清末民初广州城市的环卫制度与环境整治，本文主要内容关键词为：民初论文,清末论文,环卫论文,广州论文,环境整治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K25；X33(65) [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2010)03-0037-06
清末至民国初年广州市环卫制度的构建与环境整治这一课题，目前学术界缺乏研究，相关成果也不多。《广州市志》①卷2《建置志》、卷3《环境卫生志》中，虽对广州市的环境制度与环境治理情况作了简略的述说，但缺少系统的学术分析；赵文青在《民国时期广州城市环境卫生治理述论》②一文中，虽对民国年间广州市的环境卫生治理问题作了梳理，但其观点大多在《广州市志》卷2、卷3中可以见到。除此之外，笔者没有见到对广州城市环卫制度与环境整治等问题进行的专题研究，故认为该课题有进行学术探讨的必要。
中国传统意义上的“卫生”概念主要指养生。清末，随着西学的引进，人们对此概念赋予了新的内涵，从个人养生转变为具有个人与公共环境卫生等多种含义在内的一种全新的卫生理念③，而“制度”一词主要包括两方面的内容：一是要求大家共同遵守的办事规程或准则；二是在一定历史条件下形成的政治经济、思想文化等方面的体系。④笔者对“环卫制度”的理解为：政府领导或倡导下的公共环境治理机制，这种机制包括主管环卫的政府机构、相应的规章制度和固定的市政卫生设施以及规范化的环卫工作程序。据此，笔者以清末新政后的
1903年，清政府在广州市第一次设立独立的主管环境卫生的地方性政府机构，将环境治理纳入政府职责范围内的时间为界，将广州环境治理机制分为以民间为主和以政府行为为主的两个不同时期进行对比研究，从而对清末民初广州城市环卫制度的构建情形与环境治理态势进行学术性的梳理与总结。
一 1856年前，清代广州城市的环卫制度与环境整治
1.广州城市的环卫制度
封建时代的中国，官方公共卫生意识和举措虽源于南宋⑤，但城市的环境卫生治理，基本上仍以个人与民间的自发行为为主，政府的作用是次要的。1856年前，广州环境卫生的治理仍然延续了这种管理模式，而特点是政府在环境治理中制度作用的缺失。
治污是城市公共环境整治中的一个重要举措，也是分析与评价一个时期环卫制度作用的重要因素之一，而封建时代形成的广州的城市排污与排水系统是重叠的，故要考察广州的排污治污机制，必须从排水系统的考察入手，只有梳理清楚二者之间的关系，才能有助于我们对政府在城市环境治理中介入程度的判断。
(1)排水系统的构成与治理机制
广州城位于珠江边上，湿热多雨，易受台风袭击形成水患，水灾对广州城造成的损失在清代以前的文献中屡有记载，故历代政府对广州城市排水设施的修筑与维护十分重视，至清代，广州城基本上形成了较为完备的城市排水系统。
清代广州城的排水系统主要由人工工程和自然河海构成。人工工程主要有两个，分别是“六脉渠”和“濠”。
“六脉渠”纵横贯穿于广州古城，是一个用砖石砌筑上盖石板的地下大方暗渠，渠上设水闸以调节水位，是构成广州古城排水体系的重要组成部分。“六脉渠”源于哪个时代已不可考，然形成于清代所见的“六脉渠”系统，当在明洪武年间⑥。“六脉渠”对清代广州市的排水作用十分重要，史称“六脉通而城中无水患”⑦，故清政府对之十分重视，清中前期对“六脉渠”的疏浚和日常管理主要由地方最高长官总督或布政使负责，如乾隆五十六年总督福康安、嘉庆十五年布政使曾燠、同治九年布政司王凯泰，就分别对“六脉渠”做了多次修治和疏浚。光绪元年后，政府规定“六脉渠”必须“三年一修”，形成制度，每次修渠所需的“万余两”银皆“由善后局支付”⑧，故清代对“六脉渠”的治理是有成效的，“六脉渠”基本处于较为通畅的状态。
