论联合国改革与联合国的未来，本文主要内容关键词为：联合国论文,联合国改革论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束已达10年之久，雅尔塔体制早已瓦解，联合国今天面临的国际形势与1945年旧金山会议通过《联合国宪章》（以下简称“宪章”）时的情况已大不相同。半个世纪以来，联合国的队伍不断壮大，已从成立时的51个会员国增加到了188个， 发展中国家已成为这个最有权威的政府间国际组织中最大的队伍和中坚力量，《宪章》中敌国条款所指的那些二战中的“敌国”德、意、日等都早已成了联合国的成员。尤其重要的是，当今世界出现了政治多极化和经济全球化两大趋势，给联合国提出了许多新问题和新任务：不仅国家间的冲突和地区冲突仍然时有发生，而且冷战时期被掩盖着的民族和种族矛盾、宗教矛盾、领土纠纷越来越突出，发生在国家内部的武装冲突连续不断，经济全球化使南北贫富差距进一步扩大，从1997年起始于东亚的金融危机几乎损及所有发展中国家和俄罗斯等转型国家，所有这些都是联合国在新世纪内将面临的新的严重挑战。然而，联合国目前的机制基本上依然是二战结束时确立的那样，显然不能适应这些新的挑战的需要。因此，自冷战结束以来，国际社会要求改革联合国现行机制的呼声日益高涨。这不仅关系到联合国能否在新世纪内为建设一个更加美好的世界发挥更大作用，而且关系到联合国前途的大问题。
两种不同的改革观
改革联合国现行机制既是时代的要求，也是国际社会的共同呼声。但是，由于联合国改革关系到联合国全体会员国的权益乃至未来世界格局和秩序的根本问题，因此，在联合国内以及各国政治家和学者中对如何改革、改革的目的和目标以及改革的深度和广度等问题上，始终存在着两种不同的观点。正是这种深刻的分歧使改革的进程十分艰难和缓慢。
在改革的目的方面，美国等一些西方发达国家主张通过改革使联合国能为它们在全世界推行西方价值观和民主制度服务，也就是要把改革纳入建立美国领导下的或者西方大国主宰下的世界新秩序的轨道。广大发展中国家则希望通过改革摆脱霸权主义和强权政治，使联合国能够真正按照《宪章》的宗旨和原则，为建立一个“和平、平等、公正、合理”的世界新秩序服务。
在改革的深度和广度上存在着激进主义和渐进主义、理想主义和现实主义两种不同的观点。持有激进主义观点的也有两派，一派称做“继承派”（Seccessionists），他们把联合国看做是与当前全球政治环境越来越不相适应的组织，主张在一个不同于现在占支配地位的国际组织的概念的基础上，对联合国的结构进行激进的改革或改造，要求对现行的《宪章》作根本性的修改，彻底重写这个文件，或者为一个承认人民的重要性的国际社会制定一个全新的宪章，要求重新考虑现有国际多边机构的一些重要原则和价值观。其中有些人还主张建立第三代国际组织，以取代现在的联合国。如法国学者、联合国前高级官员莫里斯·贝特朗，美国学者、现行《宪章》的起草者之一哈罗德·斯坦森等都属于这一派。贝特朗认为，“现在的联合国已成为一个彻底的无效组织，完全不符合当今世界的需要”，主张“另起炉灶。”（注：杨起：《法国专家谈联合国的改造》，载《世界形势研究》，1995年第23期。）斯坦森主张彻底修改《宪章》，而且他已提出了一个新的宪章草案，该草案彻底改变了联合国的现行结构，进一步加强了大国（主要是西方大国）在联合国内的支配地位。（注：哈罗德·斯坦森：《为改组后的联合国拟订的宪章》，美国联合国协会出版。）又如，美国联合国问题专家唐纳德·普查拉也认为，“除非联合国进行彻底改革，否则冷战后它不会有大的进步。”（注：Donald J.Puchala,"Outsiders,Insiders and UN Reform,"The Washington Quarterly,Autumn 1994,p.161.）令人惊讶的是， 联合国前秘书长加利近来也加入了这个行列。1995年，在庆祝联合国成立50周年的会议上，他以秘书长的身份讲话时强调改革必须“切合实际”，他说：“任何改革必须把理想主义、现实主义、意见一致和历史作用结合起来，”并要求大家“记住这些原则。”（注：加利1995年6 月25日在旧金山的讲话，合众国际社，1995年6月25日电。 ）可是下台仅仅两年多，他却首先忘了这些原则，主张“建立第三代国际组织”，以取代现在的联合国。他说：“今后若干年里，应当有第三代组织问世。第一代组织是国联，第二代组织是联合国。”（注：法国《回声报》，1998 年10 月14 日。）属于激进观点的另一派叫做“解散派”（Dissolutionists），他们从总体上反对联合国， 认为没有像联合国体系这样的国际组织，世界会更好，并主张采取单边主义的国家政策，反对双边主义或多边主义的国家政策。他们说，若要保留联合国，那么它只能是其会员国特别是大国在国际体系中推行它们的外交政策的工具，反对把联合国当做一个独立的政治力量，反对由第三世界国家霸占联合国。（注：Dr.W.Andy Knight:"The Study of Change in the UNMultilateral System:Shifting from Rationalist to ReflectionistApproaches,"International Social Science Journal,June 1998,No.156,UNESCO.）这些人可以说是极端分子，在联合国内没有多少市场，但我们从近年来美国对联合国的政策和态度以及北约未经安理会授权擅自决定对南联盟采取军事干预行动中看到了他们的影子。
