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修回时间：2009-04-22
中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1000-8462(2009)05-0735-06
政府，由于具有制订和执行能够影响或规范人类行为和社会资源分配，处理社会矛盾，调整人、社会和自然之间各种关系的政策和法则的能力，成为区域协调和治理的行为主体。这形成了以政府为主导的两种区域协调形式：第一种是各区域政府组织间的合作，形成一致政策或具有法律效应的契约文件来规范或调整区域间关系。第二种是区域性整合，建立区域性政府机构或准政府机构，如以美国大都市区议会、欧盟议会等为代表的区域性政府组织，以及在中国长三角地区曾有过的尝试——1985年国家经贸委牵头成立的上海经济区和1997年成立的上海组合港管理委员会等专项职能政府。这两种自上而下的协调机制建立在政府组织强制性权威之上，需借助行政手段。近几年随着中国学界对美国大都市和欧盟区域协调研究成果的涌现，对第二种机制的探讨十分热烈。美国学界曾历时数十年寻求大都市区最佳组织模式，却发现大都市区议会为代表的机构间委员会除表面协调之外，实际收效甚微。Seidman和Gilmour指出，机构间委员会是政府制度花园中的杂草，将在显示无效后被铲除[1]。
基于认知共同体的跨政区联合行政，显示了非政府的公民社会组织在区域治理中的作用。专业人员依赖于一致知识和思维而形成的认知共同体是介于政府和个人之间的一种公民社会群体，将在促进区域协调和合作中发挥重要作用。在全球化和区域化影响下，1990年代末区域问题由超国家层级延伸至国家、甚至次国家层级。本文试图分析认知共同体在国际性区域事务中的作用，揭示其在一国内部区域协调中的作用、特点和相关理论解释，探讨认知共同体在国家内部区域协调与大都市区治理进程中的应用前景。
1 什么是认知共同体
认知共同体的概念近来常出现在国际关系尤其是国际协作的文献中。根据彼特·哈斯(Peter Hass)定义，认知共同体(epistemic community)是在特定领域具有认同的专业技术和能力、和该领域事务范围内政策相关知识的权威主张的网络。认知共同体的专业化运作有一整套基于内部定义的评价标准的因果认识、共同的有效性判断、共同政策、标准化职责和一系列共同的实践做法[2]。
认知共同体在全社会中构建知识和共享认同的一致观点。哈斯这样解释认知共同体：出示不完整的或模糊的证据，同一认知圈内成员会做出相似解释、得出类似政策结论和建议[2]。这些有着相似思维的专业人员团体具有保持中立的能力、科学正统性和行为模式，这使得他们区别于利益团体。
保罗·萨巴蒂尔和简金斯·史密斯等将认知共同体概念引入到政治决策理论，认为决策变化首先来自思想、论述和理念观点的变化，而政治家、知识分子组成的认识论群体是传播新思想的重要联盟，支持联盟的持续努力会导致公共政策的变化[4]。
在国际层面，认知共同体的主要形式是以专业技术人员为核心的专业性国际组织。它们通过有价值的分析工作、科学研究结果的交流和研究协调，影响政治领导的偏好从而在国际事务起作用。认知共同体影响全球治理的一个最好例证是关于全球气候变化制度的形成。在全球气候领域，世界气象组织和政府间气候变化专门委员会是专业人员组成的集合体，是建构主义所称的“认知共同体”。他们的知识背景决定了这两个组织和其成员对气候变化因果关系的看法具有公认的权威性。政治领导层在咨询过程中逐渐接受专家们的理念和建议，形成新的偏好，据此重新定义国家收益，重新设定国家目标，调整国家行为，推动全球气候变化的制度性安排[5]。
基于共同认知的专业化运作有效地促成了历史上有着敌意的地中海沿岸各国达成地中海清洁协议，协议实施也出人意料的成功——该地区有一个保护地中海环境的生态学认知圈，专家们成功说服各国政府，为保护地中海环境而积极合作符合各国利益[8]——体现了认知共同体在国家层级区域协调中的作用。日本政治家朱口邦子认为“专家和认知共同体”将成为21世纪新世界的特征之一，在国际合作事务中起到重要作用①。
