准公共物品民营化的风险分析，本文主要内容关键词为：民营化论文,物品论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2006)06-0062-04
准公共物品由于其公共性与公益性，一直以来都由政府垄断供给。但近年来，随着经济社会的发展，人们对准公共物品的需求日益扩大，政府在财政上不堪重负；同时，由于准公共物品兼有私人物品的部分特征，在使用与消费中具有部分的竞争性与排他性，根据经济学基本原理，是可以适当地引入市场供给机制的。因此，20世纪80年代，受以哈耶克为代表的新古典自由主义之影响，为迎接全球化，知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高政府效率和国际竞争力，西方各国相继掀起了旨在打破政府垄断、引入市场竞争机制，在政府公共部门推进民营化改革的政府再造浪潮。这场浪潮，对我国的行政改革也产生了深远影响。近年，我国对长期居主导地位的传统准公共物品供给理论进行了反思，推行了一系列朝向市场化的民营化改革，并取得了相应成效。但是，这几年的研究主要着眼于西方民营化理论与实践模式的引介和在我国的可行性分析，而忽视了民营化嵌入于我国国情下所存在或潜在的风险。通过与国外准公共物品民营化改革比较我们即可发现，西方准公共物品的民营化改革是在市场机制比较完善、民主制度比较健全、法治体系比较完整的背景下进行的；而我国目前尚处于社会转型、体制转轨时期，存在市场机制与规则不全，法律与制度滞后，政府资源不足等一系列弊病，导致我国准公共物品供给上宏观资源配置效率与微观制度效率的低下，使民营化过程存在诸多风险。
一、新垄断风险
在民营化进程中，由于准公共物品行业的规模经济和过高的沉淀资本(sunk capital)，往往导致该行业仅有少数甚至单一的市场主体以实现规模效益；同时准公共物品行业存在着较为可观的利润空间，激励作为准公共物品的供给企业采取各种手段以维护其既得地位和利益。正如Sergio Aguayo所言“一些公司习惯于在政府保护的市场上轻松获取利润或补贴，他们可能公开呼吁建立一个自由市场，私下却游说政府继续提供保护。”[1]因此，准公共物品民营化在打破政府垄断的同时，往往又蕴含着通过市场力量和行政权力而形成的新垄断风险，导致软约束、撇脂、进退壁垒和非效率等一系列问题的发生。
1.新垄断速成的软约束风险
准公共物品民营化中的软约束风险主要来自政府财政与银行系统。在科尔奈的模型中，软约束是由于政府实行“父爱主义”让企业具有了政策禀赋形成的；Dewatripont和Maskin(1995)在此基础上将软约束与投融资体制所包含的信息结构与激励机制联系起来，认为软约束风险的存在是由于提供资金的机构（政府或银行）未能坚持原先的商业约定导致资金的运用超过当期收益的范围，或者从时间维度来说，提供资金的机构使资金的支出途径越出了其收入现值所确定的限度，出现资金使用的低效率。准公共物品行业由于其经营规模性（注入资金大、网络覆盖面广等）及公共性与公益性，在民营化过程中，供给企业在追求自身利润的同时还承担着相应的社会性功能。国家为保证社会福利的实现，必然采取相应措施对供给企业给予扶持。因此，根据TLTF(too large to fai1)定律①，准公共物品供给企业在经营中可凭借其垄断性地位，以放弃社会性功能要挟政府，而政府基于对公共福祉特别是社会政治后果的考虑，为保证准公共物品的有效供给，往往很难允许其破产，从而使得政府在与企业的讨价还价中处于劣势，在政策与资金上向这些企业倾斜，形成软约束风险。
从银行的角度而言，虽然自上世纪80年代以来我国银行系统进行了大规模改革，但银行并没有成为真正意义上的商业性银行，依然受到政府的严格管制，在投资放贷中仍有相当比例需按各级政府预先的项目来进行，使得借贷方的信用和项目的可行性退至其次，从而导致准公共物品供给企业在与银行的博弈中，可凭借政策禀赋及银行的前期投入形成的沉淀成本，使银行处于弱势地位。因事之故，银行迫于政治压力及“事后的有效” (ex-post efficiency)②预期，对企业形成软约束。特别是目前我国商业银行本身对于国家而言也缺少一种刚性约束机制，产生大量坏债和呆债而形成金融风险。