持渐进改革观点者则认为，过去半个多世纪的实践表明，联合国在某些方面遭受挫折和失败或表现出软弱无能，并非《宪章》所造成，而恰恰在于联合国某些决策错误和它的某些会员国特别是某些大国违背了《宪章》的宗旨和原则的结果，因此，主张在现行《宪章》的框架内进行改革。这是联合国内绝大多数会员国的主张。联合国前秘书长瓦尔德海姆，联合国前副秘书长、美国福特基金会高级研究员布莱恩·厄克特和联合国前高级顾问厄斯金·蔡尔德斯等都属于这一派。瓦尔德海姆说：“如果全体会员国不仅在口头上而且在行动上真正都能遵循《宪章》的宗旨和原则，联合国就能够更好地去实现《宪章》的理想。”（注：Kurt Waldheim:"Building Future Order," Introduction, p.xxii,The Free Press,New York,1980.）俄罗斯也持同样的观点，认为联合国改革“主要的是不要打破联合国的结构，不修改其宪章，不削弱安理会在维护和平与安全方面的潜力。 ”（注：胡佳科夫：《联合国历程50年，它需要进行重大改革》，俄通社，1995年6月21日电。 ）属这一观点中的一部分人承认现在的联合国体制有缺陷，但强调现行联合国结构和《宪章》框架基本上是好的，主要是必须改革联合国各机构的职能，提高其效率，在改革进程中要避免出现组织上的不稳定。另一部分人把现行《宪章》看成是一个有机的文件，主张在承认保持这个文件的文字精神的同时，考虑改善联合国的组织，增加新的任务和目标，使之能在一定程度上适应变化了的现实世界。他们认为，联合国组织的行为方式需要改变，但不能改变联合国的价值观和宗旨。 （注：Dr.W.AndyKnight,"The Study of Change in the UN Multilateral
System:Shifting from Rationalist to ReflectionistApproaches," International Social Science Journal,June 1998,No.156,UNESCO.）
但是，改革势在必行，不改革是不可能的。事实上，联合国的改革并非始于冷战结束以后。早在20世纪50年代就提出了改革的要求和倡议。几十年来，在联合国内外关于联合国改革的讨论从来没有停止过。可见这是一个长期的过程。联合国改革涉及各大国、各地区不同国家和集团的利益，关系到在联合国内建立何种新的力量平衡以及联合国今后的发展方向问题，最终将影响世界的前途。因此，即便是在现行框架内进行渐进式的改革，也必然充满着激烈的争论甚至尖锐的斗争，不可能是一帆风顺的。从这些年联合国改革的艰难历程来看，从绝大多数会员国的愿望和要求来看，联合国的改革只能是在现行框架和《宪章》的基础上进行。激进主义的改革是不可取的，任何抛弃联合国的主张都是危险的。
安理会改革步履艰难
联合国改革涉及的面很广，有联合国行政领域的改革，如秘书处的改革，有政治领域和结构性的改革，如安全理事会（简称“安理会”）的改革、经济和社会理事会（简称“经社理事会”）的改革、《宪章》的修改、财政制度的改革等。自安南秘书长1997年提出了名为《革新联合国》的一揽子改革计划以来，迄今行政领域的改革进展顺利，已经得到落实的有设立联合国常务副秘书长、成立高级领导小组、削减预算、裁减人员、合并职能重叠的机构、减少行政支出、减少和缩短秘书处文件等。但政治领域和结构性的改革，尤其是其核心部门——安理会的改革依然步履艰难。
安理会是联合国六个主要机构之一，（注：联合国6 个主要机构是：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。）规模最小，但权力最大。按照《宪章》第24条规定，全体会员国“将维持国际和平及安全之主要责任，授予安理会”，并且只有它作出的决议具有强制性，联合国全体会员国都有义务接受并执行，其他五个机构的决议均是建议性的，无约束力。在安理会内占有常任理事国席位，表明这个国家有能力对维护国际和平与安全担负主要责任，发挥重大作用，对国际事务较之其他会员国具有更大的发言权。因此，安理会的改革，特别是增加常任理事国，不是简单的数量变化，而是权力结构的变化。实质上是一种权力的再分配，整个改革的过程是一场争夺大国地位的斗争。安南秘书长清楚地知道这是联合国改革中最棘手的问题。因此，他在1997年的一揽子改革方案中干脆避而不提安理会改革问题。
