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启动问责制：抗非典的转折点
政府应对非典危机的转折点是以4月20日开始追究官员责任为标志的。被免职的人员中，包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农这样的省部级高官。随后，全国各地陆续行动起来，先后追究数百官员的责任。仅湖南一省被追究责任的官员已经达200多人。内蒙古已经有60多人分别受到不同的处罚，如停职检查、免职、党内警告和政纪处分。在被追究责任的官员中，有一些人被追究的是领导责任。这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。社会各界乃至国际舆论普遍认为，中国新一代领导集体为切实转变政府工作作风而采取的措施，得到了广大民众的认同。
行政法律责任：整肃吏治的手段
目前在非典时期对行政官员的处理所启动的问责制主要是法律责任追究制。法律责任追究制涉及行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。
行政法律责任是违反行政法律规范依法承担的法律后果，其中包括违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任。行政法律责任具有强制性、制裁性和义务性等特点。根据责任主体划分，行政法律责任包括行政主体的行政法律责任和行政公务员的行政法律责任。行政主体的行政法律责任以行政职权和职责为基础；行政公务员的行政法律责任以公务员身份和公务行为为基础。根据责任的功能和目的划分，包括惩罚性与补偿性的行政法律责任。根据责任的具体内容划分，包括精神罚、财产罚和身份罚的行政法律责任。根据责任的确认主体划分，包括权力机关确认的、行政机关确认的和司法机关确认的行政法律责任。
目前在非典时期已经启动的行政法律责任的追究主要涉及公务员的责任追究，还没有认真追究行政主体应承担的行政责任。行政主体在行政法律关系中是一方当事人的总称，是行政管理相对人的对称。我国的行政主体可以概括为八种类型：国务院、国务院各部委、国务院各直属机构、国务院各部委管理的国家局、地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方各级人民政府的派出机关（地区行署、区公所和街道办事处）、被授权组织。这八类行政主体中，前七类容易确认，都是各级政府或各级政府的行政部门，其根据组织法的规定，都享有一定的行政职权，它们对外实施的管理行为，基本都可以认为是行政行为。
在非典时期追究行政主体的责任存在许多困难和障碍。其中有一定难度的法律问题在于要明确追究以下情况的责任主体。一是在对行政管理相对人作出具体行政行为时，需要得到上级行政机关批准的具体行政行为，对这类行政案件发生争议时，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政主体。二是由行政机关组建并赋予不具有独立承担法律责任能力的机构，具有行政管理职能，但这类机构以自己的名义对外作出具体行政行为，应当以组建该机构的行政机关为行政主体。如市场整顿办公室、防治非典指挥部办公室等。三是行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，这些机构以自己的名义对外作出具体行政行为的行政争议，应当以这些行政机关为行政主体。如公安局内部机构分为外勤和内勤两类，内勤不能行使外勤部门的对外职能，户籍科就属于内勤，它如果行使了治安科的治安处罚权，发生争议时该公安局为行政主体。四是法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施的行政行为，产生的行政案件，应当以实施该行为的机构或者组织为行政主体。如拆迁办公室等。五是行政机关作出具体行政行为后被撤销的，由继续行使其职权的行政机关为行政争议案件的行政主体，如果没有继续行使其职权的机关，应由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关为争议案件的行政主体。
要区分被授权人和被委托人的责任界定。被授权人是指法律、法规将行政职权授给非行政机关的社会组织，被授权者以自己的名义实施行政行为，由自己对外承担法律责任。被委托的人（不是自然人）是指行政机关在自己的职权范围内，依法把其行政职权或行政事项委托给某一机关、社会组织或个人，被委托者以委托者的名义实施行政行为，由委托者对外承担法律责任。如行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织对外行使行政职权的，这就应当视为委托。应当以该行政机关为行政主体对外承担责任。
目前在非典时期发现的行政违法涉及以下几种：滥用职权的行为，即行使职权时违反法律设定该权力的目的或根据；超越职权的行为，包括横向越权和纵向越权的行为；行政失职的行为，即行为人消极地不履行职责的行为；程序违法的行为，包括不履行程序、颠倒顺序或步骤；行政不当的行为，即表面不违法但实质违法的行为以及行使自由裁量权时明显不当、显失公正。
到目前为止，已经追究行政法律责任的主要是行政公务人员。他们受处分的理由，有的是部署防治“非典”工作不力，有的是擅离职守，还有的是迟报、瞒报、漏报疫情。行政公务人员的行政法律责任具有以下特点：它是违反行政职务关系中的法律义务，包括行使职权执行公务中违反法律义务以及违反公务员资格与职务身份方面的法律义务；它是主要向行政机关和国家承担责任；它是个人责任；它是依据行政内部法律监督制度进行确认和追究的责任。行政机关依法对公务员实施的制裁措施有多种。《国家公务员暂行条例》第31条规定了公务员应当受行政处分的行为；第33条规定了行政处分的种类，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。最近国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。
