对粮食流通体制改革的思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F121 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-9556(1999)03-0033-04
朱镕基总理新政的“五项改革”，把粮食流通体制改革列入首位，充分体现了粮食流通体制改革，已迫在眉睫，刻不容缓。本文拟对粮食流通的几个重要问题，作些探讨。
一、关于国有粮食企业改革
目前粮食流通体制的弊端在于国有粮食企业。近年来，粮食流通体制改革虽取得一定进展，但是国有粮食企业的痼疾：政企不分、管理落后、人员膨胀、成本上升、并未得到根治，从而导致经营亏损和财务挂帐大幅度增加，严重超出国家财政的承受能力。
国有粮食企业摆脱困境的唯一出路，是同其它国有企业一样，加快改革步伐，绝不能因粮食是特殊商品而搞特殊化，留下一块成为改革羁绊的“特区”。所有国有粮食企业，包括乡镇粮库，都要面向市场，实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。国有粮食企业改革的难点是政企分开，政企不分是国有粮食企业经营亏损和财务挂帐剧增的重要原因。要搞活国有粮食企业，政企必须分开，各级粮食局作为同级政府管理全社会粮食流通的行政主管部门，必须与粮食企业在人财物等方面彻底脱钩。
国有粮食企业的改革，需澄清一些认识，需遵循其它国有企业改革的指导原则。国有粮食企业，是否必须保持国有性质？抑或国有经济是否必须占支配地位？十五大报告明确指出：“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。”这些重要行业和关键领域，笔者认为，主要包括基础工业和基础设施、受国家产业政策扶持的支柱产业及高新技术产业。近年来，学术界提出对国有企业实行分类改革，认为国家应致力于最需要保证的行业，从一般领域退出来。有些学者进而认为，整个国有经济大体可划分为三大块：第一块是为数众多的中小企业；第二块是国家最需要保证的领域，即“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”，即前述的基础工业和基础设施、支柱产业及高新技术产业；第三块是处于第一、二块之间竞争性领域的大型企业。对这三块国有企业，需采取不同方式来推进改革。第一块可完全放开，原则上不搞国有经济。第二块是国家必保的领域，需保持国有。第三块不是国家必保的领域，不需一定保持国有，但规模大、产值比重高，目前改革进展缓慢。
通过以上分析，国有粮食企业显然属于第一块和第三块，也就是不属于国家必保的领域，不属于“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”，因此，无需保持国有。这里，又涉及另一认识问题，不保持大中型国有粮食企业的国有性质，是否会影响粮食市场的稳定？这是影响国有粮食企业深入改革的观念障碍之一。要知道，粮食市场的稳定与否，并不在于国有粮食企业。恰恰相反，在历次粮食市场波动中，国有粮食企业往往从自身利益出发，推波助澜，加剧了粮食市场波动。因此，调控粮食市场，不能依靠国有粮食企业，国有粮食企业不能再行使调控市场的职能。稳定和调控粮食市场有很多手段，可依靠储备调节和进出口调节，还可依靠政府适当的经济政策。美国和西欧各国并没有国有粮食部门，粮食市场的稳定和调控，完全是通过私营企业或合作社完成的，并卓有成效。因此必须明确，不能依靠国有粮食企业调控粮食市场，这是一个重要的指导思想。
综上所述，所有国有粮食企业属于第一块和第三块。属于第一块的大量中小国有粮食企业，可以完全放开，政府应从这一块退出，推进非国有化进程，由产权主体在市场竞争中自主选择企业的组织形式。依不同情况，可组建有限责任公司，也可组建股份合作制企业。此外，还可广泛采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和出售等形式。农村粮管所和粮库的附营业务，必须与收储业务彻底分开，设立单独法人。