1945年联合国成立时，安理会由11个成员组成（5 个拥有否决权的常任理事国和6个无否决权的非常任理事国）， 占当时会员国总数（51个）的20%，为适应大批新独立的亚非拉国家加入联合国的新形势，经过多年酝酿，于1965年将非常任理事国从6个增加到10个， 常任理事国保持原来的5个不变，这样安理会成员总数为15个，一直保持到现在。 但是，现在联合国的会员国已增加到了188个，15 个安理会成员就变成只占会员国总数的7.9%， 显然已不能反映发展壮大后的联合国的现实，说明安理会的代表性已大大下降，必须予以扩大，这是没有争议的。
从1992年开始，联合国正式酝酿安理会改革，1993年根据联大有关决议成立改革小组，广泛听取各国意见和建议。从那以后，每年的联大都要对这个问题进行激烈辩论。几年来，争论的焦点集中在安理会扩大的原则和担任常任理事国的条件两大问题上。广大发展中国家主张安理会的扩大必须遵循两项原则：一是国家不分大小、强弱，一律平等，反对只接纳一、二个经济发达的大国作为常任理事国，而把发展中国家排除在外，指出决不能把安理会变成“富国俱乐部”；二是接纳新成员要按地域均衡分配。不结盟运动外长于1994年10月在纽约开会，在声明中强调了这两项原则。目前安理会内席位分配对欧洲、西方国家有利，它们占有4个常任理事国席位和至少3个非常任理事国席位，显然是不合理的。但西方发达国家多年来一直反对这两项原则。直到1997年夏天，美国才突然一反常态，改变了以往只同意吸收德、日两国担任新常任理事国的立场，宣布它还将同意支持三个发展中国家占有常任理事国的席位（亚非拉三个地区各占一席），至于哪些发展中国家可作为候选国，美国说让它们自己去争。观察家们对美国这一转变有多种不同的解释。一种解释是美国为了换取发展中国家对美国削减会费要求的支持；另一种解释是美国明知要从发展中国家中产生三个常任理事国的候选国决非易事，但这一态度既可赢得发展中国家的好感，又可以使安理会扩大问题继续拖延下去，因为它内心深处也并不真正愿意德、日两国成为安理会常任理事国。（注：美国传统基金会1997年9月22 日发表了一份报告，题目叫《美国应该反对扩大联合国安理会》（The
UnitedStates Should Oppose Expansion of The U.N.Security Council）。该报告说，“扩大安理会将降低美国的影响，导致运转不灵和效率低下，对削减美国负担联合国维持和平的费用没有多大帮助，但将消除安理会和全球性大国的联系。”）
另一个问题是挑选常任理事国的条件和标准。虽然大家都认为《宪章》第23条第1款中的有关规定仍然有效， （注：《联合国宪章》第23条第1 款中规定：“选举时首宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献，并宜充分斟酌地域上之公匀分配。”）但实际上分歧很大。发达国家强调能否对维护国际和平、安全以及贡献，地理分配并非是要考虑的惟一标准；而发展中国家则认为不应过分强调经济和军事实力。那些想争当常任理事国的国家都尽量提出有利于自己的条件和标准，例如，日本强调“担任常任理事国应首先考虑该国在政治、经济和其他方面是否具有全球性的分量”，一再声称它“不能只是给联合国支付大笔会费，而在安理会内没有发言权。”近年来，日本还威胁说，如果再不能成为安理会常任理事国，它将削减所缴的会费。印度和尼日利亚则强调人口资源和未来经济潜力的重要性。
在西方国家主要是美国同意接纳三个发展中国家成为安理会常任理事国后，分歧又转到安理会扩大的规模和时间等问题上。
关于安理会扩大的方案主要有以下几种：
1.“24国方案”。这个方案是由前任联合国大会主席、马来西亚资深外交官拉扎利提出的，故称“拉扎利方案”。其主要内容是：将安理会成员国由目前的15个增加到24个，其中常任理事国增加5个， 非常任理事国增加4个。新常任理事国从经济发达国家挑选2个，即德国和日本，其余3个分别由亚非拉三个地区推选产生， 但三个由发展中国家产生的新常任理事国不一定享有否决权。新增加的4 个非常任理事国由亚非拉和中东欧地区各推选一个。许多国家认为这个方案不可行，特别是对新增加的常任理事国分等级的做法有不同意见。
2.“25国方案”。 这一方案主要由中东欧国家提出， 即将安理会成员国增加到25个，其中常任和非常任理事国各增加5个，在5个新常任理事国中2个由发达国家担任，另外3个分别由亚非拉三大洲各出一个。他们强调，在5个非常任理事国中必须有一个席位给中东欧地区。
3.“26国方案”。这个方案是由埃及代表不结盟运动提出的，主张非洲至少要占有两个常任理事国席位，由非洲国家轮流担任，同时要求新增加的常任和非常任理事国必须与现有的常任和非常任理事国享有同等权利，即拥有否决权。这一方案得到广大非洲国家以及非洲统一组织和伊斯兰会议组织的赞同和支持。
4.“20—21国方案”。这个方案是由美国等国家提出并得到英国等欧盟许多国家和北欧国家的同意。其主要内容是将安理会成员国增加到20个或21个。所增国家均为常任理事国，但不一定享有否决权，否决权问题留待以后再讨论解决。在新增加的5 个常任理事国中有两个必须来自经济发达国家，即日本和德国，其余3 个可由亚非拉三个地区自行推选。若非洲地区还要求增加一个，也可同意，但总数不得超过21个。按这个方案，大多数发展中国家和中小国家担任非常任理事国的机会并未增加，因此也颇有异议。
