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国有企业所面临的问题，不仅仅是单个企业的问题，更多的是整体上的问题，仅就国有企业来谈国有企业是解决不了问题的。我们必须把视野放宽，必须从宏观和微观两个方面采取措施。一方面，必须对整个国有经济进行战略性调整；另一方面，必须对国有企业进行完全的、彻底的市场化改造，对企业运行系统按市场经济的要求进行真正的配套改革。这些方面究竟应当如何操作和把握，需要我们从理论和实践的结合上作出回答。
（一）从我国国民经济发展全局和社会主义市场经济发展要求出发，对国有经济进行战略性定位和调整
根据我国的实际，对国有经济的战略定位主要包括三个方面的内容：一是功能或职能定位，二是规模定位，三是目标定位。三种定位是联系在一起的。
1.国有经济的功能定位。国有经济的功能或职能主要是，控制国民经济的命脉产业和关键领域，引导国民经济稳定增长，促进社会的稳定和进步。具体说，国有经济的功能主要表现在四个方面：
稳定功能。对国民经济和社会发展起稳定作用。这种稳定，包括有限度地调节经济运行，最大可能地避免经济增长的大起大落，或最大限度地降低起落程度。同时还包括通过国家适时的资金投入，增加就业机会，缓解就业矛盾，稳定社会局势。
引导功能。国有企业是政府实现经济政策和经济发展战略目标的重要工具，起着重要的政策引导和产业引导作用。当然，这种引导更多的是通过产业发展即产业进入或退出来实现的。具体包括资金投向的引导和新的经济增长点的培育等。一方面通过国有企业的发展，使社会各界了解国家的政策导向，引导社会资金投到国家最需要发展的产业和地区；另一方面国有企业直接在一些社会不愿涉入或短期不愿涉入的特殊核心产业和未来产业进行投资。
支撑功能。支撑功能也可以称这为推动功能和服务功能。即国有经济要着眼于宏观经济发展的大局，在交通、能源、通讯等基础产业和基础设施方面，为整个社会特别是为其他所有制经济的发展提供有力的支撑，使其提高市场竞争力，并得到较快发展。进而通过非国有经济的发展，增强经济活力，推动整个国民经济快速发展。
调控功能。国有经济对整个经济运行具有重要的调节和控制功能。这里是指，一些分布在重要行业和关键领域如交通、能源、金融等的国有经济，通过直接和迅速有效地贯彻政府的意图，来调节社会生产，影响经济运行，从而对经济运行实施有效地调节和控制。
2.国有经济的规模定位。一个时期以来，我国理论界对这个问题有过广泛讨论，这其中，具有代表性的看法主要有四种。
第一种看法认为，从主导国民经济的角度看，国有经济30%的市场占有率可能是主导，也可能不是主导，但51%肯定是主导。因此，不妨将国有经济规模暂定为51%。
第二种看法认为，国有经济只要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，就能发挥主导作用，它在经济总量中占30%甚至更低一点的比重也是可以的。
第三种看法认为，由于影响国有经济规模的因素很多，因而国有经济的最优规模应当是一个区间。参照发达国家和发展中国家的有关数据，结合我国市场发育程度和经济发展水平，尤其是工业化的发展阶段等状况，我国国有经济规模的下限即国有企业产值在国内生产总值中的比重至少应在20%左右。同时，依据国有经济的产业定位，按产业性质所要求的我国国有经济规模上限，最高不会超过30%。
第四种观点认为，没有必要给国有经济和非国有经济规定一个数量的比例。这个比例不仅没有必要，而且也无实际操作的可能。否则当非国有经济占有某一个比重就不允许其发展了，或者为了保持这个比例，国有经济增长缓慢，非国有经济也只能同样速度缓慢增长了。
这里，有三个问题首先需要搞清楚。第一，这个比例关系是否存在。我们说，国有经济适宜规模的比例虽然不能固定划一，但这个大致的比例还是客观存在的。第二，“数值说”和“区间说”哪个更科学。应当说，比较起来，“区间说”更符合实际，更科学一些。第三，我们确定这个比例的依据是什么。现在看，确定这个比例，一是要依据我国社会主义市场经济的发展要求，真正体现国有经济对国民经济的发展起主导作用。具体说，要保证国有企业在某些市场占有相当的份额，拥有强大的市场影响力，使之能够更好地贯彻国家的产业政策，确保社会主义市场经济的健康发展。二是要依据我国国有经济的功能定位。对微观经济和整个宏观经济的发展，能够真正起到稳定、引导、支撑和调控作用，进而能够真正发挥国有经济对整个国民经济发展应当具有的功能和作用。