最难解决的是第三块，即大型国有粮食企业。对这类企业改革的基本思路是，进行公司化改造，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，使之成为适应市场的法人实体和竞争主体。可根据不同情况，把他们改造为股票上市公司、股票不上市公司和有限责任公司。国有资本在企业中所占比重，不必作硬性规定，也不一定要掌握控股权。这一块的难点是大型粮库。对于大型粮库也应探索多种改革形式，总之，国有粮库要办成真正的企业化经营粮库，同时鼓励其他有资格的企业，投资并经营粮库。企业改制过程中，粮食系统职工下岗分流，是难以避免的，对此要有正确认识。下岗分流会给一些职工带来生活困难，但从长远看，它却是我国经济市场化程度提高的标志，有利于经济发展。各级政府要切实做好下岗职工生活保障和再就业工作，为国有粮食企业的改革创造条件。
二、当前粮价走势及政策选择
当前市场粮价低迷，价格严重倒挂，根本原因是近几年粮食连获丰收，粮源充足，供大于求。但是，市场粮价低的直接原因，则是国务院制定的粮食收购保护价政策不到位。主要表现在两方面：一是没有真正落实按保护价敞开收购农民余粮的政策，不少地区在保护价政策的执行上打折扣，搞限量收购，致使农民不得不把部分余粮低价卖给个体、私营粮商；二是相当部分国有粮食企业低价亏本销售粮食，为私商和个体加工企业，提供了大量低价粮源。粮食保护价政策在收购和销售两环节得不到很好贯彻，原因在于产区地方政府和国有粮食企业从中作梗，它们出于自身利益，缺乏严格执行保护价政策的积极性和动力。同时，这又说明一个问题，即保护价政策的执行效果，高度依赖于产区地方政府和国有粮食企业。这是现行体制和政策自身难以克服的一个缺陷。
市场粮价低，价格严重倒挂，给粮食生产乃至宏观经济运行，埋下了隐患，主要是：严重挫伤粮农种粮积极性；非正常大量增加国有粮食企业的亏损挂帐；产粮区背上沉重的财政包袱。要扭转当前粮价过低的局面，形成合理的粮价，当务之急是地方政府和国有粮食企业，严格执行国务院“敞开收购，顺价销售，封闭运行”的三项政策。按保护价敞开收购农民留足自用和自储后的余粮，这是前提和基础。只有按保护价敞开收购，才能有效保护农民种粮积极性，才能充分掌握粮源，实现粮食顺价销售；也只有按保护价敞开收购，才不致使粮源流到私商手里，被粮贩子牵着鼻子走。因此，国有粮食企业必须端正思想认识，努力改善服务态度，不准压级压价，应千方百计为农民售粮提供方便。严禁任何个体、私营粮商直接到农村收购粮食，只有国有粮食收储企业，才能到农村收购。只有这样，粮源才不会流到社会上。顺价销售，是指国有粮站、粮库（包括粮库所属的加工厂）等粮食收储企业，必须以粮食收购价格为基础，加上合理费用和最低利润所形成的价格，进行销售，绝不允许任何形式的低价亏本销售。实行顺价销售，个体、私营粮商就无法得到低价粮源，同时，还能停止新亏损，消化老亏损。因此实行顺价销售是三项政策的关键。为确保敞开收购政策的贯彻执行，不向农民打白条，监督粮食企业实行顺价销售，必须切实做到收购资金封闭运行。粮食收购资金，要严格按“库贷挂钩”、“钱随粮走”的办法供应和管理，农业发展银行要切实加强资金监督，这是条件和保证。
“敞开收购，顺价销售，封闭运行”的三项政策，只要落实到位，市场粮价自然就会回升到正常水平，形成合理的粮价。但是，这三项政策只能当作应急之策，并非长久之计，因其监督成本太高，需要高度依赖产区地方政府和国有粮食企业。一旦地方政府和国有粮食企业采取“上有政策，下有对策”的办法，在这三项政策的执行上打折扣，三项政策就很难取得满意的效果。因此，这三项政策只能是治标措施，从长远看，应该进一步寻找治本之策。我们认为，要从根本上解决粮价不合理，关键是要进一步深化粮食价格体制改革，完善粮食价格形成机制。因粮价不合理的根源是事先给出的定购价格，合同定购价和市场收购价“双轨制”并存，必然导致粮食价格信号扭曲、失真，不能灵敏反映粮食市场供求关系。粮价改革的目标模式是，逐步取消粮食合同定购价，实现定购价与市场价的完全并轨，粮食价格最终主要由市场供求决定，粮食企业按市场价格经营粮食。在建立和健全粮食价格形成机制的基础上，再形成合理、配套的粮食价格体系。合理配套的粮食价格体系，包括市场价、保护价、最高销售限价和粮食平准价，其中政府制定合理的最低保护价，在未来粮价体系中占基础地位。现行保护价政策出台两年多来，对稳定和促进粮食生产起了积极作用，但其弊端也显而易见，诸如运行成本太高，资源配置效率的损失，一定程度上剥夺了生产者的选择自由，并导致权力进入交易，一些粮食部门大量侵吞用于补贴农民的财政拨款。因此，保护价政策，尚需进一步完善。