上述诸方案反映了各会员国或地区集团各自不同的利益考虑，因而，在讨论和磋商中各自坚持已见，针锋相对，迄今未能就其中任何一个方案达成妥协或一致。因此，不结盟运动又提出了一个方案，即如会员国不能就扩大安理会常任理事国问题达成一致，可暂时把这个问题搁置起来，先完成增加非常任理事国。这一方案得到意大利、巴基斯坦、墨西哥等国的支持，但遭到急于成为安理会常任理事国的德国和日本以及支持它们的美国等国的反对。
五大国对安理会扩大问题的态度各不相同，但有一点是共同的，那就是要保持自己在安理会的地位不变并主张新增常任理事国不一定享有否决权。美国一方面希望德国和日本尽早成为常任理事国，既可增强西方发达国家在安理会内的实力，又可减轻它在联合国的财政负担；另一方面，又担心发展中国家增加在安理会中的影响力，也担心德、日将来利用常任理事国的地位不买它的账，这就是美国方案中提出新增常任理事国“不一定享有否决权”的根本原因。英、法两国虽然公开支持德国成为常任理事国，但内心也并不很愿意，因为德国一旦成为常任理事国，必然削弱它们两国在安理会和整个联合国内的影响力。俄罗斯尽管口头分别答应支持德、日成为常任理事国，但是它的总理、外长和驻联合国大使在联合国内却多次表示俄罗斯原则上反对扩大安理会。中国认为，随着国际形势的变化和联合国本身的发展，支持联合国改革和安理会扩大，但强调必须在充分协商和得到广泛同意的基础上进行，并应遵循地域均衡分配原则，反对仓促行事。对于那些《宪章》中被确定为“敌国”的国家，除应遵循广大发展中国家提出的一些基本原则外，还应看它们对发动二次大战的侵略行为认罪的态度。若这类国家迄今拒绝承认它们的罪行，一旦成为常任理事国，将对未来国际秩序以及和平与安全带来严重后患。
日、德两国早在1994年就申请争当安理会常任理事国。按它们的经济实力，担任常任理事国是没有疑问的。但安理会不是一个经济发展机构，它肩负着维持世界和平与安全的重任，因此，对常任理事国应主要看其能否担任维护和平与安全的责任。20世纪，日、德两国在两次世界大战中给人类带来了无穷灾难。虽然它们早已成为联合国的会员国，但它们在21世纪的政治发展方向尚难确定。日本迄今依然拒绝承认侵略罪行，而且近年来民族主义和右翼势力不断上升，并大肆扩张军事实力，不能不使东亚国家特别是那些饱受日本侵略的国家深为担忧，因而对日本成为安理会常任理事国持反对或保留态度是理所当然的。德国虽然对二战认罪较彻底，但它毕竟是两次世界大战的主要策动者，特别是这次施罗德领导的德国又积极参与北约对南斯拉夫的侵略性轰炸，这是二战结束以来德国第一次出兵到国外参战，已引起西欧其他一些国家的担忧，连德国前总理施密特对德国参与北约空袭南斯拉夫也提出了批评。因此，曾在二战中是德国的盟国——意大利带头反对和设法阻止德国成为安理会常任理事国，它先是提出反对增加常任理事国，接着又提出以欧盟名义担任常任理事国，1998年联大期间它又策动28个中小国家提出一个共同提案，规定任何有关安理会扩大的措施必须获得联合国2／3会员国的通过方可实施，其目的是显而易见的。该提案已于1999年1月23 日在第53 届联大获得通过，成为一项正式决议。迄今还没有一种方案能被2／3的会员国所接受。
在安理会改革的时间问题上也存在尖锐分歧。美国认为应该尽快作出决定，不能无休止地争论和拖延下去。德国也要求尽快通过决议，主张通过大会投票，以出席国和投票国的简单多数通过决议，尽快确定安理会改革的“框架方案”。德国的这一主张得到美国和巴西的支持，但遭到中国、俄罗斯、印尼、马来西亚、埃及、阿尔及利亚等国的反对。他们认为，安理会改革涉及各国重大利益，不能急于求成，必须由全体会员国进行充分和广泛的讨论，并尽可能争取协商一致。
基于上述情况，安理会改革在20世纪乃至21世纪初不太可能有重大突破，但终究不能拖得太久，在21世纪第一个10年内可望获得解决，因为到那时各国特别是大国在新世纪上半叶内的地位和发展趋势可望大致明朗，大国之间力量对比及其相互关系的发展趋势也更加清楚了。
两种新秩序观的斗争和联合国的命运
联合国在改革进程中进入21世纪。在新世纪内，联合国将变成什么样子，向什么方向发展，这是世界各国政府和人民普遍关心的大问题。
