云南农垦管理体制改革迈出重大步伐，本文主要内容关键词为：云南论文,管理体制改革论文,步伐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
云南农垦是一个集农、工、商、贸、运、建、旅游、服务和教育、卫生、科研等企事业为一体的综合系统。现有独立核算企业82个，其中国有农场39个；职工14万余人；橡胶总面积71.72千公顷，为我国第二大橡胶生产基地。1996年2月6日，经云南省政府批准垦区成建制转为云南农垦集团，同时成立云南农垦集团有限责任公司，取得企业法人营业执照，成为全国农垦继上海垦区之后第二家成功地转为集团体制的垦区。笔者前不久在对云南垦区管理体制改革的调查中，感到他们在转制过程中的一些做法很值得正在筹备转为集团体制的垦区借鉴。
一、准备工作扎实，为垦区顺利转制提供了有力的保证
从适应计划经济的传统行政管理体制向适应市场经济的集团体制转换，必须要得到广大干部职工的理解、支持，并有一系列政策措施作保证，特别是对于农垦这样具有经济管理、社会管理以及承担国家特殊政治任务的庞大系统，更不是换一个牌子就可以实现的。云南农垦从传统的行政管理体制向集团体制转换，整整用了3年的准备时间，做了大量深入细致、卓有成效的工作。
1994年，云南农垦总公司的建立，使垦区管理体制从政府的行政管理机关变为兼有行政职能的经济实体，特别是省政府授予总公司的几项基本权利，为今后垦区成建制转为集团体制提供了政策上的有力保证。云南农垦总公司成立后，按照集团化、公司化的改革思路，为集团体制建立做了大量基础性准备工作，重点抓了以下6个方面工作：一是抓住1994年政府机构改革的有利时机，对总局、分局两级机关进行较大力度的机构改革，压缩编制30%，按照经营、管理、服务三项职能调整了工作机构。由于在这次机构改革中适时分流出大批人员，特别是解决了三十年以上工龄的老同志离退休经费问题，在很大程度上减轻了此后集团转体人员安置的负担。二是在1994年全面完成垦区所有企业的国有资产清产核资工作。当年年末，全垦区资产总额282058万元，资产负债188252万元，资产负债率63%，国有资本100193万元。清产核资彻底摸清了家底，为落实垦区国有资产经营授权和建立垦区国有资产经营管理责任制创造了条件。1995年10月，省国资局正式授权省农垦总公司经营管理垦区全部国有资产。三是积极试行以产权制度改革为重点的企业改革，为农场和垦区的公司制改组探索经验。四是以项目建设为基础，以骨干企业为龙头，采用股份制的办法，组建了一批跨地区、跨行业的专业性集团公司，为垦区建制组建集团，走联合发展的道路打下了物质基础。五是完成了垦区公司制改组的实施方案及一系列配套方案、措施。特别是在思想发动方面，总局领导花了很大精力，积极做好转制的思想准备工作。多次召开分局和农场主要领导参加的干部会议，反复征求对集团转制方案的意见，论证可行性，并组织垦区各级领导到兄弟垦区考察、培训，学习借鉴好的经验。同时，还编制了集团运作宣传材料，发到生产队，并由垦区领导带队，到基层广泛进行集团转体的宣传教育。统一了垦区干部职工的思想认识，使管理体制改革得到了垦区各级领导和广大职工的支持。
二、抓住重点，促进集团体制规范运转
垦区转为集团体制，是农垦管理体制的历史性变革，必然涉及到深层次的利益调整，这些都不是靠挂牌就可以解决的，挂牌后还有大量艰苦细致的工作要做。特别是集团内部的集团公司、集团分公司、子公司、子公司内部几个层次要从行政体制变为集团体制，都需要进行脱胎换骨式的改造。但从战术上讲，为了降低改革成本，减少不必要的损失，几个层次的改革又不宜同时铺开。因此在具体操作步骤上，云南垦区采取集中领导精力，抓集团层次和子公司内部层次两个重点，分步实施的办法，集中力量主要在以下几个难点问题上，取得了重大突破。
（一）明晰集团内部产权关系，建立以资产联结为主要纽带的母子公司体制，
突破传统的行政管理模式。