三、关于粮食市场的发育
目前的粮食市场发育程度低，国内统一的粮食市场远未形成，突出表现为各地区、部门从各自利益出发，限制粮食自由流通，构筑地区壁垒，造成地区间的市场封锁和分割。这种现象又集中表现为粮食主产区和主销区之间的矛盾。要解决这些问题，尤其是产销之间的利益矛盾，需要促进粮食市场进一步发育，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场。
（一）培育竞争性粮食流通主体，重构粮食市场的微观基础
当前参与粮食流通的主体主要是国有粮食企业，此外还有个体、私营粮商。这种单一的、近乎垄断的粮食流通主体格局，是阻碍粮食市场发育的微观基础。粮食流通体制改革中，必须打破这种近乎垄断的格局，培育竞争性的粮食流通主体。除加快国有粮食企业改革步伐外，当务之急是鼓励农民建立粮食合作社，积极参与粮食流通。粮食合作社，是按合作社原则组建的非赢利自治性商品流通组织。粮食合作社在美国得到了充分发展。据资料介绍，目前美国有近2000个谷物合作社，有25%的农场主经过合作社出售谷物，合作社控制了国内谷物销售量的60%，并提供了占出口总量40%的谷物，直接经过合作社出口的谷物，占到出口总量8%。国外成功的经验，值得我们借鉴。 粮食合作社的特点是：由农民发起创立，自愿入社，公共拥有，为农民服务，并且由农民控制，以民主方式，成立决策、管理、监督等机构；合作社与农民之间不是纯粹的粮食买卖关系，合作社除帮助农民销售粮食，还为农民提供其他服务。总之合作社应该是粮农的利益代表。在我国组建粮食合作社，有利于提高粮农的市场竞争能力，缓和小生产和大市场的矛盾，还能对国有粮食系统构成竞争力量，进而促进竞争性粮食流通主体格局的形成。除大力发展粮食合作社外，还应积极培育和引导其它各种形式的经营组织，经有关部门资格审核后，参与粮食流通。要规范并大力发展个体与私营粮商，要鼓励农业部门参与粮食流通，这方面，上海市多渠道参与粮食流通的成功经验，值得推广。一些粮油加工企业，也应直接参与粮食流通。
（二）建立并完善各级粮食批发市场
当前，除全国性的粮食批发市场——郑州粮食批发市场发育相对成熟外，五大区域性粮食批发市场（九江大米批发市场、无锡大米批发市场、芜湖大米批发市场、长沙大米批发市场和长春玉米批发市场），发育缓慢，其价格指导作用不明显。今后，要根据《全国商品市场规划纲要》和《批发市场管理办法》，在进一步完善郑州粮食批发市场的基础上，努力培育区域性批发市场。同时，还要努力创造条件，大力发展粮食期货市场，最终发展成以区域性批发市场为基础、以期货市场为主体的粮食市场体系。
（三）中央政府制定强有力的粮食经济政策，打破地区间粮食市场封锁，为粮食自由流通提供制度保证
粮食市场出现地区间封锁和分割，并不奇怪。西方资本主义早期发展过程中，也存在着市场封锁，最典型的是德国和日本。笔者曾通过对市场封锁的历史考察，得出若干启示和结论，其中一点是市场封锁与政府政策密切相关。政府制定有利于地区间商品流通的政策，就能促进自由贸易的发展；相反，市场封锁则很容易出现。根据这个结论，我国地区间粮食市场封锁与政府的粮食政策，紧密相关，要打破粮食市场封锁，自由流通的粮食政策，起着举足轻重的作用。
四、关于粮食储备制度
（一）现行粮食储备制度的体制缺陷及出路
国家专项粮食储备的基本功能是丰吞欠吐、平抑粮价、调控粮食市场，因此，在市场经济条件下，一个国家的中央政府掌握一定量的粮食储备，是完全必要的。我国政府于1990年建立的国家专项储备粮食制度，运行9年来，在稳定市场方面发挥了一定作用，但是， 其基本功能远未充分发挥。从1990年3月至1993年6月，我国出现长达40个月的“卖粮难”，粮食价格再次急剧下跌（1983—1984年已出现一次）。1990年储备制度建立及以后年份储备规模的持续扩大，对解决“卖粮难”问题，起了积极作用，但无力推动粮价的回升。1993年底和1994年初，全国粮价疯涨，但是政府抛出的大量专项储备，并不能抑制粮价的上涨势头。1996年粮食再度丰收，粮价回落。为解决“卖粮难”问题，这一年国家先后7次增加专储粮指标，专储粮的增加幅度远远超过粮食增产幅度， 但是市场粮价的回升效果并不明显，“卖粮难”现象仍普遍存在。以上事实表明，尽管国家不惜巨额人力、物力和财力，但粮食专项储备制度并不能灵敏运行，其平抑粮价、调控市场功能的发挥，远不尽人意。