联合国的未来在很大程度上取决于大国对联合国的态度，特别是美国作为惟一超级大国对联合国的态度。冷战结束以后，美国对联合国的态度一度十分积极。克林顿上台后，还曾经提出要把参与联合国维和行动的美国部队交给联合国统一指挥。那是因为当时美国认为，美国作为冷战后惟一超级大国，在联合国内已没有一个像过去苏联那样能够与它抗衡的力量，可以较为自由地利用联合国为它的战略利益服务。但是，自从美国策动的联合国在索马里的维和行动遭到失败后，美国就开始改变对联合国的态度。它不仅不再积极策动或支持联合国的维和行动，而且从1995年起在未经联合国同意的情况下，单方面决定将美国应承担的联合国维和费用份额从31.7%削减到25%，还要求把它承担的联合国经常费用份额减到20%以下，并且故意扣缴会费，致使联合国连年处于极端困难状况，维和行动和促进发展的项目不得不一减再减。自1998年初美国企图再次利用联合国对伊拉克动武遭到失败后，美国对联合国的态度更加消极。美国《基督教科学箴言报》1998年7 月间的一篇文章明确说：“美国的基本观点是联合国的时代已经过去了。它现在宁可把资源用于北约和世界贸易组织上。”果然，1998年10月间，美国利用北约未经联合国安理会授权擅自作出对南斯拉夫进行空中打击的决定， 并于1999年3月24日开始将这一决定付诸实施， 对一个主权国家进行狂轰滥炸。美国还提出了21世纪北约使命“全球化”的战略新概念，将该地区组织的战略从“集体自卫”转变成“保卫共同利益和共同价值观”，其军事行动可超出北约成员国的防区，对付来自任何地区的大规模杀伤性武器的扩散、恐怖活动、民族和地区冲突等一切被认为可能危及北约安全的威胁，而且北约的军事行动无须取得联合国安理会授权。科索沃是被当做这个新战略的试验场。毫无疑问，美国策划的北约“全球化”新战略和北约对南斯拉夫的狂轰滥炸严重削弱了联合国的权威和作用。
因此，近来国内外都有一些人提出联合国会不会重蹈国联的覆辙？我认为，虽然在新世纪内联合国面临着一个向何处去的问题，但在可预见的将来它是不会消亡的。这是因为世界需要联合国：第一，美国还需要联合国。今天美国对联合国的政策是实用主义的，能利用时还是要尽理利用，因为那样可为它的霸权行径披上合法的外衣，而且正如克林顿所说，联合国“能使我们（美国）以较少的钱做较多的事。”一旦美国的计划和主张在联合国内受阻，它就撇开联合国，利用北约或纠集部分盟国来实现它称霸世界的全球战略。对于那些与美国全球战略利益不太密切的地区和冲突的维和行动，美国并不愿直接插手，仍将让联合国去办。克林顿在1999年联大的讲话中说：“我们不能做每一个地方的每一件事情。”第二，广大发展中国家需要联合国。联合国是当今世界上惟一代表性最广泛、最有权威的政府间国际组织，《联合国宪章》已被公认为现代国际法的基础和处理国家间关系的基本准则。因此，联合国是发展中国家维护独立、主权和国家权益的惟一可依靠的国际组织。第三，欧洲国家从这次科索沃战争中得到了教训。为了防止美国主宰一切国际事务，法、德等国代表在1999年联大发言中强调，今后处理类似科索沃的问题仍应在联合国范围内解决，发挥联合国的作用。第四，联合国与国联不同。当年国联的宗旨和任务只是维护和平，而联合国有三项任务，除维护和平与安全外，还有促进经济和社会发展以及“增进并激励对于全体人类之人权及其基本自由之尊重”的任务。在经济全球化加速发展，南北贫富差距不断扩大的情况下，联合国对全人类共同关注的问题具有不可推卸的责任。第五，人类正面临着大量日益严重的全球性问题，这些问题非任何一个国家能够单独解决，必须依靠国际社会的合作和共同努力，至少从目前来看，这个使命只能由联合国来承担。
因此，真正威胁联合国命运的不是存亡问题，而是在21世纪内联合国将长期面临着建立一个什么样的国际新秩序的问题。1999年4月25 日北约华盛顿首脑会议通过的战略新概念以及北约在没有联合国授权的情况下对非北约成员的主权国家南斯拉夫进行军事干预表明，二次大战结束后建立的由以美、中、苏（俄）、英、法5 个安理会常任理事国为核心的联合国主导国际和平与安全事务的国际格局和秩序遭到严重破坏。现在实际上存在两种对立的新秩序观，一种是以美国为主导的或以美国为首的少数西方发达国家为主导的新秩序观，在这种所谓的新秩序下强化霸权主义和强权政治，推行西方价值观，使之一统天下。另一种是在和平共处五项原则和《联合国宪章》的宗旨和原则的基础上建立大小国家一律平等、公正、合理的新秩序观。当前在联合国范围内，以下几个问题是斗争的焦点：
1.维护和平与安全是否仍然是像《联合国宪章》所规定的那样由联合国特别是安理会担负首要责任，还是像克林顿在1999年联大发言中所说：“联合国不是维持和平的惟一途径”？
2.北约之类的地区组织与联合国之间是继续遵守《联合国宪章》中规定的那种从属关系，即“如无安全理事会之授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何行动”，还是像北约在科索沃所做的那样可以擅自行动或者将八国集团之类的组织置于安理会之上？
3.国家在联合国中的地位遇到挑战。由于非国家行为体（非政府组织、跨国公司等）在国际事务中的作用和地位迅速上升，国家不再是国际事务中惟一的行为主体。
4.人权是继续像《联合国宪章》所规定的三项任务之一，还是像安南秘书长所说的是联合国的首要任务？人权高于主权以及关于人道主义干预之争将长期在联合国内外展开激烈的争论。
5.由于科索沃战争以及印巴相继进行核试验和美国决定研制和部署国家和战区导弹防御系统，一场新的包括核武器在内的军备竞赛，实际上已经开始，使国际裁军和联合国裁军机制面临严峻挑战和考验。
6.经济全球化导致南北差距扩大，负面作用越来越明显。联合国如何引导全球化向正确方向发展？联合国在促进发展、帮助解决发展中国家的贫困问题上究竟能发挥多大作用？