《突发公共卫生事件应急条例》的不足在于忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所应当承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救济始终是各部门法律不可欠缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。《突发公共卫生事件应急条例》在这一方面存在很大的缺憾。对于在非典危机处理中受到不当处置或违法处置的受害人，必须提供明确的行政救济和司法救济的途径。而《突发公共卫生事件应急条例》对此问题基本上回避了。对于违法行为造成的对公民权利的侵害，应当有行政和司法措施加以纠正和救济，该赔偿的要赔偿；该补偿的要补偿。
问责制：重在异体问责
政治问责包括同体问责和异体问责。目前启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责。所谓同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。政治问责制重在异体问责。离开异体问责的问责制是苍白无力的缺乏持续性的问责制。异体问责制约内容主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的。
同体问责制在执政党的许多文件中都有规定，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部发出约《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》提出，要进一步建立和完善干部推荐责任制、干部考察责任制、干部选拔任用决策责任制和用人失察失误责任追究制，形成干部选拔任用工作责任制度体系。通过体制创新，逐步铲除“跑官要官”、“买官卖官”等不正之风和违纪违法行为产生的土壤和条件。这些问责制的形成有利于加强反腐倡廉，追究违纪违法行为的领导责任，
同体问责制的大规模启动对于警戒官员抗击萨斯仍然具有立竿见影的效果。根据中国共产党党章，官员受处分的方式，包括撤职、免职、停职检查、通报批评、党内警告、行政记大过、留党察看等，视情节约轻重而定。这些处分措施虽然属于党内问责制的范畴，但对于推进引咎辞职制度有着不可忽视的作用。党内问责制启动后，一些地方党政要员开始树立引咎辞职的意识，采取引咎辞职的做法。
要使引咎辞职最终成为一种政治惯例，只有同体问责制还是远远不够的。政治问责制的本质是依宪治政。这里依宪治政所针对的政治行为既包括政府行为，也包括执政党的行为。政治问责制在本质上是依据宪法监督执政党和政府的行为，努力实现依宪治国和依法行政。因此，只有加强异体问责，才能对执政党和政府产生应有的政治压力和制约作用。
问责制的核心：民意机关的问责
在非典时期，很少听到人大代表主动提出政治问责约质询案。这是不能不令人感到遗憾的事情。在政治问责制中，核心内容是民意机关的问责。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。我国宪法第三条、第一百二十八条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。这里的负责所强调的责任首先是政治责任。此外，在政府组织法、人大议事规则等有关法律法规中，也有类似的规定。但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，所以虽有质询制度，却很少启动；虽然有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪的官员才实行。宪法和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会的质询权、特定问题调查权、罢免权等。按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到威慑作用。对于需要罢免和撤职的，坚决予以罢免和撤职，这是政治问责制的核心内容。通过人大行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，可以导致一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督的问责手段和力度。
加强人大的问责制还需要把质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。现行法律对质询权的规定很不完善。全国人大组织法只规定了在人代会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。而没有规定对这些部门负责人的质询权。地方组织法关于质询对象的规定也不一致。地方组织法第二十三条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案”。这里的“政府所属各工作部门”显然要比政府组成部门的范围广。而地方组织法第四十二条规定的常务委员会组成人员的质询对象中，又不包括政府各工作部门。这些问题的存在不利于发挥人大问责制的作用。
由于近年民意机关监督作用的不断发挥，在政府和法院检察院中，逐步会建立以引咎辞职为核心的政治责任制度。这一点在法院的问责制度的创新中最为突出。九届人大四次会议上，最高人民法院院长肖扬在报告中提出要“全面推行领导干部引咎辞职制度，对发生重大违法案件负有直接贡任约领导干部，除给予相应的纪律处分外，其本人应主动提出辞职，本人不提出辞职的，建议同级人大及其常委会罢免或撤换”。这一点引起了人大代表和政协委员以及社会舆论的强烈反响。这是人民法院做出的勇于承担政治责任的庄严承诺。政治责任的涵义就是要对选出它的民意负责，对人大负责。政治责任的追究制度的加强，有利于对官员产生政治压力和制约，使之尽职尽责。
问责制的关键：非执政党的监督
由于对执政党的监督力量应当来自非执政党，所以在法治国家中，政治问责制的关键是非执政党的监督。非执政党的监督作用的发挥程度决定了执政党和政府的行为接受约束的程度。按照“十六大"20年后要实现法治中国的目标要求，政协应在对政府的监督方面发挥更大作用。目前，政协对国家更大事务的决策、对重要法律的制定、对政府重大政策的制定以及对其他一些国家政治生活、政治事务参与的力度不够，参与的深度不够，参与的广泛程度也不够。政协应该在政治文明建设的各个方面起到重要作用。政协在促使执政党行为文明建设方面，应有更多措施，更多渠道。现在，在执政党重大决策问题上，执政党已形成惯例，要与政协、各民主党派进行协商，但这种做法还应进一步制度化、规范化，应该在执政党与政协之间的关系问题上有更明确的制度措施与制度创新。
（原载《中国经济对报》）