增强建筑物区分所有权人组织的自治管理能力。
(四)由直接行政方式逐渐向间接行政方式转化
在鼓励建筑物区分所有权人组织协会发展的基础上，行政主管部门可以逐步尝试将指导和监督建筑物区分所有权人组织的职能交由建筑物区分所有权人组织协会行使，这种行政分权一方面使行政主管部门从具体的行政事务中解脱出来，得以有更多精力宏观的把握指导和监督的方向和策略，符合市场经济“小政府、大社会”的要求，另一方面为建筑物区分所有权人组织的自治管理提供了更为广阔的空间，有利于自治管理水平的进一步提高。
注释：
①我国物权法第266条对建筑物区分所有权的定义是：指高层建筑物出现后，各业主对住宅等专有部分享有所有权，对电梯、过道等共有部分享有共有和共同管理的权利。关于建筑物区分所有权，大陆法一般认为其包括三项主要内容：对区分所有建筑物专有部分的所有权，对区分所有建筑物共有部分的共有权，以及因建筑物区分所有权人之间的共有关系而产生的成员权。根据英美财产法的理论，建筑物区分所有权是一种混合性的财产权益，包括对区分所有建筑物专有部分的排他的完全所有权(fee simple)，以及就区分所有建筑物专有部分以外的部分与其他区分所有建筑物专有部分的所有权人共同共有(tenant in common)，见Andrews v.City of Greenbelt,441 A.2d 1064,1068 ( Md.App.1982) 。
②我国《物业管理条例》将建筑物区分所有权人组织称为业主大会，我国物权法(草案)将建筑物区分所有权人组织称为业主会议。
③一天两做被告庭审小区办职能——业主的事谁说了算[N].北京晚报，2003-08-07.