一是通过法人工商注册登记，在原云南农垦总公司的基础上组建起以资产联结为主要纽带，由母子公司、子公司以及参股成员和协作成员组成的法人经济联合体。从而在法律上明确了在原省农垦总公司（总局）的基础上组建的母公司“云南农垦集团有限公司”，是直属省政府领导的国有独资有限责任公司，在集团中处于主导地位，是集团的决策、规划和投资中心，对外代表云南农垦集团，并以出资人身份对控股子公司实施国有资产产权、股权管理，行使包括资产受益、重大决策、选择管理者或委派产权代表、产权转让和重组等出资者权利，并以出资额为限对成员企业承担有限责任。原6个地区级分局改制为分公司，作为集团公司的分支机构，代表集团公司履行委托范围内的国有资产经营管理职责和辖区内的社政工作。原82个独立核算企业包括39个农场改制为控股子公司，子公司以全部法人财产独立享有民事权利，承担民事责任，依法自主经营、自负盈亏，对出资者承担资产保值增值责任，以其全部资产对公司的债务承担责任。
二是在集团公司层次建立起新的法人治理机构。1996年，云南垦区经省委、省政府批准，完成了集团公司董事会、监事会、经理层领导班子和党委的组建，进一步规范了公司法人治理结构。同时对集团本部现行机构进行了必要的调整，共设置14个职能部门，其中有7个为企业经营管理职能部门，基本体现了集团公司和农垦总局两块牌子所具有的经营、管理、服务三项职能。对下属6个分公司的经营者也进行了考核任职和营业登记，明确了分公司的职责，即：负责向改制后所辖子公司委派、更换董事、监事，指定董事长、副董事长和监事会主席，并决定其报酬；代表集团公司与所辖子公司签订国有资产经营责任书，并负责监督实施、考核奖惩，确保国有资产保值增值；在项目论证可行条件下，以集团公司出资者身份负责组织区域经济联合开发；负责审核子公司改革方案，由集团公司批准；负责完成所辖范围内财务、计划、统计、劳动工资等业务工作；负责所辖范围社会保险统筹工作；负责对外协调工作；负责社区管理工作及精神文明建设等。
三是狠抓规章制度建设，建立起一整套与集团体制相适应的新的管理制度，做到公司有章程、管理有规定、议事有规则，进一步提高了集团科学管理水平。特别是在严格国有资产监督管理及其相应规章制度建设上做了大量工作，制定了“云南农垦集团有限公司国有资产营运试点实施方案”、“云南农垦集团公司财务管理方案”、“云南农垦集团有限公司资产授权经营管理实施办法”、“云南农垦深化固定资产投资体制改革、加强投资项目管理的暂行办法”、“关于云南农垦在转机建制中加强监督管理的若干规定”等一系列法规性文件，完善内部监督机制，明确划分母公司和子公司的权利、义务，正确处理母子公司之间的集权和分权关系，规范母公司和子公司的行为，形成保障国有资产高效、安全运营的管理体制，确保国有资产实现保值增值。
（二）加强资产经营职能，突破分散经营模式。
集团公司领导认为，要形成以资产为纽带的母子公司体制，彻底改变计划经济体制时期主要依靠行政手段管理经济的做法，不是通过一次授权就可以解决的，大量的工作还在授权后集团公司行使好资产经营职能，真正承担资产经营责任。在这方面集团公司主要采取了三条措施。
一是对分公司和子公司全面实行资产经营责任制，实现从承包经营责任制向资产经营责任制的过渡。集团公司与分公司和子公司签订了为期5年的资产经营责任书。围绕所有者权益，突出了效益指标考核和资产总量、资产负债考核，特别是在规范考核办法方面开始起步，为进一步明确资产经营责任，强化规范管理，解决承包制单指标考核的弊端，提高企业经营管理水平和资产经营效益，实现国有资产的保值增值打下了基础。
二是向子公司收取资产管理费，加强集团公司资产的经营调度权。集团公司新制定了统一标准，从1996年起按所有者权益的8‰对子公司（二三产业企业按9‰）收取管理费，主要用于扶持贫困农场，垦区救灾，支付集团公司、分公司、子公司的奖励金，弥补集团公司和分公司的经费不足。特别是要通过收取资产管理费，使各子公司在观念上树立起有偿使用国有资产的意识。