联合国未来发展趋势
各国主要是西方国家的政治家和学者们正在为联合国的未来设计一幅新的蓝图。由于涉及各国的权益，他们的一系列设想很难一下子就变成现实，特别是很难导致彻底改变现行《联合国宪章》和联合国的结构。但是，他们将利用自己政治、经济、军事和舆论的优势，逐步把他们的主张引入联合国，使其一步一步地朝着符合以美国为首的西方国家的战略目标和战略利益的方向演进，正像冷战结束以来他们已逐步把监督一国选举、监测国家内部人权状况、干预内部冲突和设立处理内战责任的战争罪犯法庭、建立国际刑事犯罪法院等引入联合国所做的那样。从目前的趋势看，联合国未来的发展将有以下几个特点：
（一）联合国将继续由大国占主导地位，并在相当程度上继续是实现大国利益的工具，同时也将继续是协调国际关系的中心。但是，冷战结束后，联合国内的大国关系的格局发生了根本性的变化。随着苏联解体和两极格局的终结，联合国内各种力量之间失去平衡，发展中国家在分化重组，不结盟运动作用明显下降，两极格局时以美、苏两个超级大国为主导已被以美国为首的西方大国为主导所代替。虽然未来的世界将是一超（美国）、多强（中国、俄罗斯、欧盟和日本，也许还有印度）的格局，但因俄罗斯要重新崛起至少还需要10～15年时间，未来的发展方向还是一个不确定的未知数；中国仍将在很长时间内是一个发展中国家；第三世界作为一个整体的力量虽然仍然是反对霸权主义和强权政治的主要力量，但已远不如20世纪70年代至80年代中期的状况，因此，在未来一个相当长的时间内，联合国事务基本上将被以美国为首的西方大国所左右，霸权主义和强权政治仍将严重影响联合国的活动，甚至还有呈上升的趋势。从这个意义上说，联合国的作用和权威已经并在今后一个相当长时间内可能被削弱。联合国在冷战结束前后二、三年内曾经有过的辉煌时期将不再出现。
（二）按照现行《宪章》，联合国的中心任务仍将继续是维护和平与安全，但有两个方面正在发生变化：
首先是安全概念的变化。一是把国内问题纳入国际和平与安全的范畴。按照联合国创始人的思想和《宪章》的精神，联合国处理的是国家间或地区间和全球性冲突所造成的国际和平与安全问题。但是，冷战结束以来，西方国家极力鼓吹一个国家的内部冲突“理所当然地涉及国际安全的问题”， （注：Terry L.Deibel,"Internal Affairs andInternational Relations in the Post - Cold War World,"TheWashington Quarterly,Summer issue 1993,pp.13～33.）为干预主权国家内部事务制造理论依据。尽管近几年联合国干预内部冲突一再遭到挫折和失败，也受到国际社会特别是许多发展中国家的批评和反对，但以美国为首的西方国家依然执意要推行它们的主张，并一步步地逼迫联合国朝这个方向走，一旦遇到中国和俄罗斯等安理会常任理事国的反对时，它们就干脆避开联合国，擅自进行干预，就像它们在科索沃所做的那样。二是扩大安全概念的内涵。在由瑞典前首相卡尔松和英联邦前秘书长兰法尔领导的“全球治理委员会”于1995年初，递交给联合国秘书长的一份关于联合国未来作用及其改革的研究报告中提出了三种安全概念，即集体安全、普遍安全和人民安全，把国际的、国内的和个人的安全统统纳入联合国的治理范围，实质也是在干涉各国国内事务，并对这三种不同的安全概念提出了三个不同的处理方式。集体安全建立在军事力量的基础上，采用政治的、经济的和军事的强制性手段；普遍安全则通过相互合作、建立信任措施、增加军事透明度、逐步裁减军备和军队数量、把军事工业转为民用生产和非军事化等方式来实现；人民安全是指由于饥饿、疾病、（政治）压制和违反人权等所造成的对个人安全的威胁，主张在联合国内设立人民请愿委员会，审理任何个人的申诉。（注：[瑞典]项瓦尔·卡尔松、[圭亚那]什里达特·兰法尔主编：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》（中文版），中国对外翻译出版公司出版，1995年版，第75～77页和第250页。）近来， 西方又在鼓吹建立所谓国际人权法庭，专门审判各国侵犯人权特别是种族清洗的主谋者。
其次是安理会职能的扩大。近几年已经出现了这个趋势，如频繁使用强制性措施，加强预防性外交，将维和行动扩大到监督国家选举、建立“禁飞区”和“安全区”，实施所谓的“人道主义干预”，介入主权国家的内部事务等，并将防止核扩散、反对恐怖主义和划定国际边界等问题也拿到安理会讨论决定。西方国家还力图把人权纳入安理会的议程，虽然遭到中国等国家的反对，但它们至今仍未死心。