“濠”是广州古城的护城河，修于宋代，明洪武三年(1370年)，永嘉侯朱亮祖将广州三城连为一体，重新开浚宋代旧城濠，使之由宋代的1600丈增长至明代的2356丈余⑨。清代的“濠”主要有四条，分别是东、西、南和清水濠，除了北面没有“濠”外，“濠”环绕着广州的东、南、西三面，是广州重要的绕城水系，也是城市的防御性设施⑩。由于“濠”作为城市重要排水设施的同时还关系到城市的设防，故政府对之十分重视，不仅将“浚渠”纳入“市政建设之要务”，还组织和动员民间力量，于嘉庆十六年(1811年)在西关地区“成立36街疏濠公所，征费清渠”(11)，故清代广州的四大“濠”基本处于良好的运作状态。
广州古城水系，除了人工开凿所形成的沟渠外，还有自然的江河，《羊城古钞》对它们之间的关系做了这样的描述：“盖城渠之水达于闸，闸之水达于濠，濠之水入于海，此城内之所由通也。”(12)“城渠”即“六脉渠”，“濠”即上文所述环绕于广州市由人工开凿的四条护城河，“海”即指珠江。由此我们可以看到：清代人们将多余的水引入四通八达于城内的“六脉渠”，经“六脉渠”水闸进行调节后，汇进环城的四条“濠”，再注入珠江排入南海，形成一套有效的城市排水体系。
通过以上分析我们可以知道，清代广州古城能够形成一套有效的城市排水系统，政府机制的作用和治水制度的保障是其关键。
(2)排污系统的构成与治理机制
清代广州城没有专门的排污系统，城市污水的排放，主要利用上述排水系统，也就是说广州城的排水系统也是城市的主要排污系统，人们将污水直接注入排水系统，流经南海，达到清污的目的。当时是如何利用城市的排水系统进行排污？通过考察城市的排污设施我们便可得知。
民间要利用原有的排水体系排泄生活和城市污水，必须修筑将污水与排水系统衔接的设施，我们在文献中没有发现政府投入力量进行大规模排污设施修建的例子，看到的只是大量的来自民间的方法各异的排污设施的修建，民间常用的方法主要有两种：一是修渗井。所谓渗井，“即是在屋内天井挖一土坑，下垫砂石，上面用镂空的石板盖着，污水从孔眼流入渗井，慢慢渗到土层中去”，而从屋内渗井中溢出多余的污水便注入屋外的排水系统；二是铺石板明渠，即“只是在街面挖一土沟，两边砌以砖石，上盖石板”(13)，将污水引入明渠，再转入城市排水系统。
由上所述，我们得知这一时期广州城的排污系统的轮廓，即由民间修筑的形式各异的小工程与城市排水系统相结合的排污体系。这套主要由民间自发修筑的排污体系功效如何呢？我们知道，清代广州居民住房多为民间筹款自建，政府没有统一规划，城市街道十分狭窄，住房布局相当凌乱，并且分属番禺县和南海县两个不同的行政管理区域，没有形成统一的市政管理机制，民间修筑的这些排污设施效果较差，甚至成为城市公共卫生恶劣的源头。石板明渠的建设“无规划，无设计，高低阔窄不一，无一定的水流坡度，又无合理的出水口”，故“常因渠水无法排泄而至水淹。有些连石板也没有，只有不规则的土明沟，雨水、污水沿沟而流，臭气四溢”；而渗井使用“时间长了，地下土层含水饱和，房屋底层潮湿，蚊虫孳生。如遇天雨，土层无法受纳来水，渗井里的污水还会溢上地面，弄得满屋污臭”。(14)针对这种情形，民间出现了专门“担沟渠水”的行业，有偿进行清污工作，清末有一首诗对“担沟渠水”的工作做了如下描述：“下路人家屋紧排，生人到此向难猜。但随水桶空挑者，直到河边是正街。”(15)以个人力量和原始工具进行清污，效果自然不好。
由上看到，城市排污虽然利用了现有的排水系统，但是由于排污设施过于简陋和清污工作的民间性质，所以排污就没有像排水那样通畅。
2.广州城市的环境整治
在封建时代，城市的公共环境卫生处于民间自我管理的无序状态下，卫生状况十分恶劣，作为京都的北京城也是粪便四溢，人们当街便溺现象比比皆是，清代夏仁虎在《旧京琐记》(16)一书中对这种现象做了描述。