三是努力提高集团公司资产运营水平。除已集中起子公司3亿多资金，统一用于昆明市古楼旧城开发项目外，还确定子公司每年折旧费的20%上交集团公司，作为子公司的股份，统一用于新项目开发，解决子公司分散投资规模小、档次低、效益差等问题，提高集团整体资产运营水平。
（三）狠抓市场建设，突破封闭经营格局。
为适应市场经济新体制，集团公司成立后，一是加强主产品市场建设。成立了“云南农垦天然橡胶销售中心”，进一步规范了垦区天然胶的现货交易行为，保护了产胶企业的利益，同时还在供销公司设立了期货部，通过套期保值，减少橡胶价格波动给产胶企业带来的损失；针对近年来茶叶生产连续滑坡问题，组织垦区茶叶生产单位共同组建了专业化茶叶集团，并利用中国农垦总公司的进出口渠道注册登记了“云南中垦进出口有限公司”，使垦区第一次获得进出口渠道，同时，大渡岗茶场经国家外经贸部特批获得茶叶进出口权，成为全国茶叶行业第一家拥有自营进出口权的企业，为茶叶生产企业直接开辟国外市场创造了条件。二是加强人才市场建设。经批准成立了云南农垦人才市场，为吸引、培养垦区各产业多行业所需人才服务。三是垦区电子计算机无线信息网络通过鉴定并投入运行，为垦区集约经营发布了大量信息，并为今后建立信息市场打下了基础。
（四）以生产队股份合作为突破口，促进农场公司体制的建立。
橡胶农场如何按照《公司法》转为子公司，是建立集团体制的难点。云南垦区采取了从橡胶生产队经营体制改革入手，进而推动农场改革的办法。云南垦区橡胶农场经营体制的改革已经过多年艰苦探索和试点。早在1985年，勐底农场为摆脱企业濒临倒闭的困境，就在茶、果业方面进行了产权流动试验，1993年同样处于困境的瑞丽农场进一步在橡胶产业上进行作价转让试点，至今约有16个农场分别在胶、茶、果、咖啡、胡椒等长期作物上进行了产权制度试点，面积达9.5万多亩，约占产权改革农场长期作物总面积的30.68%。产权改革的形式主要有两种：一种是通过作价转让，形成家庭农场经营模式，并通过大农场统一产品保鲜、加工、贩运、销售等服务联家庭，形成大生产规模经营，这种经营体制在生产力相对低下、橡胶规模较小且分散的农场比较适宜。另一种是把生产队改组为股份合作制企业或有限责任公司，这是橡胶生产规模和加工规模较大，国有资产雄厚，生产力水平高，经营管理规范，产品产量高、质量好的橡胶农场采取的主要形式。即使是家庭经营形式，随着原料生产与加工企业的紧密程度不断加强，也有走到股份合作的可能。通过对试点的分析总结，集团公司领导认为，对生产队进行股份合作制或有限责任公司制的改造，是现阶段橡胶农场经营体制改革的最好形式，特别是在集团新体制下不仅具有突破岗位承包经营制局限，解决橡胶农场长期不能很好解决的经营体制问题，更重要的是可以以此为契机，在农场内部形成多元投资主体，推动子公司（农场）体制改革。
（五）加强社会保障制度等方面的配套改革。
为了保证集团体制的尽快建立，云南垦区在转制过程中进一步加强了配套改革力度，积极与地方政府各部门协调，努力为垦区转制创造良好的政策环境。在社会保障制度改革方面，全垦区除3万名临时工外，职工已全部实行养老保险统筹，并从1996年1月起根据省政府规定纳入全省社会化统筹范围，执行全省统一制度和统筹标准，1996年垦区按实施方案提取统筹比例29%以后尚有2351万元的缺口，10月11日省社保局同意农垦用历年滚存的养老保险金在系统内全部统一掌握调剂作用；其它如医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等也在机关事业单位展开。在解决离退休负担方面，省劳动厅已基本同意解决现有1300名离休干部1996年的离休费用（不含医疗费），这样垦区可以减轻约260多万元的负担。在发展多种经济成份方面，垦区已有70%以上的职工和职工家庭从事自营经济，去年职均自营经济收入达到1217元，为当年职工岗位收入的1／3。在分流企业办社会方面，垦区明确要求各企业要摆正位子，不要充当政府角色，并利用昆明市列入国家优化资本城市试点的机会，通过在昆单位进入试点探索垦区分流办社会职能的经验。
三、垦区转制需要进一步处理好的几个关系