2.新垄断造成的市场壁垒
对于获得事实垄断地位的准公共物品供给企业而言，在位厂商会采取各种手段设置进退壁垒，限制竞争，阻止潜在竞争者进入市场，以维护其既得地位与利益。一般而言，进入壁垒分为结构性和策略性两大类。结构性壁垒产生于产业本身的基本特征，即进入某一特定产业时遇到的经济障碍以及克服这些障碍所导致的成本的提高；策略性进入壁垒产生于在位企业的行为，特别是在位者可以采取行动提高结构性壁垒或者称一旦进入即进行报复。从结构性壁垒层面分析，在准公共物品民营化的过程中，主要是由于准公共物品行业具有投资规模大、资产专用性强、成本回收期长和消费群面广等特征而导致市场进入门槛高，新企业进入之初需筹措大量固定投入资本、宣传告知资本、创新资本和积累生产经营管理经验等资本，而原有的在位厂商经过多年经营，已建立了庞大的基本业务网络，拥有了相当的经济规模，积累了丰富的生产管理经验，与新企业处于一种“不对称竞争”状态。从策略性壁垒层面分析，在准公共物品民营化的过程中，在位企业通过采取各种战略，如收买专利、控制技术等手段，设置策略性进入壁垒阻止竞争者进入市场，而形成对潜在竞争者的市场壁垒。
3.新垄断造成的效率损失风险
准公共物品民营化改革的初衷是为了解决传统政府垄断经营的低效率问题，通过打破垄断，引入竞争机制，提高供给效率。但由于准公共物品的规模经济性，并由此形成的新垄断使得低效率现象持续存在。
——“X-非效率”损失。西方学者莱本斯坦(Leibenstein)于 1966年首次提出X-非效率理论，他认为追求成本最小行为只是竞争市场条件下的企业行为，但它不是那种没有竞争压力市场条件下受“庇护”的垄断者的行为特征。[2]受庇护的垄断者很可能丧失追求成本最小化与利润最大化的能力，从而导致了X-非效率。从新古典经济学的角度看，完全竞争条件下的外部环境压力是十分强大的，它迫使作为竞争主体的企业通过改进技术与管理以降低成本而增强竞争力。在传统准公共物品政府垄断经营的“市场”中，政府垄断经营客观地得到了免于竞争压力的庇护场所，而没有追求成本极小化的动力；民营化后，取得供给权的生产企业同样由于其垄断地位，也可免于来自市场竞争的压力，因此缺少改进技术，降低成本的内在激励，导致经营者更倾向于非竞争的垄断收益。在这一情况下，使得企业的平均生产成本高于最低可能成本，导致准公共物品的供给不是质量低下就是供不应求，不是品种单一就是多年一贯制，消费者几乎没有选择的余地，从而扭曲了民营化本身的价值依归。
——资源配置效率损失。准公共物品的提供是为了最大化实现社会福利，因此，政府的定价标准往往从社会公共利益考虑，收费低廉；但民营化后，由于准公共物品的垄断性和资本的逐利性，生产企业制订高额的收费机制，使得准公共物品得不到有效利用，造成资源的无效配置和浪费。特别是在准公共物品民营化初期，为了吸引资金，政府提出的优厚条件往往成为日后损害公众利益的隐患。如采用BOT方式建设的深圳梧桐山隧道，专营商对隧道的高额收费早已成为阻碍当地经济发展的瓶颈。深圳市政府急于收回梧桐山隧道经营权，但是专营商却抛出高价令政府难以接受，在多年谈判未果的情况下，深圳市政府只得于今年兴建梧桐山新隧道解决交通瓶颈，但却很可能面临新旧隧道车流量不均、资源浪费等效用实现不足的新问题。
二、政府与企业的“合谋”风险
根据公共选择理论，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化。民营化中，准公共物品的供给企业为获取超额利润，可能通过收买行政官员使其放弃监管措施、人为设置市场壁垒或提高价格；作为主管部门的行政官员，为获取自身利益，他们往往与企业“合谋”，把手中的监督和控制权作为一种廉价投票权③由企业购买，通过手中的政治权力为企业带来垄断利润，从而在利益中分成，造成巨大的腐败空间。
1.监控缺失
