我国食品公共安全规制体系的政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,公共安全论文,规制论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近日“瘦肉精”事件尘埃未落，“染色馒头”、“回炉面包”、“牛肉膏”又接踵而来，宜昌“毒生姜”仍在熏制，沈阳“兽药豆芽”又在疯长。短短数月，如此密集连续的曝光，说明全社会高度重视食品公共安全问题，也反映出我国食品公共安全规制体系的整体脆弱。研究如何加强和完善我国的食品公共安全规制体系，对于有效解决我国食品公共安全的诸多问题，扭转严峻的食品公共安全形势，无疑具有重要的理论意义和现实意义。
一、食品公共安全规制体系的构成要素
体系，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。一般情况下，一套制度体系的运行构件应由制度主体、制度客体、制度工具以及制度目标等要素所构成。就食品公共安全而言，其规制体系就是为了实现食品公共安全规制目标，相互关联或相互作用的一组要素构成的具有特定功能的有机系统。在这个系统中，各个组成部分是否健全与完善，以及它们之间能否进行良性的互动和相互作用，都直接影响到食品公共安全规制体系能否高效运转。换言之，食品公共安全规制体系的整体效率，不是单独取决于某一组成部分功能的大小，而是要注重体系的整体性、结构性、层次性和相关性，保证各部分之间在数量和质量上的协调配合，通过体系的整体优化，实现其效率最大化。为此，一个相对完善的食品公共安全规制体系应该包括四个基本要素：规制主体、规制客体、规制工具和规制目标。其中，规制主体是指在食品公共安全规制过程中处在主动优先的位置，面向规制客体实施各种法规、规则、方法以实现规制目标的主体；规制客体是规制主体活动对象的总和，是进入主体活动领域发生交互关系的主体活动所指向的客体；规制工具是指连结规制主体和客体的各种形式的制度工具、手段及运用这些工具、手段的程序和方法；规制目标是指规制体系所要达到的目的。
如图1所示，食品公共安全规制体系是一个动态的系统。体系内各构成要素之间的基本逻辑关系是：规制主体首先根据经济与社会的发展需要设计出规制目标，然后根据规制目标确定规制工具并作用于规制客体。同时，规制目标的实现程度和规制客体的状态要能及时反馈给规制主体，以便其对规制工具做出调整和改进。
图1 食品公共安全规制体系动态示意图
二、中国食品公共安全规制体系的现状与问题
从1982年我国试行第一部食品卫生专门法律——《中华人民共和国食品卫生法(试行)》以来，我国的食品安全规制体系有了很大的发展，其基本体系结构参见图2。
图2 我国食品公共安全规制基本体系结构图
1.中国食品公共安全规制主体的现状与问题
目前，我国食品公共安全主要采取“分段规制为主，品种规制为辅”的规制方式，在食品生产加工的每个环节都由一个部门加以规制。其中，中央政府一级的食品安全工作主要由卫生部、工商局、农业部、质检总局和商务部共同负责；在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，他们共同构成了我国食品公共安全规制主体体系。不同规制机构的职能大致如图3所示：
图3 食品公共安全规制机构模式图
资料来源：张晓涛，孙长学.我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革，2008(1).