2 认知共同体在国家内部区域协调的作用
2.1 国家内部区域治理面临的新挑战
新全球经济和商务活动改变了经济与地理的关系。各类经济活动日趋不受国家地理边界限制，失去了地方性，表现出跨行政区边界、多行政区或无行政区的特点。
跨行政区的经济活动与交通及电信技术革命极大地影响了人类社会关系。人们的活动日益不限于特定辖区，而是更大范围，甚至跨国、跨洋和全球；改变了许多人的居住地或其市民和公民身份；辖区管理者和公共服务提供方(地方政府)与被管理者和公共服务接受方的关系不再对应，公共管理和服务的对象群体发生了变化，超过了辖区范围；而跨界事务需要各行为主体携手合作，如对犯罪活动的管理，对酸雨、水源污染、海洋和河流污染的治理，管理和服务各地移民。
2.2 美国大都市区遭遇的困境
由于美国大都市区的构成、传统体系结构和国内分裂因素，大都市区治理面临着诸多问题：司法一致性下降，政区边界渐失，被管理者与管理者间关系对应性削弱，地方政府对社会、经济和政治综合事务的控制和管理能力受到侵蚀。大都市区管理面临这样的挑战：一是人民喜欢分割，拒绝合并，但要大都市像一个政体那样运作和行动；二是为了有效公共行政，需处理辖区合作和改善辖区分割。大都市成为区域管理实践和理论发展的一个最明确的指示物[8]。
2.2.1 美国大都市区的行政分割。美国地方政府按其功能可分为综合性和特定目的两大类。前者包括县、市和镇区，其权限和服务范围较广；后者包括专区和校区，通常履行单一政府功能。美国大都市区的构成包括县、市、镇、校区和专区多个地方政府。20世纪末平均每个大都市区有114个地方政府：2个县政府、42个市镇政府、70个专区，相当于每10万居民有18个地方政府。芝加哥大都市区竟有940多个地方政府有征税权，包括318个普通型政府和623个特区。这些地方政府是独立平等的公共管辖机构。
2.2.2 美国大都市区治理的传统体系结构。大都市区将许多经济和社会关系联系在一起，相邻地方政府间存在共同利益和竞争关系。其传统体系结构特点：大量独立平等的政府具有广泛的管理目标、固定且不交叉的地理边界、和不同层级，区域管理分隔现象严重，导致许多问题。譬如，一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖范围提供服务；环境保护、社会治安等共同问题需要彼此合作应对。地方主义也极大地影响了区域管理的效果。
2.2.3 美国国内的分裂因素。美国国内新增的分裂因素为大都市区的区域协作增设了诸多障碍因素。首先，政治侵入加剧区域行政分割。美国传统上实行行政与政治分离，但近几十年公共行政普遍受政治影响。1978年公务员制度改革后，许多联邦和州官员由总统任命[8]。城市议会成员组成的政府受选举产生的市长任用而具有政治性。这使地方政府日益分割分化，特区增多、地位提高，强化了地方政府的独立自治特点。第二，美国大都市行政区划可跨州，联邦政府和各州的独立司法体系使得各地的司法一致性很低。第三，联邦制具有双刃剑作用，一方面是民主、公民权和个人自由，另一方面造成新的分裂、政治和经济的低效率。第四，近几年反恐战争和本土安全问题、布什政府第三轮减税项目和其它重要政策等在实施中引发了一系列州与联邦、州与州间和区域间冲突[10]，党派分离现象严重。
2.3 基于美国大都市区案例的认知共同体实践
认知共同体在一国内部区域治理中有怎样的作用呢？Holden认为美国大都市区可被理解为外交问题[9]。高度分权的大都市区缺乏中心权力，却相互依赖，需要高度合作和协商，与国家间的外交实践有相同目的。隶属于不同行政辖区的专业人员在行政事务中的联合活动证明了认知共同体在国内区域治理中的作用。
大堪萨斯都市区约170万居民住在2个州的114个市和8个县内，有一个松散、且缺乏法律权威的区域议会。大量存在的看不见的政区界限和法律边界使其具有大都市区共同特点，即管理的严重分割分离、大量公共管理问题跨越行政辖区，许多居民对所居住或工作的辖区没有承担社会、政治或财税义务，中心城区能力小问题多。
