我国住房公积金发挥住房保障功能的现状及完善研究
李 涛
(中共中央党校(国家行政学院)，北京 100091)
[摘 要] 我国住房市场化发展非常快速，这些年来全国商品房价格上涨速度之快，让人始料未及，使住房公积金支付作用弱化很多。当前我国住房公积金制度主要存在住房公积金管理中心的定位与作用相矛盾，覆盖面、使用中均存在不公平现象，住房公积金的保值增值存在不足，人口老龄化导致住房公积金净流出加快，支持廉租房建设的作用有限等问题。就此提出解决问题所需要的相关完善住房公积金制度的方案。
[关键词] 住房公积金;住房保障；现状;完善
1 我国住房公积金制度存在的问题
全国各地商品房价格上涨速度加快，促使住房公积金支付作用得到弱化，学术界有讨论住房公积金公平性和效率性论题。分析得出，目前我国住房公积金制度主要存在如下问题。
(3)托辊。承载分支的托辊槽角为35°，3节等长托辊采用Φ159×530 mm，安装距离1.5 m，旋转部分的质量为12.22×1.5 kg/m；回程分支的托辊为V形托辊，2节等长托辊采用Φ159×800 mm，安装距离3 m，旋转部分的质量为16.86×1.5 kg/m。
之前为了解决这种问题，人们试图用无磁性的奥氏体不锈钢，但这种钢材的硬度始终无法超过500维式硬度HV。为了提高材料的硬度尝试给这种比较软的钢表面镀上一次坚硬的钻石碳（DLC），但是因为轴尖高应力的剧烈摩擦，这些涂层很容易脱离，掉在机心里面让机心很不稳定。
1.1 住房公积金管理中心的定位问题
住房公积金管理中心是负责住房公积金归集、管理、贷款审批的机构，在性质上是一个受政府指导、承办金融业务，不以营利为目的的非金融机构，这种自相矛盾的性质对住房公积金管理工作有一些负面影响。一方面住房公积金管理中心虽然不是金融机构，但却要与银行签订委托贷款协议，委托银行发放贷款，贷款资金却由住房公积金管理中心提供，在贷款收不回或者不能按时收回时，要由管理中心承担风险。另一方面由于非金融机构的特征，虽然手中把握大额资金的审批，却不受金融监管机构监管，仅对政府负责，所受监督十分有限。
1.2 覆盖面、使用中均存在不公平问题
在实际操作中，住房公积金的覆盖在体制内中做的最好，而非公有经济中，则受到企业经济效益的问题，存在着住房公积金覆盖面非常有限的问题。一些民营企业、城镇私营企业、外商投资企业甚至没有建立住房公积金。不少学者和业内人士在分析非公有制经济组织的住房公积金制度建设问题时，往往将执法力度不够作为其中一个原因，但从制度层面来看，住房公积金管理中心在现有的制度调整下，即使有心也会表现得无力，尤其是在不缴或者不办理缴存登记的做法在非公有制经济组织中较为流行的形势下。另外，由于住房公积金管理中心被定性为直接隶属人民政府的不以营利为目的的事业单位，其具有管理权却不具有执法权，在遇到问题时只能申请人民法院强制执行，在一定程度上使得住房公积金管理中心在处理非公有制经济组织不缴住房公积金之类问题时，显得“软弱无力”。
3例病人因疾病影响，较长时间离开岗位，从而产生无法胜任工作的担忧。病人C：“我是服装厂仓库保管员，如果换了别的岗位自己也不知道能否适应？”
而即便是在建立了住房公积金的非公有企业中，效益好的单位提高缴存比例或缴存基数，来实现避税，而效益不佳的企业一旦工资不能如期发放，按比例缴存住房公积金就无法实现。另外，参与住房公积金的购房人可以获得优惠利率贷款，而购房人一般是中高收入者，较低收入者购房因为贷款数额较大无法获得公积金贷款，这就导致了公积金大部分沉淀于资金池中，无力购房的低收入者却无法使用公积金来租赁房屋，住房公积金制度目前实行的是“低存低贷”的政策，节省职工购房成本。而低存低贷的政策实际上又使这些低收入者财产蒙受了损失。
按照有关规定，要实现资金运作的安全性和效益性，住房公积金可以购买国债。而股票、金融债券、企业债券等其他投资形式虽然有更高的回报率，但由于风险较高，不在增值保值所选渠道之列，因此保值增值渠道不足。从住房公积金投向上来看，主要是个人住房贷款、银行存款和国债。而个人贷款是主要投资渠道，国债投资仅占存款缴存余额的3%多。住房公积金在委托银行专户中的沉淀资金，按照超额准备金存款利率计息，但该利率没有将通货膨胀等因素考虑在内，通胀的情况下，名义上增长的超额准备金率，在剔除通货膨胀影响后实际利率可能反而是负增长。详见表1。
1.3 住房公积金保值增值问题日益凸显
对照组患者对临床护理非常满意、满意、不满意分别为18例、13例、12例;观察组分别为28例、12例、40例。观察组临床满意度高达93.02%,显著高于对照组(72.09%),组间满意度比较x2=6.541,p<0.05,差异具有统计学意义。
表1 2017年全国以及部分省市住房公积金增值收益及分配情况
1.4 住房公积金因为人口老龄化问题加速流出
因此，应当借鉴国外住房储蓄银行的运作模式，探索住房公积金管理中心转型的方式，设立住房公积金银行。
2 完善我国住房公积金发挥住房保障功能的对策建议