可见，我国的食品公共安全规制部门众多，而“五龙治水”的效果却难称理想。究其原因，无非是各规制部门之间存在的各种矛盾和冲突，使得理想化的规制目标难以成为政治现实。譬如，由于部门利益不一致所引发的规制者之间的利益冲突。由于公共利益的广泛性和多元性所引发的规制者之间的价值观冲突；由于信息不完全和不对称所引发的规制者之间的信息冲突；由于有限理性和利益分歧等所引发的规制者之间的政策性冲突；由于纵向和横向组织结构设置上的不合理所引发的规制者之间的组织结构冲突等等。
而在诸多矛盾和冲突中，尤为关键的莫过于“利益冲突”和“组织结构冲突”这两种因素。我们将食品公共安全规制中的利益冲突区分为纵向和横向利益冲突。纵向利益冲突，可分为规制者追求部门预算结余最大化和追求规制权和自由裁量权所导致的规制者与政治家之间的两大类利益冲突。横向利益冲突，又可以分为各规制者相互争夺政治家手中各种资源的“前向性冲突”，以及各规制者相互争夺被规制者手中租金的“后向性冲突”两大类利益冲突。而从组织结构角度视角，我们将大致分析不同行政组织模式本身可能造成的各种矛盾和冲突。可以说，深入研究食品安全规制部门间的各种冲突，并在此基础上探索如何建立相应的协调机制，将是改进我国目前食品安全规制部门效率不高问题的重要途径。
2.中国食品公共安全规制客体的现状与问题
我国食品产业是一个颇具活力的朝阳产业，其发展呈现出以下良好势头：一是食品产业发展迅速，经济效益不断提高。随着国民人均收入水平的提高和人口的自然增长，食品消费结构的日益改善，从而拉动了食品产业的加速增长。二是企业改革步伐加快，龙头企业不断成长。受世纪之交的市场化与“入世”后国际化步伐加快的影响，食品工业的国有企业改革顺利推进，民营经济和国外资本不断进入，推动了食品产业的结构性调整，企业重组、整合与扩张此起彼伏，涌现了一批生产规模大、经济实力强、科技含量高、市场信誉好的行业龙头企业，行业的整体竞争力明显增强。三是技术改造升级明显，技术进步成效显现。随着食品消费需求不断变化，市场竞争日趋激烈，迫使食品企业努力推动高新技术的研发和推广应用，对传统的食品工业改造升级，拓展新的市场发展空间，从而有力促进了食品工业生产技术水平的提高以及产品结构和产业结构的优化升级，大大增强了食品工业的持续增长能力。
但是中国食品产业也凸现出诸多薄弱环节，主要存在以下问题：
第一，产业整体发展水平不高，产业竞争力不强。比如产业加工度偏低、产业关键技术与装备水平不足、自主创新能力亟待加强、产业结构不尽合理、产品市场知名度不高等各种问题较为突出，大大影响了我国食品产业在国内乃至国际市场上的竞争力。第二，食品企业生产经营规模化程度不高，食品安全隐患较大。比如，在食品生产环节，我国以家庭承包经营为基础的双层经营体制使得农户生产经营规模分散狭小，每户供应能力较低；在食品加工环节，我国食品加工类企业绝大多数规模小，基本属于家庭作坊式的厂点，无法形成企业规模效应，也难以实行标准化生产，并且还造成物耗偏高效益低下。这种现状不仅造成了严重的食品安全隐患，也是导致食品安全规制效率不高的重要因素。第三，食品企业机会主义行为盛行，食品安全问题异常严峻。在我国当前食品安全规制制度尚不健全、食品产业结构不尽合理、转型期社会道德和价值观念缺失的现实条件下，食品企业的机会主义倾向致使我国食品安全形势异常严峻。在食品生产环节，许多农户为了片面追求产量，存在着大量滥用农药兽药和饲料添加剂的现象，造成了严重的源头性污染；在食品加工环节，一些企业无视法规、唯利是图，大肆生产经营假冒伪劣甚至有毒食品；在食品销售环节，部分经营企业贪图私利，为假冒伪劣食品大开方便之门，甚至蓄意欺骗和误导消费者等等。
3.中国食品公共安全规制工具的现状与问题
从食品公共安全规制工具的现状来看：
首先，在法律性规制工具方面，已形成以《食品安全法》为主导，《刑法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《进出口商品检验法》、《动物防疫法》等基本法律为补充，以及数部单行的食品安全行政法规比如《食品安全法实施条例》、《食品安全行政处罚办法》、《肉与肉制品管理办法》、《查处食品标签违法行为规定》为配套的法律体系。
其次，在行政性规制工具方面，我国目前在食品安全的市场准入、产品标准、质量认证、检验检测、信息披露等方面都建立了相应的制度。随着《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的陆续出台，我国的食品安全风险评估和监测制度也有望在近期得以建立。从总体看，我国已初步构筑了以预防为主的综合性行政规制工具体系。