根据上述分析，可以说，第三种看法更准确、更实际一些，即我国国有经济的规模所占的比例，应当保持在20—30%之间。当然，这里面也有一个具体运作得当的问题。
3.国有经济的目标定位。与民营企业和私营企业不同，国有经济具有双重目标，既有经营目标又有社会目标。并且，根据国有企业的功能定位，其主要目标或者基本目标是实现社会目标。从定位的角度看，我国国有经济的社会目标主要表现在五个方面：
促使国民经济持续增长。为社会经济的发展提供条件，确保国民经济的稳定、持续增长，是国有经济的重要目标之一。这是由国有企业的社会职能所规定和决定的。在这里说的是，国有企业是作为国家调节经济的一种必要手段而存在的。作为调节经济的手段，国有企业要为整个经济的增长付出一定的代价。当然，从全社会的角度看，这种代价的付出对企业来说也是值得的。
促使劳动力充分就业。虽然国有企业不能对社会的失业和就业问题起决定作用，但它通过经济结构的调整和资源合理配置，可以直接影响着社会就业，在就业方面发挥重要作用。因此，积极进行结构调整，最大限度地吸纳劳动力就业，搞好就业调剂，促使社会劳动力充分就业也是国有企业的重要的社会目标。
促使国家综合经济实力的增强。一个国家综合经济实力强，首先表现在经济总量大，科技实力、创新能力强，产业素质高等方面，这其中，最为重要的是科技实力和创新能力的增强。国有企业作为担负国家使命的经济组织，理应成为我国科技实力和创新力的代表和象征，在提高我国科技实力和创新力方面有所作为，发挥其它经济形式所无法替代的作用。
促使社会公平，调节社会成员收入和财富分配。现阶段在社会生产力尚未得到充分发展的条件下，在社会经济发展的外部性不能全部内在化的情况下，人们收入差距的缩小是难以想象的。但是，作为国有经济，通过资源流动的市场机制，通过劳动力就业的社会调剂，通过国民经济的稳定增长，通过以公益性为目标的非盈利企业的兴办，可以在一定程度上稳定社会成员的收入差距，调节社会成员之间的收入，促使社会公平。
促使社会资源的合理配置。在市场经济条件下，市场对社会资源的配置起着主要的、基础性的作用，市场对合理配置资源的作用是不可替代的。但这并不是说，市场是万能的，是尽善尽美的。事实上，市场本身也有其内在的弱点和缺陷。这就需要政府作必要的调节和干预。这种干预，更多地是通过国家所掌握的物质条件即国有企业来进行和实现的，这里包括国有银行、国有物资储备系统等。可以说，国有企业在合理配置资源方面也大有作为。
除了以上五个方面外，国有经济还有保障国家经济安全，促使社会稳定等社会目标。
4.国有经济的战略性调整。这种调整，事实上主要是结构性调整，包括所有制结构、行业结构、企业组织结构等。
国有经济战略性调整总的原则和要求是，要通过国有资本的流动和重组，缩小国有经济的范围，解决国有经济布局过散、战线过长的状况，改善国有资本的配置结构和国有企业的组织结构，集中力量加强国家必保的行业和企业，使国有资本从分散的中小企业向大型和特大型企业集团集中，从低效的劣势企业向高效的优势企业集中，从一般的竞争性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。这就是说，要通过国有经济介入的行业和企业的调整与减少，达到收缩战线，集中力量，强化重点，提高效率，增强竞争力和经济活力，优化国有经济布局和结构的目的。
根据以上原则和要求，对国有经济的调整，主要应当分三类进行：
第一类是公益性、垄断性的国有企业。这类企业必须由国家独资经营，其产品价格或服务收费，需要由政府控制。当然，对这些企业的经营管理办法，需要进行相应地变革，以利于促使企业重视经营、强化管理，最大限度地减少经营性亏损。
第二类是基础性、先导性的国有企业，包括能源、交通、邮政、电讯、航空、重要原材料中的骨干企业、重要设备制造企业和重要高新技术企业等。这类企业，必须由国家独资经营或者由国家控股经营，而不能完全由市场自发调节。这其中对于那些属于先导性的、重要的高新技术企业，因为一次性投资或总投资额较大，回收时间较长，风险较大，所以必须由国家投资或控股。这样做，一方面是国有企业的功能所决定的，另一方面也是提高我国科学技术水平所要求的。
第三类是竞争性、盈利性企业。包括一般性的轻工、纺织、机械、建材、冶金、化工、电子等企业。这类企业有的应当适时退出，有的应当改为混合所有制，实行合资合营，国家只需保持参股地位。