2.1 将住房公积金管理中心转型为银行机构
由于现有住房公积金管理中心的定位与其功能出现了不相符的问题，实务和理论界都有将其转变为银行这类金融机构的讨论。主张将住房公积金管理中心转型为银行的观点，多以德国住房储蓄银行为例子，德国住房储蓄银行产生于上世纪20年代初，该类银行是具有独立法人地位的金融机构，融资机制是自愿互助性储蓄为主和政府奖励为辅，专门从事个人住房抵押信贷服务。我国住房公积金管理中心是行政化色彩较浓的全额拨款事业单位。有学者比较北京、上海住房公积金管理中心运作后，认为上海的公积金中心将公积金的归集、贷款全部委托给银行，结果公积金中心实质上被架空，而北京的公积金中心则负责公积金的汇交、贷款，成为了一个准金融机构。
两种运作模式相比，住房储蓄银行具有多重优点。首先，住房储蓄银行的管理实现了所有者、管理者、监督者明确的分离。这样所有者不参与管理，而管理者也能受到应有的监督。现有的住房公积金管理中心不具备为其错误决策和经营失误承担风险的能力。其次，住房储蓄银行的融资渠道更为灵活。除了个人缴存外，还包括其他渠道的融资路径。而住房公积金管理体制只有强制储蓄这一唯一渠道。再次，资金的保值增值能力不同。住房公积金管理强调保本，低存低贷，因此稳妥的投资方式多是购买国债等。而住房储蓄银行由于金融机构化，在营利方式上更为灵活，能够选择更多的增值方式实现储户资金的增值。最后，资金的流动性更高。目前的住房公积金管理，基本上是地域管理，如果工作发生地区的变动，之前缴纳的住房公积金因转移流程复杂而导致转移难度增大，而住房储蓄银行则不存在这样的问题。
2000年开始我国进入老龄化社会，十多年过去了，我国老龄化程度不断加深，不论是城镇的老龄化，还是乡村的老龄化都成为突出的问题。从住房公积金缴存这一角度来看，城镇人口年轻人比例逐渐下降，公积金的缴存总人数持续降低，缴存额度又有限制，所以公积金总额增长缓慢或者有所减少。从住房公积金向外流出的角度来看，45周岁以下的人群是买房购房的主要力量，在这中间，35岁以内的婚龄人口对买房购房的需求是刚性的状态，相比老龄化社会，家庭单位的人数越来越少，空巢越来越多，家庭数量增加明显，对房屋的需求有所增长，未来20年人口结构和家庭情况的发展趋势，可以看出，购房需求不断增加，住房公积金贷款规模越来越大，按照管理规定，缴存者离休、退休都可以将公积金销户，并将账户余额全部提取。这种销户性的提取将导致公积金的支付压力持续增大。
2.2 切实保护住房公积金所有者的利益
目前，住房公积金制度虽然执行强制缴存的办法，但主要是以政府机关、国有企业、事业单位以及部分私营企业缴存为主。因此，要加大宣传力度，让普通民众广泛知晓住房公积金政策和制度，极力扩大住房公积金的缴存范围，重点是私营企业和“三资”企业，让更多的民众从住房公积金制度中得到实惠。住房公积金制度的实施，应借鉴新加坡公积金制度，应充分发挥其惠民力度，进一步扩大低收入者和困难职工的受益面。例如，针对低收入者和困难群体，对他们过渡性租房居住应给予一定的补助，对改善性卖旧购新予以相应支持等，即从政策层面来进行合理的制度性安排。事实上，把公积金收益合理分配，让低收入和困难人群受益，利用贷款人支付利息或者是公积金投资收益，对低收入和困难群体适当补助。
2.3 建立统一的风险管理和流动性管理机制
目前住房公积金的信贷模式和政策性管理框架逐渐暴露出运转成本高、风险大等问题，并且也随着住房市场的发展出现地方之间资金余缺不平衡和地方内部流动性不足的问题。因此，必须通过管理模式的创新来打破各地方住房公积金独立运作的现状，提高公积金的资金使用效率，通过金融工具创新来改善全国住房公积金资金的流动性问题，才能有效发挥住房公积金的政策性住房金融功能。考虑建立全国性住房公积金风险管理平台，集中管理贷款发放标准和建立系统风险准备金，以增强住房公积金的风险抵御能力。
2.4 加强住房公积金监管
实施绩效考核，维护缴存人合法权益。住房公积金的“安全性”始终是第一位的。加强住房公积金监督管理，防止出现违法违纪和贪污腐化等犯罪行为，是防止公积金资产流失的重要措施。
一是可以通过立法，将公积金管理部门划入金融企业范畴，由银监会监管，执行金融企业管理办法，以保证公积金资金安全完整；二是实施绩效考评制度，及时考核公积金管理部门的管理业绩，给予相应的奖惩；三是实行多方监管，向社会公开公积金信息，提供缴存人查询，回答公众质疑；四是通过财政、审计和社会的监督检查，及时发现问题并限期纠正和整改。
参考文献:
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[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.17.037
[作者简介] 李涛，中共中央党校(国家行政学院)2015级博士生。
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