堪萨斯大学公共管理教授George Frederickson和其同事大量访谈了该都市区各辖区主要部门长官，和选举产生的政区领导，发现大都市管治在有着共同教育背景和价值观的类似思维的专业人员运作下很有成效，且组织良好、有序[8]。这种运作是地方政府的主要部门和其下级部门在大都市范围的横向联合，合作主体和驱动力是处于共同认知社群的专业人员。譬如该大都市区内各城市的所有公共工程的负责人几乎都是工程师，有着正式和非正式协定，至少每月见面一次，业务通讯联系广泛、互通email，在政策创新和协作上共同合作，属于同一个全国性职业组织(包括地方分会)，有共同价值观，与许多共同的赢利和非赢利组织有着管理合同。公共工程(道路、供水、防洪、垃圾和污水处理等)的主要部门和下属都表现出相同的联合特征，类似于在执法、法庭、监狱、公园和娱乐、消防、图书馆和交通等其它领域的联合。因此，这种联合充分体现在行政职能上。Frederickson对行政联合下了一个定义——多个参与者及其行政行为之间的正式或非正式的一系列横向联系，参与者是网络化的公共区域中各单位的代表[8]。
Craig Thomas在一项对加利福尼亚资源管理机构的研究证明了认知共同体概念能很好地解释个人和机构合作的原因以及如何合作[11]。他验证了认知共同体有助于解决复杂组织中的基本问题，即应对不确定性。大都市区内校区间寻求降低成本的合作、公共运输系统间的路线设计和乘客共享等方面的区域协作也体现了认知共同体的作用。
2.4 基于认知共同体的区域协调机制特点
美国大都市区案例显示了认知共同体作为国家内部的区域协调机制的特点：
①思维相似、有共同专业背景的公共机构专业人员的活动，其动力是基于专业人员或专家的权威性知识学说，而不是正式权力。②合作是非等级制的，建立在自愿合作基础上。③很少有激励。这种区域合作处在非等级世界里，大多是自愿组织和操作的，不需要等级也不需要市场激励。④交易成本低，发挥范围和规模优势，摆脱等级官僚制下的冗余成本。不过，合作还是会有交易成本，由各辖区承担。⑤合作联系的松紧程度取决于联系的形式——正式谈判的地方间协议构成紧密型连接；一系列的面谈加上电子邮件构成松散连接。⑥认知共同体在公共事务中体现行政“代表制”、公共利益的专业概念，代表着超越辖区边界的一个还未成形的区域公众。⑦具有明显的“职能性”，较适合于职能部门自治或半自治政策事务。⑧认知共同体是在“其辖区等级阴影下”合作的，辖区政治和政治制度是合作的大背景。如果合作需要正式确定和批准，得递交辖区政治领导同意，通过正式制度力量获得实施保障。这时，认知共同体的作用体现为通过构建知识和认同的一致观点，使政治领导层在咨询过程中接受专家们的理念和建议，形成新的偏好，据此重新定义区域收益，重新设定区域目标，调整行为，推动区域间制度性安排。
3 认知共同体参与区域协调的支撑理论
认知共同体在区域协调中作用是以近二十年的一些理论思潮为基础，包括新制度主义、网络理论和治理理论。
3.1 新制度主义
新制度主义的重要学者March和Olsen将制度描述为“支撑规则和常规的信仰、范例、规范、文化和知识”[12]。治理结构是基于文化含义的规则、标准、价值和系统。在区域社会学中，制度是由社会标准和价值所认同和支持的社会结构。新制度主义关注制度背景下的结构、个人和集体行为，认为个人和集体行为的相互作用对政治、社会和经济环境有极大影响，专业化和文化标准也影响着制度行为模式；认为政策既不是外生的，也不是稳定不变的，是通过制度、教育、尤其是专业知识而由经验形成的。因此，制度化并不限于正式的政府组织，也包括被称为“第三领域”的所有组织[13]，这拓宽了区域治理的参与者范围。认知共同体的专家具有共同知识背景、价值观和信仰、类似范式，容易在公共事务中形成共识、达成一致或接近的规则、标准和规范，他们组成的共同体成为区域治理的重要参与者。
认知共同体有助于减少复杂组织中的不确定性，从而在区域治理中起促进和平衡作用，这对传统的基于理性、私利的或竞争的市场理论和以市场理论为基础的公共选择模型提出了挑战。
3.2 网络理论