对于具体的参股方式和参股要求，即在什么样的企业参股，在什么样的企业不参股，以及在各个企业参股的比例，应当根据三个方面的情况来确定：一是国家有无这方面的发展要求。要求越高，参股比例应当越高。二是国家有无参股的条件和能力。有条件、有能力就参，没有条件、没有能力就不要勉强。三是企业的财务状况即企业的盈利情况。对于能够盈利的或盈利率较高的，国家就应当参股或多参股。反之，就应当不参股或少参股。
（二）围绕制度创新和现代企业制度的要求，对既定的国有企业进行市场化改造；同时，按照市场经济要求，对政府进行改革
所谓制度创新，就是在国有企业建立起现代企业制度，改工厂制为公司制，实行真正意义上的公司制改造。
从现实看，这种改革的任务是非常艰巨的，动作也是非常大的，其主要内容应当包括五点：
1.明确国有资本的所有权代表。“产权明晰”是现代公司制度的基本特征之一，即企业要有明确的投资主体和所有权主体，要有专门的所有者代表机构来管理国有资本。
根据我国的情况和有关原则，现阶段我国可行的选择是，明确各级政府为我国国有资本的所有者代表，并在各级政府内设立国有企业产权管理机构——国有资产管理委员会，管理该级政府的国有资本。
此外，在明确国有产权管理机构的同时，还应当考虑建立起新的国有企业代理责任制，这也是国有企业产权改革需要解决的问题。
2.选择合理的企业改制形式。国有企业可供选择的改制形式主要有三种：一是股份有限公司，二是多元投资主体的有限责任公司，三是国有独资公司。从我国国有企业改革的特点要求和现代企业制度的内在特征看，国有企业公司制改革应当更多地选择多元股东持股的股份公司。
根据我国的实际，借鉴国外的经验，现阶段我国投资主体多元化可供考虑的途径，主要有五个方面：一是职工持股参股；二是引入外商投资；三是部分债权转为股权，即让有些债权企业的法人财产作为一种新的投资进入企业财产所有权构成中，这也是国有独资企业多元化投资主体改造的重要途径；四是股票上市；五是引入国内法人投资。可以通过这些途径和形式，将具备条件的全资企业依法改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。
从根本上说，要真正推动投资主体的多元化，还需要有金融体制改革和资本市场发育的配合。
3.建立规范的公司治理结构。搞好改制企业的规范化运作，必须依照《公司法》对现有公司的治理结构进行改造和完善，进而建立起规范的法人治理结构，这里主要包括两点：一是要建立完善的公司权力机构、监督机构和执行机构。对股份有限公司和多元股东持股的有限责任公司来说，要建立健全股东会、董事会、经理层、监事会。对国有独资的有限责任公司来说，要建立健全董事会、经理层，并由政府授权部门派入监事会。股东会、董事会、监事会、经理层的产生程序和人员构成、成员任免以及权责划分等，要依据《公司法》和《国有企业财产监督管理条例》等有关法律法规进行。二是要创造条件把董事长与总经理分开，使之解决“内部人控制”问题。从国际惯例看，大多数国家的董事长与总经理也是分开的，德国还专门规定二者不得相互兼任。从公司治理结构的要求看，二者也必须分开。对股份制企业来说，股东的所有权与董事、经理人员的控制权只有分开，才能在公司内部形成制衡机制，进而才能使股东会——董事会——经理层这一多重代理制度切实有效。如果董事长与总经理兼任，就会使以董事长为首的董事会对经理的监督成为形式。如果董事长与总经理单设，公司的重大决策，可以由经理们提出设想，由以董事长为首的董事会审查决定，这样就可能通过制衡，减少很多不必要的失误。
关于企业党组织和职工民主管理。改制企业不能随意撤销或合并党的基层组织和工会组织，不能把此作为影响企业改制的因素，这一点必须明确。可以考虑由企业党组织、工会、职工选派代表，根据公司的章程，通过法定程序进入治理机构。同时，可以通过党政工领导干部交叉任职的形式，发挥各方面的职能和作用，建立起规范的公司治理结构。