由于准公共物品的公益性特征决定了在准公共物品民营化过程中政府监管的不可缺失性。国家（全民）权力的庞大性、复杂性和分散性，使最高的监控机构必然进一步寻找下一级代理人即各级政府和各级政府主管部门；同时，代理人在所有权和经营权分离的情况下，又会与经营企业之间存在着委托——代理关系。准公共物品供给企业的监管委托人——政府代表着全民的公共利益，但作为一个机构委托人，具体的政府行为人可能出于理性经济人追求自身利益的目标，而偏离政府的总体公共利益目标。由于在准公共物品民营化过程中的委托——代理关系链较长而导致的信息不对称以及过高的监督成本，使得源自初始委托人的监督和激励作用在逐级的委托——代理关系中不断减弱。政府作为整体的监管委托方是虚化的，对准公共物品经营企业的管理和监控权实际已转移到各级政府主管部门，而各级主管部门的政府官员虽然拥有监控权，但剩余索取权却于己并无多大干系，导致监控权与剩余索取权的不对应而缺乏监控企业运营风险的内在激励。在这种委托——代理链中，国家缺乏有效的监督机制来真正起到监督所派代表是否真正行使其代表职能，各级政府机关不是资产的最终所有者，没有剩余索取权而不享有效益增值的收益，因此缺乏对经营者监控的积极性。企业通过逐级收买后与政府主管部门达成“合谋”，让主管部门放弃监控权，甚至为了自身的利益，主管部门可能通过政策如价格机制、行政不作为等方式，损害全民利益，形成监控缺失风险。
2.寻租泛化
基于准公共物品行业的公共性及公益性，其供给往往关系到国计民生大业，其受众必然是广泛而普遍的，社会对准公共物品行业的需求也是相对稳定的，因此对于准公共物品的供给企业而言，其回报也是稳定和可观的。根据深沪有关证券信息公司统计，深沪两市的电力、煤气和供水上市公司的盈利能力远高于同期两市平均水平。因此，准公共物品行业有着巨大利润空间，是许多利益集团渴望进入的领域，在民营化过程中，由于巨大的利润空间往往会导致企业通过寻租从而俘获政府，导致政府与企业“合谋”风险的持续存在。
寻租是非生产手段产生的利润，寻租收益等于租金减去寻租成本，寻租行为的形成主要有两个促成因素：一是强烈的寻租动机，即寻租可带来的高额回报，二是低成本的寻租机会。寻租是一种代理成本，作为公共权力的代理人——政府官员是追求个人利益最大化的经济人，特权的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构的扭曲，给特权阶层创造了充足的寻租空间，并且在寻租不易于被察觉时，他们会为了高额的寻租回报铤而走险。毛寿龙教授曾分析了政府在寻租活动中的行为，其一是以通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进行进贡，即政治抽租。我国许多地方政府之所以在推进准公共物品民营化进程中表现了极大的热情，是因为其取得了包括特许经营权以及产品定价监督等方面的权力，而权力的获得是他们实现自身利益的基础。政府管制俘获理论认为，政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的（即立法者被企业所俘获），而管制机构最终会被产业所控制（即执法者被企业所俘获），监管者被经营者“俘获”，两者形成利益共同体，经营者操纵监管机构以实现它的目的。[3]在准公共物品民营化中，企业希望处于完全自由状态，以更有效实现最大化利润，所以企业会通过寻租以及利用信息不对称俘获政府，使政府制定有利于自己的政策。因此，对于民营企业、国外投资者来说，准公共物品民营化过程也就是出现新的寻租机会的过程。
在有需求有供给的情况下，准公共物品民营化过程中，政府主管部门与企业可能以“合谋”为终极目标，从而伴生权钱交易、内幕采购、黑箱操作压价出售国有资产、通过上市挪用所筹资金另做他用等腐败风险。以城市基础设施建设比如道路修建为例。由于我国对政府官员的现行考核制尚不完善，在很大程度上依然依据政绩考核的标准，这也正是许多城市热衷于形象工程建设的原因。在我国目前大量基础设施的外包项目中，名义上的公开招标实际上都由内部暗箱操作。这些项目为个别领导捞取了政治资本的同时，也让一部分与其利益相关的承包商“先富了起来”。我们暂且不去追问这其中所隐藏的腐败空间，但这种腐败造成的后果必然由社会公众来承担。
三、公共安全风险