在广州，城市的公共环境卫生管理也与北京相类似，主要表现在如下方面。
(1)粪便的处理与街道的清扫
粪便的处理。1920年代以前，广州城没有专门的公厕，粪便的收集与清理主要由郊区的农民负责，市民将每天的排泄物用粪桶装好，清晨放在家门口，等待“倒尿佬”和“倒屎娘”入城收取，广州人称这种行为为“倒夜香”。19世纪来粤的外国人对这种情形以绘画的形式做了记载，时人配诗对这种现象做了如此描述：“费收洁净家家催，得罪城丁或祸胎。垃圾满街蝇蚋恶，寄声黄沈缓重来。”(17)可见，清晨的广州城经常处于臭气熏天的状态。
街道的清扫。清代以前的广州城没有扫街的清道夫，“街道由商店、住户各自清扫或由街道居民自行筹办清扫，经费亦是自行筹集”(18)，政府既不扶助也不干预，完全是民间自发行为。
(2)饮水卫生
广州市民饮水的水源，主要是没有经过处理的珠江水或是民间自筹款项凿建开采的井水。在干旱的季节里，大量的城市生活污水涌入珠江，由于没有雨水的冲刷，珠江水质变得非常污浊，井水同样由于没有雨水的过滤与补充而枯竭，这样很不卫生，会引发疾病，进而危及人们的生命安全。尽管人们已经意识到饮水的不卫生与不安全，但由于没有政府的财政支持，这种情况一直得不到改善。结果在1891年年初，广州由于干旱导致饮用水的污染而产生了一场“亡者日以百计”的大瘟疫，《申报》将这次瘟疫的原因归结为“天久不雨，井泉枯涸，民间日用之水大半秽浊不堪”(19)所致。
由上我们可知，广州城的排水系统关乎城市的安全，具有多种社会与政治功能，政府对于城市的排水有一套行之有效的制度作为保障，而广州城的排污虽然利用了原有的排水系统，但是排污设施和清污工作完全由民间自理，城市的治污没有政府的力量做保障，故排污没有像城市的排水那样通畅，其他的城市环境整治如治污行为一样，以民间的自发行为为主，政府在环境整治方面有缺失，更没有形成制度性的管理机制。
二 1856年至1903年广州城市环卫制度与环境整治
1.西方环卫理念的影响
欧洲从18世纪工业革命开始，逐步建立了一套环境卫生制度。在英国，1848年制定了首部公共卫生法规，并于1875年正式颁布实施，将城市环境卫生的治理纳入了法治的轨道，从此城市卫生治理变成了政府的职责，他们以政府的力量，兴建了诸多大型环卫设施，如大型的城市排污系统等，使城市公共卫生得到了极大的改善。
19世纪中叶，中国封闭的大门被打开，卫生意识通过传教士传入了中国，并在中国租界内得以践行。1861年，依据《天津条约》规定，广州沙面成为英法殖民主义者共同“租借”的租界，英法殖民者入住租界后，按西方近现代环卫理念进行了市政规划，着手对市政公共卫生设施进行修建，兴建了完整的道路系统和公共绿化区，并对公共环境进行了整治，比如，将流经沙面的六脉“暗渠”改造为易于清理的“明沟”便是明显改善公共卫生的例子。
清末，随着广州城市的发展，许多房屋建在以“六脉渠”为主的暗渠之上，造成了排污的堵塞，对环境卫生产生了很大的影响，英国人将这种暗渠的排污功能比作一只“经常出毛病”的“妇装手表”，为了改善沙面的排污功能，英租界主席格里菲思从1902年至1905年间，花了2万元将这种暗渠改变成看得见又易于清理的明渠。此后，“居民健康状况很快得到了显著的改善，伤寒及疟疫实际上已告绝迹——换言之，已经把过去那个多少遭受疟疫之害的岛屿变成了华南地区最卫生的地方之一”。(20)
西方环卫理念在沙面租界的实践所产生的示范性影响，使政府在环境整治理念与行为上出现了一些变化，但直到1903年，政府在环卫制度实施和环境整治方面，总体仍如从前，始终未见有突破性进展。
2.从广州市环境治理情形看政府环卫理念的变化