网络理论在吸纳了公共产品理论、交易成本分析和囚徒困境理论等研究后已相当成熟，可有效地解释相互依存条件下的合作模式。公共部门的网络是一种相互依存结构，表现为正式和非正式的联结，包括交换或互惠关系、共同利益，且结合共同信仰和专业视角。具体地说，网络包括机构间的合作企业、政府间的项目管理结构，复杂的合同和公—私合伙制；可包括公共机构、商业企业、非赢利机构和自愿人员群体，通过相互依赖和共同项目而联结。专业人员在行政事务中通过正式协议或见面和email等接触沟通形成非正式的松散合作，借助参加各种专业协会活动，参与共同项目或有着共同的服务对象，形成具有共同信仰和专业视角的共同体这一相互依存的网络。
网络理论还包括一些非等级和非市场合作的相关理论，都很好地解释了基于认知共同体的行政联合所具有的非等级制、无需等级和市场激励的特点，以及在网络化的区域公共项目中的促进作用。
3.3 治理理论
治理理论是一个广泛的概念，Laurence Lynn等学者认为治理包括制度主义和网络理论中的关键元素，可以说治理理论是制度主义和网络理论的结合[14]。Lynn等将“治理”定义为是组织和管理政府的形式、原因和结果，被视作结构要素的布局；治理意味着对可分离又相互联系的元素的配置，包括条例、政策授权、组织、财务和项目结构、制度化的规则和标准，共同构成了政府活动的目标和手段[14]。Lynn指出Milward从词源学角度研究得出“治理”含有二个智力条件：以规则统治为理解基础的多层结构环境，和社会合作者懂得如何协调行动的知识。认知共同体的专业人员有着共同的知识结构、参加组织结构相似的协会、从事有相似运作程序的项目、制度化的行业和专业规则和标准，容易形成共同的治理观念。另外，他们认同规则统治这一理念和懂得如何协调行动也为治理提供了智力条件。
4 认知共同体在大都市区治理与协调中的借鉴与应用
4.1 认知共同体的借鉴意义
中国目前区域协调基本是以政府为协调主体，导致了协调机制的供给不足，影响了区域问题的有效解决。长三角区域协调是一个生动的案例，1980年代该地区区域化过程中体现了中央政府推动的区域协调；1990年代至2001年体现了地方政府的推动作用；2001年以后若干大型企业生产部门跨辖区迁移体现了市场对地方政府参与区域协调的推动[15]。在当代美国，对大都市区的研究也一直是最富有争议的领域，学界数10年花费大量精力，寻求唯一正确的组织模式。但是“没有一种组织模式能有效处理大都市区复杂的动态情况，围绕跨边界问题而组成各种利益集团是经常的事情，需要建立多种不同的组织，实现规模效益，培育自治精神。”[16]
在全球化和网络化时代，知识经济和网络化管理已初步形成，传统的科层制行政组织结构不断受到挑战，区域协调主体的一元化正日益为多元化所替代。未来区域问题解决和区域协调必须依靠整个社会共同努力。公民社会、非政府组织、跨国和跨区域企业联盟、认知共同体等都将发挥重要作用，以社会参与和治理网络来达到更高水平的治理模式——高效、民主、道德、人性化的治理[18]。在西方社会公共管理受困于现代科学管理原则，转向借助于东方的传统人际网络方法的合作之时，认知共同体这种新型的人际网络在跨政区活动中的作用为区域协调提供了新视角和新机制，尤其在趋于地域分解的大都市区协调，往往以跨若干个层级的行政辖区、大地理尺度和功能专业化为特征，制度化程度较弱，适宜以此为协调机制建立柔性治理制度。
4.2 宁波大都市区发展面临的挑战
宁波大都市区的余慈地区指浙江省宁波市域北部余姚和慈溪两个县级市所在地区，濒临杭州湾，通过杭州湾跨海大桥进入上海市1.5h交通圈，是宁波大都市区融入上海大都市区的新连接点。该地区经济实力雄厚，2007年生产总值941亿元，占宁波全市27％。两县级市分别位列全国各县GDP排名第7和第11位。