由于准公共物品属于社会的必需消费品，如水、电、燃气、电信和交通等行业，与国家经济生活息息相关，具有网络覆盖面广，投资规模巨大等特征。因此，一旦发生事故，将产生严重后果，给社会经济带来不可估量的损失，甚至影响到国家与社会的安全与稳定。据统计，全世界有12亿人缺少安全饮用水，每年有500万人因饮水不洁而死亡。[4]20世纪下半叶以来，准公共物品行业公共安全领域事故频频，前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事故和日本地铁沙林事件等突发事件不仅造成人财物的巨大损失，还对社会公共安全领域构成严重威胁。2003年8月14日，美国东北部和加拿大部分地区突然发生大面积停电事故，造成数十亿计的经济损失，数百万纽约市民“无家可归”。时隔14天，8月28日英国东南部及伦敦部分地区突发大面积停电事故，近三分之二地铁和部分列车停运，伦敦的交通系统受到严重影响，陷入一片混乱。事件的一再发生引起了人们对准公共物品行业公共安全领域的重视。为此，几乎所有的发达国家都建立有完备的社会危急处理机制。美国成立了“联邦紧急事务管理总署”，下设减灾局、抢险应变与复原局和行动支援局等7个局以及10个地区分部；日本各级政府均设有防灾中心；俄罗斯成立了“国家紧急事务和消除自然灾害后果部”；韩国成立了“防灾对策本部”等。
分析各种公共安全事故发生的原因，一部分来自一些不可预测和不可抗拒因素，但一部分来自民营化后，各准公共物品供给企业由于自身的逐利性，希望以最小的投入而获取最大的回报，因此，他们会将投入成本控制在最低限度而减少了对准公共物品行业安全领域的维护。针对2003年8月28日的伦敦停电事故，英国《卫报》认为，布莱尔政府推行的地铁电力系统私有化政策要对此次事故负主要责任。在我国准公共物品民营化进程中，由于准公共物品公共性与资本逐利性之间的矛盾，也不可避免地存在着公共安全风险。例如，由于水生态环境被破坏，长江流域近年来连连发生特大洪涝灾害，其中一个主要原因就是长江流域大小湖泊对洪水调蓄作用的大大降低，湖泊总数从4033个减少到不足3000个，水面减少近60%，约相当于5个洞庭湖。洞庭湖1994年湖容为293亿立方米，而到2002年仅为186亿立方米，减少了37%。[5]而这其中的原因与土地资源特许经营权的转让政策是分不开的。由于沿湖周围土地使用权的转让，各承包商出于自身利益，对湖泊的过度使用或滥用造成了湖泊大面积收缩。再如我国现在许多水电站实行了一系列民营化改革，私营水电站逐渐增多。各私营水电站不顾公共利益，擅自在河流的中上游无节制地建站，截流引水，造成许多河流近年断流现象严重，且断流的频次、时间及河道长度逐年增加，给河流周围的工农业及人民生活造成非常恶劣的影响。
现在我国民营资本相对薄弱，国外许多跨国企业意识到准公共物品行业盈利前景的可观性，凭借其雄厚的经济实力及政治压力，纷纷涉足我国的准公共物品行业并取得了长期的经营权，从而控制着供水、供电、供气等一系列关系到国计民生的命脉。如果我国没有完备的法律制度以及有效的应急措施，那么，在这些民营化的准公共物品领域将存在着极大的公共安全隐患并危及着国家的稳定大计。
四、“公民——顾客”角色冲突的风险
在西方发达国家的民营化改革中，提出政府部门应该是“受顾客驱使的政府，要以满足顾客的需要为导向”的，[6]将其公民定位为市场中的“顾客”旨在构建一种企业家型政府。但这里我们需要明确的是，“公民”是一个政治范畴，“顾客”是一个经济范畴，正如政治市场与经济市场存在着差异性一样，公民与顾客也存在着极大的角色差异。作为顾客，其在经济市场中仅存在一种“购买”行为，因为其可以通过“购买”这种货币选票，选择能给自身带来最大效用的产品，从而实现“用脚投票”；而作为公民，其在政治市场中追求一种“权利——义务”的对等，公民在履行自己公民义务的同时也享有保障其获得公民基本权利（如安全、教育等）的权力，公民希望通过民主选票来选择能给自身带来最大福利的公共物品。
1.“公民——顾客”角色冲突导致的政府合法性风险
政府因其拥有社会或团体让渡的公共权力而具有了权威性，因共同体内人们对其的认同意识形成的服从习惯而具有了合法性(legitimacy)，因此，政府希望通过最大化实现社会效用，以建立和稳固自身的合法性基础。在传统观念中，政府的基本职责就是为社会提供公共物品，但随着准公共物品领域民营化改革的推进，市场机制对供给准公共物品这一“政府天职”的介入，让人们陷入了“公民——顾客”角色冲突的困境。