清政府虽然于1886年在天字码头堤岸修筑了广州第一条马路，但长度只有36.6米，随后修筑的由东濠涌口至西濠口的长堤马路，全长也仅为3600米，这种情况一直维持到1918年，广州的市政建设“前进的步伐不大”(21)，不仅街道狭窄，而且地方卫生状况也没有得到改善。到1901年，广州还“缺乏卫生预防措施。沟渠每五年才清理一次，为了预防鼠疫发生，官方一再申令民众注意清洁卫生，但不幸的是，这种努力时松时紧，不能持之以恒”(22)。
尽管如此，在这个时期我们仍然看到政府在治理公共环境卫生方面的某些变化。1891年，在政府的支持下，一家负责“收集并运走街道上各种废物和垃圾”的公司成立，虽然由于“居民们对此项卫生措施极为反感。致使这家公司无法进行活动而不得不结束”(23)。据1901年10月12日《申报》记载，以商人为主体，政府也参与，曾提出广州市“创设自来水”的动议，后来因商人之间利益分配问题纠纷没有成功(24)，但从这一事例可以看出，政府已经意识到城市环境卫生的重要性，开始有意识地参与城市的环境治理，并尝试以政府的力量介入到环境整治的活动中来，改变了之前城市环境整治行动中政府作用缺失的现象。
三 1903年至1920年代广州城市环卫制度与环境整治
从1903年将环境治理工作正式纳入市政管理开始，政府便着手构建城市环卫制度，至1920年代，基本完成了广州城市近代化环卫制度的构建。在这个过程中，政府的主导作用逐渐得到体现，从而使城市的环境整治取得了较为显著的成效。
1.广州城市环卫制度的构建
(1)环卫制度构建的历史背景
1901年1月29日，慈禧太后以光绪皇帝的名义颁布上谕，宣布实行新政，并在上谕中强调新政变法的重要性，声称国家“安危强弱全系于斯”(25)，痛下决心进行改革。
新政参照西方君主立宪制的原则，进行三权分立的政体设置，光绪帝建议将政府各部门分为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院。各部设尚书一人，侍郎二人(26)，对封建社会沿袭多年的中央行政机构六部制进行分拆、合并与重新组合，在此基础上又进行细化。这次变革虽然最终以失败告终，但这是对我国沿袭了两千多年的封建政体的一次重大的改革，是中国政治体制迈向近代化的一次有益尝试，广州城市近现代化环卫制度的构建正是在这种背景下展开的。
(2)环卫制度的构建
其一，环卫管理机构的设置。
按照新政的要求，清政府仿照西方政体，展开了一系列包括公共卫生在内的制度性变革。1901年7月，光绪帝下谕让各省成立巡警机构。次年4月，成立了内城工巡局(亦称“工巡总局”)，其职能与西方的警察机构相仿，除了社会治安与缉拿罪犯等职责之外，第一次明确地将城市街道卫生的整治、交通秩序的管理归入其职责范围之内。1905年10月，改为巡警部，主管全国警政，委任徐世昌为巡警部尚书。巡警部下设警保司，卫生科归其辖下。这里的“卫生”一词，与以往中国历史上所谓养生概念不同，政府第一次将之纳入“公共卫生”之列。1906年，民政部设立，巡警部随之划归其管辖，卫生科升格为卫生司。但全国各地方政府仍然没有设置专门的卫生管理机构。1907年清政府在各省增设巡警道，下设卫生课，明确其职责为“掌卫生警察之事。凡清道、防疫、检查食物、屠宰考验医务、医科及官立医院各事项皆属之”。(27)至此，中央民政部卫生司与地方巡警道卫生课才一起组成了一套从中央到地方的卫生行政管理机构。
广州比较早地将环境整治管理归属于警务机构，“清光绪二十九年(1903年)一月十六日广州巡警总局内部设卫生科，科内分设清洁课，主管清洁卫生工作”(28)，这是广州最早管理环境卫生的政府机构。1921年2月广州市政府成立，国民政府将原来隶属于警察厅的卫生课独立出来，升格为政府的一个独立行政机构——卫生局，下设洁净、防疫、统计与教育等四课，专管环境治理、防疫及相关的疫情统计与卫生教育事项。卫生局作为公共环境管理和整治的主管机构，始终存在于民国期间并发挥了其应有的积极作用。
