北美自由贸易协定中的环境问题及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：北美论文,协定论文,自由贸易论文,环境问题论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着世界经济发展和全球范围内环境保护浪潮的兴起，环境问题正日益得到国际社会、各国政府及人民的关注。各国政府积极行使环境管理职能，广泛发动公众参与，促进环境的净化和优化。北美自由贸易区在这一方面的成功探索尤其令人瞩目。作为世界上第一个将环境保护和促进可持续发展写入区域贸易协定并付诸实践的国际贸易组织，北美自由贸易协定（以下简称NAFTA）在环境与贸易方面的做法值得我们关注。
一 北美自由贸易协定中与环境保护有关的内容
NAFTA在谈判过程中充分考虑了环境问题，并在协定中明确规定了与环境保护有关的内容。
（一）经济稳定增长与环境保护双元目标。NAFTA在序言中强调“为了促进稳定增长；加强环境法律规章的完善和实施，各国应该(1)从事与环境保护有关的目标；(2)保持在维护公众福利上的灵活性；(3)坚持可持续发展；(4)加强环境法律规章的完善和实施。”（注：NAFTA Implementation Act,supra note 52,Preamble.）这些内容使NAFTA成为第一个在多边贸易协定中将环境保护纳入各国发展经济时所应承担国际义务的国际贸易协定。
（二）与环境有关的产品标准和相关措施。NAFTA第904条允许缔约国“(1)建立适合本国国情的健康、安全和环境保护的标准；(2)这些标准的要求可以高于其他多边协议所制定或接受的标准；(3)可以采纳、维持或适用任何与标准有关的措施；(4)不符合上述标准的产品和服务可以禁止进口。”NAFTA还在第七章第二节中规定了卫生与检疫措施(SPS)。为了避免环境措施滥用对自由贸易可能造成的影响，NAFTA规定，所有与环境有关的措施(SRMs)不能在相似产品之间造成武断的或不公正的歧视（注：NAFTA,supra note3,art.907(2).A standards-related measure(SRM)is a standard,technical regulation or conformity assessment procedure,other than an SPS measure,including"those relating to safety,the protection of human,animal and plant life and health,the environment,and consumers,and measures to ensure their enforcement or implementation."Id.arts.(P.912,904)），任何措施不能构成变相的贸易壁垒。措施必须建立在科学原则之上，如果没有科学依据，就不能维持，以风险评估为依据，各国应逐步或最大限度地采纳国际标准。（注：North American Free Trade Agreement,Texts of Agreement,Implementing Bill,Statement of Administrative Action,and Required Supporting Statements,H.R.Doc.No.159.(1993),reprinted in Arnold & Porter Legislative History,Pub.L.No.103-182[hereinafter A&P Leg.Hist.].(P.541,572)）从这一内容上可看出，NAFTA允许缔约国在标准的制定与实施方面有更大的灵活性，也使环境措施在贸易活动中具有了一定的刚性。
（三）环境保护与投资。NAFTA允许各成员国将环境标准作为成员国的义务写入协定，从而保证投资行为也符合环境保护的要求。（注：NAFTA,supra note3,art.1114(1);see also A & P Leg.Hist.,supra note 57.(P.594)）在第11章中规定“以降低国内健康、安全和环境措施来吸引投资是不适当的。如果一缔约方认为另一缔约方使用降低环境标准的方法吸引投资，双方可以就此问题进行协商。”（注：NAFTA,supra note3,art.1114(2).）这一规定要求各缔约国不能再以降低环境标准的方法吸引外来投资，这在一定程度上控制了美、加向墨转移污染性企业的状况。