（三）发展问题将更加受到会员国特别是广大发展中国家的重视。这是联合国在迎接21世纪挑战中必须解决的根本问题。早在1991年，联合国前秘书长德奎利亚尔在他离任前的最后一个《联合国工作报告》中指出，对待发展问题“需要像处理政治危机一样急如星火予以解决。”（注：德奎利亚尔：《秘书长关于联合国工作的报告》（中文版）， 1991年9月6日，第17页。）1994年9月，加利秘书长向第49 届联大递交的《联合国工作报告》中也强调：“随着联合国准备步入它的第二个50年， 经济和社会发展将是它的首要任务。”（注：路透社1994 年9 月20日电。）他还提出了一个《发展纲领》，获得联合国大会通过。安南秘书长在1997年的改革方案中再次强调，今后要把促进发展中国家的可持续性发展作为联合国的“中心优先任务”，也提出了若干具体措施。而后，安南秘书长在1998年9月向第53 届联大递交的《联合国工作报告》中进一步强调说：“在一个1／5的人口仍然靠一天1 美元的菲薄收入维持生计、1／3的非洲人的预期寿命不超过40岁、发展中国家中近40%的妇女是文盲、超过半数的南亚儿童在5 岁时体重低于平均标准的世界里”，发展问题的重要性仍然位居首位。（注：路透社1998年9月8日电。）从最近的趋势来看，联合国维持和平的重要性在下降，但联合国在发展中的作用可能得到一定程度的加强。一些全球性问题，如环境问题、跨国犯罪问题、恐怖主义问题、贩卖毒品、人口问题、老龄化问题、妇女问题，等等，将受到更多的重视。
但是，要真正发挥联合国在促进经济和社会发展中的主导作用，必须解决三个关键问题：
（1）改革现在的联合国经社理事会，提高它的权威性。 目前的经社理事会通常由各国驻联合国代表团的参赞或公使级官员参加，有时由大使参加，从来没有部长级官员参加。因此，经社理事会通过的决议缺乏应有的权威性。更主要的是，按现行《宪章》，经社理事会的决议对会员国没有法律上的约束力，即使是联合国大会通过的《发展纲领》以及许多有关决议，真正得到实施和贯彻的寥寥无几。其原因是经社理事会没有安全理事会那样的权力。因此，这些年来，一些国际组织和专家团体纷纷建议成立“经济安全理事会”或“经济理事会”。前者是由“全球治理委员会”提出的，主张“经济安全理事会应成为联合国大家庭中的一个单独实体，结构像安理会，并独立于安理会。”它的任务是：“不断评估世界经济的全面态势和重大政策领域的相互影响；提供一个长期战略政策框架，促进全球经济稳定、平衡和持续发展；使主要国际组织间，特别是布雷顿森林组织和世界贸易组织间保持一致；给予政治领导，并促进对国际经济问题的认识。”（注：[瑞典]项瓦尔·卡尔松、[圭亚那]什里达特·兰法尔主编：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》（中文版），中国对外出版公司出版，1995年版， 第329～330页。 ）后者是受加利秘书长委托并由美国福特基金会主持的联合国未来独立研究专家组提出的，他们建议将现在的经社理事会分成“经济理事会”和“社会理事会”两个机构。经济理事会将统一协调联合国所有负责处理经济问题的专门机构、国际机构、开发计划署和办事处的工作，促进各会员国的财政、金融和贸易政策的和谐发展，鼓励在技术转让、资源开发、债务处理、商品市场作用等方面开展国际合作。该理事会可由23个成员组成，按轮流担任的原则由联合国大会选举产生，但要考虑到地区的代表性、人口以及各种不同规模的国家经济之间的平衡。（注：The
United Nations In Its Second Half Century- A Study Report
by The Independent Working Group on the Futureof
theUnitedNations, which was convened by the Ford Foundation
at
the
request of Secretary General BoutrousBoutrous- Ghali in late 1993.）
按上述两种方案，联合国在发展中的地位将有所加强，但因涉及修改《联合国宪章》，一时难以解决，而且其中任何一个方案都没有规定“经济安全理事会”或“经济理事会”的决议和决定具有约束力。因此，比较现实的改革建议是提高现有经社理事会会议参加者的级别，扩大它的权力。例如，经社理事会的例会应至少由大使级官员参加，每年召开一至两次经济部长级的会议，而部长级会议通过的决议或决定应具有一定的约束力，各会员国均应遵守和执行。
（2）由联合国主导制定新的国际经济规则。 现行的国际经济和贸易规则都是由西方国家为主制定的，基本上代表了它们的利益，较少考虑占世界人口绝大多数的发展中国家的利益。正如安南秘书长所强调的那样，“只有像联合国这样的全球性组织才有制定要想使所有人受惠于全球化所必须的原则、 标准和规则的能力和合法性。 ”（注：路透社1998年9月8日电。）
（3）调整联合国与世界银行、 国际货币基金组织和世界贸易组织三个世界性经济、金融组织的关系。迄今这三大组织名义上属联合国系统，但是，实际上联合国对其没有任何实质性的领导关系。按当初制定的协议，联合国无权干预这三大组织的任何活动，连提出建议的权利都没有，它们完全被控制和操纵在少数西方发达国家的手里。 因此， 从20世纪70年代以来，广大发展中国家一直要求改变这种不合理的状况，但遭到发达国家的反对和拒绝。若联合国对这三大组织不能行使领导或指导的权利，那么它要在发展领域发挥领导作用或主导作用，只能是一句空话。