其二，环卫规章制度的设立。
广州市卫生局成立后的十年内，先后颁布了多项关于环境卫生治理的制度，重要的有：1922年1月颁布的《取缔轮船在行驶河道抛弃煤渣炭屑章程》；1922年5月颁布的《取缔广州市烘溺公司规定》；1923年颁布的《广州市取缔厕所清洁规则》；1925年12月颁布的《禁止吐口水落地规则》；1926年2月颁布的《广州市取缔垃圾规则》。(29)这些法规的颁布与实施，使政府将城市环境卫生管理驶入有法可依的近代管理轨道。
2.广州城市近代环卫制度下的环境整治
1903年之后，随着政府将环境卫生整治纳入其职责范围，城市环境整治有了稳定的资金保障，民国时期其“资金来源有市库拨款、发行债券、征收筑路费、清渠费、建筑附加费和群众社团集资等。民国10-26年(1921-1937年)间，市库先后拨付建设费共约2438.66万元(当时的货币单位，下同)，发行债券共275万元”(30)，至1920年代，政府兴建了较为齐全的近代化环保设施，开始了近代化的城市公共环境卫生整治工作，并取得了一定的成效。主要表现在以下几个方面：
(1)马路的修建与街道的清扫
1918年，广州成立市政公所，开始对旧城进行改造。在“着手拆城筑路的同时，进行扩宽街道的路网建设”(31)，为道路的清扫提供了较好的条件。在街道的清扫方面，政府将“全市划分为6个卫生区，每个区配备职员5人——一位负责人、两位督察员、两位监工，管理全区卫生工作。每区的负责人需向督察员呈送每日报告，卫生统计资料由卫生局统一保管，每月在报纸上公布。清洁队长期雇佣约1000名苦力，每天清扫全市街道”(32)。这样形成一套常规制度，使城市主要街道的公共卫生有了较大改善。
(2)公厕的建造与粪便的清理
民国以前，广州没有公共厕所，私厕的建立杂乱无章，或建于大小河道之上，或建于房墙屋角，没有统一的消毒管理，老街区经常臭气熏天。为了改变这种状况，1921年广州市政府成立后，决定由卫生局、工务局负责，以投标形式招商承建公厕。但这项工程的建设极为缓慢。1928年9月市卫生局提出《改良厕所办法》，对私厕进行强行改建，出现了第一批公厕(全部是男厕)，然而收效甚微。到1931年，广州全市建成的“新式卫生的厕所”只有15间，“在新开辟道路上，还有几间仍在建造中”(33)。可见1920年代实施的公厕改革收效不大。
对粪水的收集，政府的初衷是招商承建厕所。作为回报，粪水由承建商负责收集以牟利，但遭到当地农民的反对，粪水的清理与运输，一直得不到有效的管理。政府被迫与当地农民妥协，到1930年，政府被迫“将7个边沿区的尿水划给农民清倒，于民国24年又增划2个区，共9个警区，即东山、前鉴、大东、小北、德宣、西山、西禅、逢源、黄沙，并规定以肩挑自用为限”(34)，这种情况一直维持到新中国初年。
虽然民国政府对城市公厕的建设及粪便的清理没有收到预期效果，但是，在民国初年实施的这些建设与管理，仍然是公共环境卫生近代化的重要内容，也是后来规范化管理的序幕。
(3)排水排污系统的改造
从1903年开始，清政府开始对广州城部分地区淤塞的排水系统进行改造，至1905年取得了初步成效。但到1921年止，在没有改良的大部分地区，排水系统仍然不畅。1921年4月至7月，政府“用了4个月的时间对126条旧式阴沟(全长共55121英尺)进行了清理和整治，有些地段还进行了重建”(35)。到1931年，通过将“旧式阴沟改为混凝土水管”，“并利用城市道路重建的机会铺设了下水道”(36)。同时，拨专款对淤塞的“六脉渠”进行清理与改建，这才基本上完成了对广州城市排水工程的改造，排污问题得到了较好的解决。