（四）有关环境争端的解决。在解决使用有争议的环境措施导致的争端时，由原告国负责证明被告国实施的环境或健康不符合NAFTA的规定。（注：id.arts.723(6),914(4);see also A&P Leg.Hist.,supra note 57,at 550,578.While the text is not explicit,the burden of proving the inconsistency of an environmental measure with the obligations in the NAFTA presumably carries over to the dispute resolution stages,including mediation and arbitration.See NAFTA,supra note 3,arts.2007-2008.）这条规定突破了以往国际贸易法律实践中由被告国承担举证责任的作法，有助于一国独立执行本国的环境政策。
（五）透明度。NAFTA将透明度定义为“确保利益方能够及时知道各项规定，并能够及时调整自己的产品和活动。（注：A&P Leg.Hist.supra note 57.(P.549-550)）透明度要求各缔约方必须在法律、规则正式实施之前，通知各利益方，并在指定地点设立咨询点，接受其他缔约国的咨询，应对方的要求和双方共同的条件提供技术信息及帮助。NAFTA还建立了标准措施委员会对各国进行监督，促进各国标准措施的一体化。透明度原则还要求公众能够了解环境政策的制定过程。
（六）多边环境协议与NAFTA的关系。在NAFTA第104条中规定，如果出现NAFTA与现有的多边环境协定中与贸易有关的条款相冲突，多边环境协定优先。但“如果存在更加有效的措施能够降低NAFTA与国际环境协定之间的冲突，各缔约国应采取最小冲突的方式。”（注：NAAEC,supra note 4,art.10.Among other things,the Council is tasked expressly with(1)promoting cooperation among the Parties;(2)strengthening cooperative efforts to develop and improve environmental laws and regulations;(3)encouraging effective enforcement and compliance with environmental laws;and(4)promoting public access to information concerning the environment.See id.）这里的多边环境协议包括：三个成员国都加入并已生效的多边环境协议；美、加、墨之间的双边区域性协议；缔约三方同意包括在内的其他多边协议。第104条的规定在一定程度上解决了NAFTA与多边环境协议的法律冲突，确保了NAFTA不会对各国根据多边环境协议采取的措施带来的负面影响，也不影响其承担的多边环境协议中的义务。
总体来讲，NAFTA中与环境有关的规定比其它国际贸易协定的内容更加完善，美中不足的是，没有充分考虑到墨西哥作为发展中国家的环境现状问题。协定受到了多方面尤其是美国环境保护主义者的严厉批评。为此，美、加、墨又签署并正式实施了《北美环境合作协议》作为NAFTA在环境保护方面的补充协议。
二 《北美环境合作协议》的基本框架和主要内容
《北美环境合作协议》（以下简称NAAEC）在前言中再次重申要在环境保护、国家主权及贸易自由之间寻求平衡。缔约国“确信在他们的领土内维护、保护和改善环境的重要性，以及在这些领域内合作以实现当代和后代人福利的可持续发展的重要性；重申国家根据他们自己的环境和发展政策开发他们的资源的主权权利，以及确保他们管辖或控制下的活动不对其他国家或国家管辖范围以外的环境造成损害的责任。”
（一）不断提高本国的环境保护水平。NAAEC第3条规定每一缔约国有建立他们自己的环境保护水平和优先事项的权利，每一缔约国要确保他们的环境保护水平相对较高，并且应不断努力提高环境保护的水平。
（二）寻求积极的三方合作。NAAEC第20条和第21条规定了环境合作、提供信息和协商事项。目前，三国已在5个方面（环境维持、保护人类健康与环境、实施法律方面的合作、环境贸易和经济、信息与公共服务范围）进行合作。
（三）成立北美环境合作委员会。NAEEC创立了北美环境合作委员会（以下简称CEC）促进三国之间的环境合作。CEC的主要工作包括：通过增加成员间的合作和公众参与，协调国家间的标准，监测NAFTA的环境效果，在保护、维持和提高北美环境方面不懈努力。CEC由部长理事会、秘书处和联合咨询委员会（以下简称JAPC）组成。