4.搞好企业社会职能的分离和富余人员的分流。对企业办社会职能机构的分离，需要从现实出发，采取措施。各级政府应当从支持和参与改革的角度来对待这件事情。有条件的、能“一步到位”的企业争取一步到位，不能“一步到位”的企业，可以采取先分立、后分离的办法，即先在内部分离，明确产权关系，暂由企业代管。具体说，主要可以采取三种形式：一是企业所在地政府有承受能力的，可“一步到位”成建制地移交给地方，并相应办理资产、人员等划转手续，与企业彻底脱钩；二是企业所在地政府承受不了，不能全部负担的，可先将资产、人员和管理权划归地方，所需经费可以以企业原有的实际开支为基数，确定一定时间按逐年递减的方式由企业支付给地方政府，其余部分可由地方政府来解决；三是在移交给地方之前，可以采取一段过渡性、适应性措施，如先实行定额补给，而后实行自负盈亏，由企业收取固定资产占用费。对企业一些后勤生活服务单位，也可以实行上述办法进行分离。总的原则是，要为改制企业提供宽松的环境，协调好企业与地方的利益关系，特别是要维护好改制企业的利益，确保企业改制的顺利进行。
企业富余人员的分流，也是企业改制所遇到的棘手问题。虽然各地在这方面作过一些规定，采取过一些措施，但改制企业的压力依然不小。从改革要求和可行性方面考虑，一方面应当采取一些应对性措施，通过多渠道、多形式分流的原则和企业与社会联手的办法来解决。具体形式有七种：一是实行开放性分流，即打破产业和行业界限，开发新的生产项目，兴办第三产业；二是实行调剂性分流，在相关企业间开展劳务输出，调剂余缺；三是实行新建性分流，即一些新建企业可由政府出面，优先招收现有改制企业的富余人员；四是实行政策性分流，按国家有关政策，鼓励职工自谋职业，或完全离职，或停薪留职，离岗不离职；五是实行保障性分流，即对年老体弱的职工实行提前退养；六是实行用工结构调整性分流，通过减少临时工、农民工的办法来安置部分分流职工；七是实行市场性分流，即将部分富余人员直接分流到劳动力市场，使之通过劳动力市场来寻求就业机会。另一方面，从长计议，要加快社会保障制度建设，加快整个经济运行系统的配套改革，这里尤其是要把职工养老、失业和医疗等社会保险制度改革作为重点。通过这些制度建设，使企业改制过程中的富余人员能够顺利过渡到社会，由社会保障机构提供失业救济和培训，使之能尽快获得再就业的机会。对于保障性分流和已退休的职工，由于过去没有或很少提取社会保障费用，这笔钱在一定程度上被转化成国有资产，可以考虑从国有资产中划出一定比例，以股权形式交给社会保障机构，其收益用于补充这部分职工的养老费用。从企业改革的角度说，这也是股权多元化的一条途径。当然，对此需要严格掌握，从严把关，防止侵吞国有资产，确保国有资产的转化部分真正用于职工保障。
5.积极推进政府职能和运作方式的转变。实践表明，企业改革改到这个地步，已经在更深的层次上和更广的范围内，提出了政府职能转换和机构改革这一关键问题，提出了政府与企业关系的重新定位问题。在企业改革这盘棋上，矛盾的主要方面已经由企业转向了政府。现阶段改制企业最为关心的问题是，政企怎样才能真正分开，以及能在多大程度上分开；政府怎样转变职能，以及能在什么样的基础上转变职能；企业如何按自己的意愿决定企业的经营，造成企业管理混乱的主管部门多、领导多、政策多等问题怎样才能得到根本解决。企业改革在客观上要求政府改革与之同步进行，要求政府职能转变有突破性和实质性的进展。也就是说，这种“转变”不能再是过去那种机构和人员数量上的增减，以及机构简单的合并与分离。
从总体上说，政府方面的改革即职能转变、职能定位和机构取舍，主要应当根据社会主义市场经济条件下，公司制企业的运作要求和发展规律来考虑。根据改革要求，市场经济条件下政府对经济的管理主要体现在两条：一是制定经济发展的总体规划，包括产业规划、行业规划等，运用各种经济政策，包括财政政策、货币政策、收入分配政策和外贸政策等，调节国民经济的运行；二是运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对经济活动进行规范，并加以监督，保证公平竞争。政府职能转变和机构设置，应当根据这个精神，按照精简、统一、效能的原则进行，把政府的经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产的监管职能与经营职能分开，进而从制度上规范政府行为关系，彻底改变宏观管理的微观化和国有资产多头管理的状态。对此，结合机构改革和调整，可以把一部分政府职能集中到综合管理部门，或由行业向协会转移；也可以把一部分政府职能转移给企业、市场和其他中介组织，使政府的改革能够真正到位，为企业改革创造良好的社会环境，确保整个经济改革的顺利进行。
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