（四）联合国是主权国家组成的政府间国际组织。在未来的联合国内，国家无疑将仍然占主导地位，但不再是联合国和国际事务中惟一的行为主体，非国家行为者将起着越来越大的作用。首先是非政府组织的作用将增大。联合国与非政府国际组织的关系在《联合国宪章》第71条中早有明确规定，仅限于联合国经社理事会与非政府组织之间的磋商关系，并于1968年5月23 日经社理事会的会议上通过了与非政府组织磋商安排的第1296（XLIV）号决议，按该决议规定，它们没有表决权，不得参与起草决议等决策活动。但是，冷战结束以来，非政府国际组织迅速发展，现在全世界约有3万个非政府国际组织， 如今已与联合国建立正式关系的非政府组织有1581个。（注：UN Press Release PI/ 1101,December 4,1998,p.1.）它们与联合国的关系已从参与经社理事会部分会议扩大到组织非政府组织论坛，与联合国召开的国际会议并行举行，实际已成为联合国会议的一部分。这是从1992年在（巴西）里约召开的世界环境与发展会议上开始的。从那以后，开罗的世界人口会议、哥本哈根的社会发展会议和北京的世界妇女大会都是如此，而且非政府组织论坛的规模一个比一个大。活动内容已从经济社会领域扩大到裁军、维和行动、人权等领域，并要求参与决策过程以及与安理会建立磋商关系。更有甚者，近两年，联合国先后召开的关于禁止地雷会议和建立国际刑事犯罪法庭的会议，都是由非政府组织首先策动的，并都通过了决议。看来这个势头还在继续发展。加利秘书长1996年6 月在旧金山的一次讲话中说：非政府组织是当今世界上一种“人民代表制的基本形式”，联合国“将提高和加深同非政府组织的关系”，并将其活动“纳入联合国日常工作中来。”（注：转引自钱文荣：《联合国的改革及发展趋势》，载《当代世界》，1995年第10期，第8页。）安南秘书长在1997 年提出的改革方案中，强调要发挥非政府组织和其他非国家行为者（包括学术界人士、工会、私营企业、青年和基金会等）在联合国事务中的作用，并在组织上予以落实，规定“联合国所有实质性部门将派一名非政府组织联络干事”，“将与主要商业组织作出安排，以便建立更好的机制，供商业界代表和联合国之间持续对话。”（注：安南：《革新联合国：改革方案》（中文版），联合国文件1997年7月14日，第68～69页。 ）最近，加利在一次答记者问中说：“我坚信，二三十年以后，公民社会将参与国际法规（不管是关于环境问题的法规还是关于政治避难等等法规）的制定。”（注：加利答法国《回声报》记者问，[法]《回声报》，1998年10月14日。）
尤其值得关注的是关于在联合国内建立上下两院制、三院制和“联合国议员代表大会”的主张。所谓两院制是指上院由各国政府代表组成，下院由非政府国际组织的代表组成。这是一些非政府组织和少数西方学者提出的主张。三院制是由联合国前高级官员马克·纳芬提出来的，具体方案是：设诸侯院，由各国政府代表组成；商人院，由各经济力量主要是跨国公司的代表组成；平民院，由各种社会团体和非政府组织的代表组成。联合国议员代表大会是由联合国前任副秘书长布来恩·厄克特和联合国发展与经济合作总干事的前高级顾问厄金·蔡尔德斯两人提出来的，参加代表大会的议员由各国议会选出，将来逐步过渡到由各国人民直选产生。（注：转引自钱文荣：《走向21世纪的联合国》，载《太平洋学报》，1995年第1期。）全球治理委员会1995 年递交给联合国的研究报告中建议，在2000年由联合国召开“千年大会”和“人民千年大会”，也是出于这种意图，前者由联合国全体会员国的国家元首或政府首脑们参加，后者则由非政府组织和跨国公司的代表参加。此项建议已被安南秘书长采纳，并决定在2000年召开，目前正在积极筹备中。在联合国内建立议会体制涉及改变联合国的结构、性质和职能的大问题，在今后一个相当长的时间内难以变成现实，但这是一个不可忽视的趋势。
（五）联合国将渐渐从原先主要是为了维护国际和平与安全的国际政治组织向着为建立规制社会、担负治理全球任务的国际组织演进。事实上，联合国从成立时起就开始发挥这方面的作用。《联合国宪章》从生效之日起就成为指导国际关系的基本准则，也是新的国际法的基础。50多年来，联合国总共制定（或参与修订）和通过了300 多个条约和公约，从核武器控制到人权问题，从外空利用到海底开发等各个方面均已涉及。在经济领域内，关贸总协定乌拉圭回合谈判通过的协议就是今后国际贸易的行为规则。国际秩序是在尊重国家主权原则的基础上建立起来的。不管目前的国际规则如何偏向西方发达国家的利益和如何不合理，任何一个国家都必须按“国际游戏规则”行事，这样才能保证国际秩序。联合国在可预见的未来不可能成为世界政府，但它将通过制定一系列国际行为规则，使国际关系体制化。在一个日益紧密地相互依存、经济全球化加速发展的世界里，这是联合国不可回避的历史使命。
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