（四）争端解决机制。NAAEC第五部分规定了缔约国之间与环境有关的争端解决程序。争端当事国应首先进行磋商，如果协商不成功，任何一方可以要求理事会召开特别会议。如果理事会也未能解决问题，并且被控的事项属于缔约方持久地不实施其环境法律，成立仲裁小组。如果仲裁小组认定有关国家不实施环境法事实成立，就要求该国家制定一个解决问题的方案，或在小组的帮助下制定这样一个方案。
NAAEC补充了NAFTA在环境保护问题上的不足之外，强调美国和加拿大对墨西哥在加强环境保护方面的帮助。从而在NAFTA内部，通过广泛的国家间的合作，各成员方在发展自由贸易、促进经济增长与保护环境和人类健康之间寻找到平衡点。
三 美、加、墨三国在环境保护方面的国内实践
北美自由贸易区是包括美国、加拿大、墨西哥三国在内的区域性经济一体化组织。由于三国在语言、文化、政府体制、民主化程度、公共利益及行政管理、环保水平等各方面存在着较大的差异，三国摸索出了一条以行政手段为主体，以法律和经济手段为两翼，旨在提高公众参与环境保护的新思路。
（一）行政手段。1.建立了CEC。通过联系政府官员、专家顾问、学术界人士及关心环境的公众，共同推动地区性的环境改善。CEC内设理事会、秘书处和JAPC，理事会每年至少开一次会，其中至少有一次必须向公众开放，至少在一次会议中组织三国环境部长与公众对话回答与环境保护有关的问题，接受与环境保护有关的投诉。所有的理事会决定都必须向公众宣布。2.JAPC会直接促进公众参与环境保护，每年就各种环境论题开展公众咨询。3.发行刊物，制作网站。CEC是世界上惟一向成员国各部门与地区开放的机构，共发行了27种出版物，建立了北美环境网站，这一网站包括环境法规、数据库和一般性新闻，是沟通北美个人与组织的重要工具。
（二）法律手段。除了以NAAEC法律的形式详细规定公众参与的机构与途径外，北美自由贸易区最特别之处在于其申诉机制，它允许成员国的团体和个人直接向CEC秘书处就有关国家未能有效地执行其环境法规提出申诉，由秘书处审核后，决定是否要求相关国家作出说明。
（三）经济手段。1996年三国创立了北美环境合作基金(NAFEC)，为公众在环境问题的调查研究上提供专项资助，任何公民可因环境保护原因提出申请并获得资助和奖励，落实公民环境参与权得以实施的经费保障。
NAFTA正式生效后，各国环境保护工作都有了不同程度的进展。
美国在经济增长的同时如何保护环境进行了大量的富有成效的探索。1.在原有的濒危物种法的基础上制定了栖息地保护计划(HCPs)，提高了个体濒危物种的保护能力。2.完善现有的联邦政府环境保护法。1996年美国通过了安全饮用水法修正案(SDWAA)和食品质量保护法案(FQPA)。在SDWAA中，设立了专门的基金帮助社区配备饮用水的设备，增加了EPA对于不遵守行政管理命令者的处罚金额（从原来的5000美元增加25000美元）。在FQPA中特别强调了杀虫剂对小孩的保护。设立了衡量杀虫剂对食品是否安全的标准。（注：这些标准包括(1)10年测度确保符合最新的健康和安全标准；(2)授权食品和药品委员会对违反标准的进行处罚；(3)EPA确保更加安全的杀虫剂剂进入市场取代原来的产品）3.强化了环境法的执法力度。仅1996年EPA共进行了刑事、民事司法审查和行政罚款1.73亿次，涉及金额1.43亿美元。（注：1996 Annual Report,supra note 137.(P.88)）
1997年加拿大新的环境保护法案正式取代原有的法律。新的法案增加了污染防制、有毒物品污染和公众参与等内容。美国的濒危物种保护法也被引入加拿大，并将濒危物种定义为迁徙鸟类、鱼等哺乳动物。加拿大还对已有的法规进行了修正。有的通过减少硫化物的排放来改善空气质量，有的加强对油轮的管理，有的要求公开产品含有的化学物质成份，有的就生产过程对人类和环境的影响作出评价。与此同时，加拿大也在某些环境保护问题上做了让步。最明显的是1997-1998年减少了与环境保护相关的预算。与1994-1995年相比，减少2.3亿加元，相应的人员减少了1300人，其中多伦多环境和能源署财政预算减少地最为明显，从1990-1991年的4.8亿加元减少至1996-1997年的2.71亿加元。（注：e.g.,DOE Outlines Plan for Implementing S&T Strategy,Eco-Log Wk.,Mar.22,1996,available in 1996 WL 8729297.）