出现这种局面的主要原因，是储备制度在体制上存在严重缺陷，表现为专项储备至今未能摆脱计划体制的羁绊，专储粮的吞吐不是通过粮食市场，而仍主要靠行政手段，由粮食行政部门层层分解计划指标。当专储粮持续吞进时，是由粮食行政部门将指标层层分配到粮管所和农户（如1990年3月至1993年6月市场粮价低迷时）。当专储粮抛售时，是按粮食行政系统层层分配（1993年至1995年上半年粮价上涨时）。既然吞进和抛售都不是通过市场，自然就不会对粮食市场的供求和粮价产生多大影响，更谈不上调控市场功能的发挥。
要发挥粮食储备制度的应有功能，必须从以下两方面努力：一是专储粮的吞吐必须通过市场，尤其是区域性批发市场，这要求中央政府的粮食储备管理机关，对此作出明确规定，杜绝粮食行政机关层层分配指标的做法。为此，需要大力培育粮食市场，尤其是区域性批发市场。二是建立科学的粮食储备管理体制。目前政府正考虑建立垂直的粮食储备体系，很多学者也认为粮食储备管理应是从中央到地方的垂直组织，有的甚至认为要实行军事化管理。是否需要建立这样一种专门垂直的管理体制，需慎重考虑。从国际上看，多数国家的调节性存储粮，都是采取政府委托企业代为收储的方式，而不是由政府建立一个独立的储存系统来运作，并且据说这种方法卓有成效。笔者认为，专储粮的委托代储方式，很值得借鉴，我国的专储粮管理，也应采用政府委托企业代为收储方式。这种方式涉及两个主体：政府和被委托企业。这里的政府是指中央政府，而非地方政府。中央政府可设立专门的粮食储备管理机构，列入国务院直属机构，但在地方不设置相应机构，被委托企业可考虑通过招标方式选择。被委托企业要绝对服从中央政府储备管理机构的指令，专储粮的粮权属国家而不是被委托企业，只有储备管理机构，才有权确定吞吐时间、价格。专储粮吞吐的决策程序为：由中央政府储备管理机构发出指令给被委托企业，被委托企业无条件执行。专储粮的吞吐必须与市场相联系，专储粮吞吐的全过程是：储备管理机构发出指令给被委托企业，被委托企业吞吐专储粮到批发市场。
完善粮食储备制度，还要注意以下两点：第一，合理布局，适当集中。储备粮应逐步向销售粮区、交通枢纽中心转移，提高集散功能，便于及时调度。同时还要优化品种结构，适应消费需求。第二，协调粮食储备与相关系统的关系。（1 ）协调粮食储备与粮食进出口系统的关系；（2）协调粮食储备与财政、金融系统的关系， 以赢得必要的财政与信贷支持。
（二）对储备调节功能的进一步认识
1997年11月底，全国专储粮库存644亿公斤，规模显然过大， 其直接后果是财政不堪重负。专储粮的规模以多大为宜，值得研究。过大，财政负担不起；过小，不能实现粮食安全目标。
对专储粮规模的大小，涉及对粮食储备的认识问题。粮食储备固然具有平抑粮价、调控市场的基本功能，但它并非灵丹妙药。事实上，粮食储备的调节功能本身就存在很大局限性，特别是在现有体制下，专储粮库存与商业性库存，存在一种此消彼涨的关系，这又在一定程度上削弱了专储粮的调节作用。既然储备调节存在局限性，那么在粮食市场宏观调控中，就不可过分依靠储备调节，需寻求更多的替代手段。随着经济的发展，粮食市场宏观调控手段越来越多，特别是进出口调节，愈益起着举足轻重的作用。目前，全球经济一体化趋势迅猛发展，中国经济与世界经济的接轨，国内粮食市场与国际粮食市场的接轨，已成为不可逆转的潮流。这种接轨既是一种挑战，也是一种机遇。粮食市场的宏观调控，必须以此为契机，充分发挥进出口调节作用，切勿重蹈计划经济体制下封闭型经济的覆辙，再次牺牲本可获得的国际分工和比较利益的好处。何况，从成本比较来看，进出口调节比储备调节更经济。当然，进出口调节也涉及几个相关约束条件：一是进口粮食的外汇支付能力，二是国际市场粮源及进口粮食渠道的稳定状况。目前，我国外汇储备已高达1400多亿美元，外汇支付能力很强，同时，国际市场粮源充足。这些条件，为进出口调节的充分利用，提供了保障。因此，对储备调节的作用，要有正确认识。对我国来说，保持一定规模的粮食储备是十分必要的，但绝非越多越好，需知进出口调节等手段，在调控粮食市场中正发挥越来越大的作用。笔者根据各方面信息的综合，认为我国专储粮保持在200亿公斤至250亿公斤为宜。