尽管云南垦区管理体制改革发展态势很好，但要完全实现新旧体制的转换仍存在很大难度。特别是在集团公司与分公司、集团公司与子公司、集团公司内部多种职能的关系处理上，都需要不断完善理顺，才能使集团体制健康发展。笔者认为，近期尤其要处理好以下几个关系。
一是处理好集团公司与分公司的关系。由于云南垦区分布在6个少数民族地州，与地方政府的协调任务比较重，在过渡时期集团公司要继续承担部分行政职能，加上集团公司还有一个从行政管理体制向集团体制过渡的问题，近期实际不具备直接管理子公司的能力。因此，在集团公司与分公司之间设立一个层次是必要的。从目前情况看，只能采取分公司加挂分局牌子的形式。这种形式最突出的优点是对集团层次统一经营国有资产十分有利，其不足之处是分公司由于在经济上缺少对子公司的调控手段，又承担了相当重的管理任务，难以发挥积极性。集团层次与分公司层次的职权划分，是集团体制建设中的难点和重点，这个问题处理好了，就能使大批干部成为改革的动力，促进集团体制改革的成功。
二是处理好集团公司与子公司之间集权与分权的关系。在集团新体制下，母公司与子公司的关系应按照《公司法》进行调整，并规范双方行为，一方面要保证集团公司作为子公司的出资人享有资产受益、重大决策、选择管理者等权力，这是集团公司为实现集团发展战略、发挥集团整体优势的基本保证；另一方面也要保证子公司的法人财产权，使子公司能独立承担民事责任，自主经营、自负盈亏。由于农垦企业是在前几年实行财务大包干政策和贯彻转机条例的大背景下转制的，对落实子公司的自主权比较容易接受，对保证集团公司的三项权利、特别是资产受益权就不那么容易为企业所接受了。云南农垦集团公司现在所集中的资金只有两笔，实际用于搞资产经营的只有20%的折旧费，每年不过2000多万元。按所有者权益8‰的标准向子公司收缴的管理费主要是支付集团公司正常运转费用，实行资产经营的水平并不高。即使这样，由于6个分局中有5个要比“八五”财务包干多交，收缴难度很大，集团公司要真正行使资产受益权实际还有相当距离。集团体制的很大优势就是可以通过对国有资产的统一经营，提高国有资产的效益，特别是边疆垦区，由于多数农场居于偏远分散的劣势区位，国有资产总量不多，人均占有量更少，不强调集团公司应有的集权，就无法通过集团对投资方向的引导，实现产权流动与重组，把国有资产相对集中到生产力水平高的产业或项目上，集团的资产纽带也难以形成。因此，转制后的集团公司要行使好所有者三项权利，真正形成资产纽带仍是需要在实践中不断探索的重大问题。
三是处理好集团经营职能与行政职能的关系。转为集团公司，标志着云南农垦的管理体制已经从行政性质转变为企业性质。但由于农垦的特殊性，垦区转为集团体制后，仍保留了行政牌子并受政府委托承担着有关行政职能。因此，集团公司在职能上实际具有资产经营、主管部门对企业的行政管理、对垦区的社会管理三种职能，与通常意义上所讲的企业集团在职能上有很大不同。如何处理好三种职能的关系，是集团公司必须认真解决的问题。笔者认为，集团的经营职能，是集团体制的本质属性所决定的，也是垦区的管理体制从政府行政机构转为集团体制的必然要求，因此必须强化和行使好，并在集团公司内部机构设置和人员配备上、在管理手段和方法上进行相应的调整，为集团公司行使好国有资产的经营和管理职能提供保证。为了加强集团的对外协调能力，保证垦区顺利转制并实施好第三种职能，在过渡时期，集团公司还需要保留行政牌子，行使主管部门对企业的行政管理职能。但从根本上讲，这种行政管理职能应逐步弱化，与之相适应的管理手段也必须通过改革，要用一套与集团体制相适应的科学管理办法和手段对内进行管理，最终实行行政管理向资产经营的彻底转变。社会管理职能是保证垦区经济发展的必要条件，在企业办社会职能难以分离的情况下，还不能削弱。总之，集团的经营管理职能要强化，作为企业主管部门的行政职能要逐步弱化，社会管理职能不能削弱，三种职能间的关系必须协调好。
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