随着杭州湾跨海大桥、杭甬铁路客运专线等重大区域性基础设施建设，余慈地区成为宁波大都市区对外开放和参与国际竞争的桥头堡和重要的经济发展极，与宁波中心城区共同构成宁波大都市区的双核。但是两市行政界线相互交错，外围发展区相接，空间的邻接带来了诸多矛盾。在现行行政框架下，两个独立的行政主体都通过对发展要素资源的占有来强化自身实力，城镇空间无序蔓延、土地资源粗放利用、产业同构竞争激烈、生态环境问题凸现。譬如，该地区的河网属同一水系，但对河道污染的治理力度和时序上的差异，导致水系的人为阻断。一个例子是余姚市将长泠江作为景观水体保护，建设了两岸景观工程；而与长泠江相通的慈溪市周家路江污染严重，也没有截污治理规划。为此，余姚市在两河交界处建起水闸。另一例子是余慈高铁线路和站点选址[18]。余慈高铁是杭甬客运专线在该地区的路段，两市在线位和站点选择上存在极大分歧，都希望高铁线路少占用本市土地，不切断原有主道路，而车站选址在本市，带动周边开发，铁路设计部门面临两难境地。从2000年6月开始历时七年的余慈地区规划中，这类协调问题层出不穷。
4.3 规划师“认知共同体”在宁波大都市区协调中的作用
宁波大都市区协调规划充分显示了规划师这一认知共同体在大都市区协调治理中卓有成效的作用。首先，长期以来中国城乡规划工作者崇尚技术理性，主张规划师价值中立，追求理想的规划蓝图，强化规划工作的技术理性，形成了共同价值和评判标准；第二，城乡规划师形成了对大都市区发展跨越行政界线的价值认同，支持机构间跨行政边界的相互依存；第三，余姚和慈溪两地规划师都是宁波城市规划学会成员，其中一部分也是中国城市规划学会成员，常参加规划交流和学术交流活动，沟通交往频繁；第四，城乡规划是中国地区协调的重要政策机制和平台，两地规划师通过本地规划与宁波大都市区发展有效衔接，以共同价值观和评判标准影响政府政策，当地政府更愿听从本地规划部门的政策建议；第五，余慈两地规划师相互经常传递矛盾双方的利益诉求，基于技术合理性与整体利益最优化原则提供利益相对平衡的空间布局方案，原本分散的矛盾意见趋向集中，达成目标。2007年10月最终完成了《余慈中心城总体规划》，确立了区域发展定位和目标，明确了功能空间结构、道路及重大基础设施布局。
显然，余慈中心城市是宁波大都市区对接上海大都市区、杭州大都市区辐射及空间基础设施配置一体化中的重要战略节点，规划师在长三角大都市区建构的专业认知基础上，实现就宁波大都市区发展与余慈地区规划的协调和融合，展开了良好的上下互动和沟通。由规划师构成的认知共同体不仅成为跨行政区边界利益矛盾者相互交流的媒介，搭建了各方协调、平衡利益的平台；而且以共同体产生的认同知识、类似的标准化价值、对区域发展关系的共同认知、共同的评判方法和所支持的最佳管理实践，促进了大都市区治理和协调，成为区域治理和协调中的一种新型主体群，虽然，这一群体仍受制于政府专业规划机构，但规划师的专业角色及其专业共识，在协调中发挥了重要作用，符合公民社会发展的潮流和人类由自然状态、战争状态进入共同体状态[17](即，公民状态)的趋势。
5 结论与讨论
基于认知共同体的定义，中国不乏认知共同体。哲学与社会科学、自然科学两大阵营的科学家，组成了不同的专业性学术组织和社会团体。改革开放30年来，这些认知共同体开始在国家发展与地区性问题解决过程中，日益发挥重要作用。政府决策的科学化，为认知共同体参与区域性问题解决，提供了契机和平台。但从大量跨界区域发展的需求和国外认知共同体职能作用的比较看，中国特色的认知共同体在绝大多数情况下，依然摆脱不了对政府的依赖，认知共同体本身也受到来自行政区域的制约和影响。其独立开展区域协调或大都市区协调的作用机制发挥还是初级的。为此，需要进一步就认知共同体的协调机制创造发育的条件，给予其相应的功能空间，发挥其在大都市区或区际协调机制中的作用。
注释：
①朱口邦子为Imidas2000撰写序言时以“七个E”描绘21世纪新世界的特征，即：E-Commerce(电子商务)、Energy(能源)、Environment(环境)、Empowerment(权力认授)、Elections and Democracy(选举与民主)、Ethnic Identities(族群认同)、Experts and Epistemic Community(专家与认知共同体)。参见IMIDAS2000，日文情报誌IMADAS网站http://www.k-inoguchi.jp/Imidas.htm#top；经济投资动态，2004(4)：2.
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