NAAEC主要是为了解决墨西哥的环境而签定的，因而墨西哥在环境方面的进展举世瞩目。一是在环境刑法的培训、污染物的检查、水处理检查和采样技术上取得进展。二是加大了边界环境执法力度。从1992-1996年，墨西哥政府仅在边界上就进行了12347次检查，关闭了548家企业，对9844家企业进行了罚款。（注：NAAEC,supra note 4,arts.(P.17-18)）三是提高国内企业自愿保护环境的水平。墨西哥政府共投资8亿美元执行此项计划。至1997年4月，已有617家企业环境标准合格，404家企业签署了相关的计划。四是致力提高环境保护法的水平。1988年墨西哥曾制定过生态平衡和环境保护法。1996年在可持续发展原则的基础上对之进行了修正。在修正案中明确提出；“(1)对私人行为进行环境影响评估；(2)增加环境救济。(3)紧急禁止。(4)实行较严格的废物控制。”修正案还增加了罚款和撤销两项行政处罚方式。
北美自由贸易区自成立以来，在促进经济发展和环境保护方面取得了一定成效。据美国1997年公布的影响评估报告表明“北美环境合作委员会为三国就共同关心的环境问题提供对话与合作，开创了鼓励公众积极参与的气氛。虽然北美自由贸易区还存在着不尽如人意之处，但在实现经济的可持续发展方面迈出了重要的一步。”
四 北美自由贸易协定中公众直接参与环境保护及其对我国的启示
长期以来，我国环境保护都是以政府管理为主。近年来，随着政治民主化程度的不断提高，各级环境政府部门都十分强调公众参与在环境保护工作的作用，并进行了积极的探索。北美自由贸易区公众参与环境保护对我国至少有三点启示：
（一）公众参与环境保护是国家实施环境行政管理权力的有益补充。现代世界各国的环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政主管部门对全国的环境保护工作进行统一监管。各国主要通过政府实施环境行政管理与公众实施环保行为来共同保护公共环境免受污染和破坏。环境行政管理具体地表现为国家采取各种手段和措施，积极地、主动地对经济个体的意志施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对经济个体与环境有关的行为进行干预，以确保环境保护目标的实现。公众实施环保行为具体表现为公众对其他任何单位或个人污染和破坏环境的行为以及对国家在对环境进行行政管理过程之中的懈怠行为进行监督和制约。由于环境权更多地表现为公权，因而国家对环境的行政管理居于主导地位，而公众参与则居于次要地位。有一种倾向认为整个环境管理以公民实施环保行为为主体，片面扩大公众参与环境保护的效果，是在环境保护问题上主体和责任的泛化。环境保护目标的实施，主要还是依赖于国家的环境行政管理。
（二）公众参与环境保护必须有法律作后盾。我国环境立法的一个重要特点就是明确强调政府在环保中的权利和责任，而对公众在环保中的地位和作用仅作了笼统和原则的规定，没有细化，至于公众在环境保护中的权利、义务内容则更无明确规定。这势必形成两方面的问题：一是公民在参与环境问题上积极作为时，由于无法律依据，无法行使自己的权利。不少专家建议要发挥公众参与的作用，应该全面确定公众在环境管理上各项权利，如知情权、决策参与权、监督权、自卫权、索赔权和诉讼权的具体内容，并以程序法的形式对公众参与环境保护作具体详细的规定。二是公民在参与环境问题上消极不作为时，明确公民所应该承担的责任。目前公众参与环境保护，既可以行使，也可放弃或怠于行使，这都不构成违法。但对于一个国家环境保护目标的实现，却有很大的差别。因此建议国家制定相关法律，将公众参与环境保护中的义务问题界定清楚，并制定相应的惩罚措施。
（三）利益刺激是提高公众参与环境保护程度的有效手段。环境问题的重要特点，在于其外部的不经济性，即破坏环境的主体行为对环境资源的不利影响由该行为以外的第三方承担，而主体则可以不断地从其过度开发和利用环境资源或向环境排放污染物中获利。而公众参与环境保护，其利益的获取上大多表现为公众福利的提高，有时甚至表现为个体利益的减少。因此，从长远来看，各个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭毁灭。这也是美国生物学家G·哈丁提出“共有地的悲剧”理论的本质所在。政府除了大力开展群众性的环境保护教育活动以外，应设立专项资金，一方面用于弥补个体在参与环境保护中的利益损失；另一方面用于奖励个体在相关活动中的突出表现。
标签：环境保护论文; 公众参与论文; 北美自由贸易协定论文; 环境保护措施论文; 环保标准论文; 环境标准论文; supra论文;