(4)自来水厂的修建与市民饮水卫生的改善
清末民初，政府饮水卫生工作的亮点是修建自来水厂。倡议修建自来水厂，始于19世纪末，直至1905年11月，市政府“用重资聘得沪上工程师三人到粤”(37)规划和设计自来水厂，自来水厂的筹建才进入实质性阶段。光绪三十四年(1908年)八月，增埗自来水厂终于建成并向居民供水，但生产能力很有限，绝大部分广州居民的饮水来源，与以前相比仍然没有太大的变化，直到“东山自来水厂1929年在广州杨箕村建成”，才缓解了东山一带的缺水状况。“1944年自来水厂被盟军炸毁”(38)，水厂停止使用。
除了上述环保市政设施外，当时还添置有环卫车辆等机械设备，并对用于装卸垃圾、粪水的固定船坞等公共环卫设施进行了修建。1920年代，广州市的环卫事业已初具近代化管理雏形。
综上可以看出，清末民初广州城市环卫制度经历了一个从无到有的发展过程，与之相适应，环境整治工作也从民间自发，到由政府倡导，整合社会集体与个体力量相结合，再到以政府行为为主导的过程。这些变化，最终使广州市的环卫制度与环境整治在1920年代开始走向近现代化模式，并对此后的民国年间乃至新中国建立初年广州市的环境整治工作带来积极的影响。
注释：
①广州市地方志编纂委员会编：《广州市志》，广州出版社2000年版。
②赵文青：《民国时期广州城市环境卫生治理述论》(硕士学位论文)，暨南大学历史系2007年。
③参见余新忠：《清代江南的卫生观念与行为及其近代变迁初探——以环境和用水卫生为中心》，《清史研究》2005年第2期；杜志章：《论晚清民国时期“卫生”涵义的演变》，《学术月刊》2008年第2期。
④《新华词典》编委员会编：《新华汉语词典》，商务印书馆2004年版，第1567页。
⑤余新忠：《清代江南的瘟疫与社会》，中国人民大学出版社2003年版，第216页。
⑥⑨(11)《广州市志》卷3，第203、204、245页。
⑦道光《广东通志》卷115，“山川略”。
⑧《广州市志》卷2，第216页。
⑩光绪《广州府志》卷64，“城池”。
(12)仇巨川纂，陈宪猷校注：《羊城古钞》，广东人民出版社1993年版，第102页。
(13)(14)(18)《广州市志》卷3，第206、206、664页。
(15)(17)黄时鉴、沙进编著：《十九世纪中国市井风情——三百六十行》，上海古籍出版社1999年版，第182、197页。
(16)夏仁虎：《旧京琐记》卷8《城厢》，北京古籍出版社1986年版，第94页。
(19)《申报》，1891年3月11日。
(20)(21)(22)(23)广州市地方志编纂委员会办公室、广州海关志编纂委员会编译：《近代广州口岸经济社会概况——粤海关报告汇集》，暨南大学出版社1995年版，第982、877、878、932页。
(24)《申报》，1901年10月12日。
(25)故宫博物院明清档案部编：《义和团档案史料》，中华书局1959年版，第916页。
(26)朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第5578页。
(27)《大清光绪宣统新法令》第1函，第4册，第2类《官制》2《外官制》。
(28)(30)《广州市志》卷3，第698、248页。
(29)这些档案均见于广州市档案馆资政类。
(31)《广州市志》卷2，第246页。
(32)(33)(35)(36)《近代广州口岸经济社会概况——粤海关报告汇集》，第1046、1116、1046、1117页。
(34)《广州市志》卷3，第677页。
(37)《申报》，1905年11月25日，第4版。
(38)广东省立中山图书馆编著：《羊城寻旧》，广东人民出版社2004年版，第124页。