公民作为公共权力的让渡者亦即最终所有者，拥有参与政治生活、管理与监督公共事务的权力。随着准公共物品民营化改革的深入，越来越多民营化前属于社会公共福利的准公共物品将由市场机制来实现供给，在这一过程中，政府在准公共物品的供给行为中退位到一个“守夜人”的角色，公民日益被定位为顾客。民营化后，当公民在社会经济生活中，完全可以通过货币这种纯经济形式“购买”到准公共物品时，从客观上导致公民忽视自己的政治职能，放弃自己监管公共事务的政治权力，造成政治冷漠而淡出社会政治生活。例如，在沿海许多市场化程度较高的城市，人们甚至以“不谈政治”为生活准则，或者政治只是人们茶余饭后的一点谈资。当政府供给准公共物品的职能被市场替代时，人们就会对政府存在价值的合理性产生疑问，导致对政府存在的合法性的怀疑。
2.“公民——顾客”角色冲突导致的社会公平性风险
准公共物品民营化中的“公民——顾客”角色冲突导致的社会公平性风险主要来自准公共物品供给企业的撇脂行为。撇脂 (skim)原指营销学中企业于前期销售阶段提高售价，从而将消费目标群定位在高消费能力群，以期尽快收回成本的行为。在准公共物品民营化中也存在着这种供给企业的撇脂行为，造成对弱势消费群体利益的侵害。准公共物品生产和提供主体的变化并不意味着其公益性、公共性的改变，对消费者来说，许多准公共物品属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，因此，民营化后供给企业应该坚持普遍服务的原则。根据OECD国家对普遍服务的定义，它应包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到相应的准公共物品；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受。但是，对于民营化后的准公共物品供给企业来说，他们是理性“经济人”，他们的目标就是追求利润最大化，而普遍服务可能意味着经济上的损失。因此，企业在获得提供准公共物品资格的同时，为了收回前期投入成本及获取超额利润而擅自提高产品价格，导致一部分消费者因不能承受高价而无法享受准公共物品所带来的福利，从而在客观上造成弱势群体作为公民的权利无法实现。如正在进行民营化改革的公共卫生机构。市场机制介入卫生领域，在追求效率的同时，也必然会带来卫生资源和卫生服务的机会分配的社会公平问题。资本的逐利性会使卫生资源流向能够给卫生服务提供者带来更大利润的地区、群体和个人，从而在地区、卫生机构、个人之间造成资源配置的不公平和卫生发展的不均衡。
准公共物品民营化中存在的诸多风险严重损害着国家和社会的利益，阻碍着社会整体效益的实现。我国当前政府应该意识到这一问题的严重性，采取积极措施，防治各种危害的发生及恶化，特别是要消除来自体制上的障碍，加大立法步伐，加大执法力度，强化监督机制，杜绝腐败，关注弱势群体，将我国现阶段所存在的准公共物品民营化风险的危害性控制在最低程度，建立一个公平、公正以法治为基础的和谐社会。
收稿日期：2006-08-20
注释：
①在西方中央银行有一条准则，即救大不救小。由于准公共物品供给企业沉淀成本过高，经营规模巨大，且关系着社会公共福利的实现，全社会无法承担其破产成本，因此，政府通过政策及资金的软约束以维持其经营。
②在准公共物品民营化中，当银行对企业的前期投资形成沉淀成本后，使银行面临新的选择——不继续提供贷款前期贷款就会全部损失；如继续提供贷款并增加监督力度，还可能收回前期贷款或减少损失，因此，银行会继续为企业提供贷款，实行软约束机制，从而弱化对企业的监督。
③廉价投票权（Harris和Raviv1989，张维迎，1995）是指如果某一权利主体行使某项控制权能够到来的剩余为S，当他能够占有剩余S的全部时，要使他放弃该项控制权，则至少应向他提供S单位的补偿。换言之，该控制权的价格为S，如果该权利主体只能占有剩余S的1/n，则只要向他提供s/n单位的补偿，就可能使他放弃其控制权。也就是说，由于该权利主体的剩余索取权与控制权不完全匹配，他手中的控制权就变得廉价了。
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