再次，在经济性规制工具方面，一方面，随着我国市场经济的不断发展成熟，优胜劣汰市场机制的逐渐确立和完善，不少食品企业也开始注重提高企业产品的质量和树立良好的市场声誉，以形成企业的核心竞争力，保持企业在市场中的领先地位。比如，近年来随着产权改革的深入，一批龙头企业开始崛起，逐步建立了规范的现代企业制度；食品企业开始重视高新技术的研发和推广应用，技术进步成效显著；越来越多的食品生产企业开始采纳和实施HACCP、GMP、ISO9000等先进的生产管理体系；企业日益注重运用广告、品牌和企业文化建设等策略树立良好的市场声誉；逐渐开始形成企业社会责任意识和可持续发展理念。另一方面，随着人们生活水平和教育素质的日益提高，消费者的食品安全意识和健康意识大大增强，辨别假冒伪劣食品的能力有了一定提高，也开始勇于拿起法律武器来维护自己的正当权益，参政议政的民主意识也在日趋形成。因此，市场机制在我国的食品安全规制体系中日益发挥其重要作用。
最后，在社会性规制工具方面，一方面，我国的“第三部门”组织正处于一个方兴未艾的发展阶段。比如，消费者协会自1984年成立以来，通过受理消费者投诉、开展对商品和服务的社会监督、开展维权意识宣传教育、开展消费指导和积极向政府反映消费者意见等方式，在保护食品消费者的合法权益方面发挥了积极的作用；我国已成立了众多各类型食品行业协会，如中国食品工业协会、食品饮料行业协会、食品添加剂行业协会、调味品协会、副食流通协会、食品和包装机械工业协会等等，这些协会在参与行业规划、行规制定、指导监督、项目评估、信息沟通、技术咨询、贸易仲裁、反倾销与应诉、法律法规及标准的制定、市场规范、人才培训等各个方面正在逐渐发挥其应有的作用；我国已经出现了一批独立的第三方检测机构，大大提高了检测的公正性，这些第三方检测机构将会逐渐成为国家检测体系的重要组成部分。据商务部调查，2006年我国城市有21%的超市引进了第三方服务机构。2008年10月，国家质检总局在其官方网站公布了《可检测“三聚氰胺”的食品检测机构名录》。此次公布的名单，除了以往承担国家专项检测任务的国家检验检疫系统的相关部门及机构外，还首次出现了独立的第三方检测机构——谱尼(PONY)测试[1]；出现了如方圆标志认证、美国OCIA、法国ECOCERT、德国BCS和日本JONA、OMIC等一批国内外的第三方认证机构，可以为食品企业提供食品安全管理体系认证(GB/T22000)认证、乳制品HACCP体系认证、乳制品GMP认证、有机产品认证、饲料产品认证和其他合格评定活动。另一方面，新闻媒体正在食品安全规制中承担着信息传播者和舆论监督者的重要角色。从近年来我国发生的食品安全事件来看，其发展的过程往往是发生事故——媒体报道——相关部门介入，由此可见新闻媒体对于推动社会公众对食品安全问题的广泛关注是功不可没的。
然而，中国食品公共安全规制工具也存在以下问题：
首先，法律性规制工具不够健全。主要表现为：一是现有法律的系统性和协调性较差。现有关于食品安全的法律、法规、规章及司法解释等，虽然数量众多，但由于这些法律法规分段立法，条款相对分散、规定又相对笼统、可操作性差，导致问题层出不穷；二是现有法律法规处罚过轻，对于不法厂商和规制者难以构成威慑。虽然《食品安全法》已于2009年6月1日正式实行，弥补了食品安全立法的不足，但与建立科学高效的食品安全法律制度尚有很大的距离。
其次，行政性规制工具效率较低。主要表现为：一是规制体制政出多门且缺乏相互协调；二是食品安全标准、市场准入、安全认证、召回等规制制度尚不完善；三是规制执法缺乏规范性和持续性，搞“运动”执法、联合执法仍比较普遍；四是风险分析、检验检测等规制技术相对落后。
再次，经济性规制工具发挥作用有限。主要表现为：一是我国食品企业的产权不清晰，食品企业自我规制的积极性和主动性受到了很大的限制；二是食品市场信息传导机制不完善，信息不对称现象较为严重；三是食品安全信用制度缺失；四是食品消费者获取食品安全的信息成本过高，无法有效约束食品企业的机会主义倾向。[2]
最后，社会性规制工具很不完善。主要表现为：一是社会性规制工具主体缺乏独立性，公信力不强；二是社会性规制工具主体发展时间不长，规制的技术性、专业性不强，无法满足我国食品安全规制的需求；三是没有建立完善的对第三部门的约束机制，可能会出现第三部门权力的异化、出租和寻租等现象。[3]
三、完善中国食品公共安全规制体系的政策取向
根据以上分析，在完善我国食品公共安全规制体系的过程中，我们应遵循以下政策取向：
1.加强规制主体间的协调，克服规制失灵
几年前，世界卫生组织食品安全专家康彼得得知中国有一句很著名的话：五个部门都不能保证一个食品安全。康彼得评论道：“这个问题并不是关于到底有多少部门在监管这个事情，其实它是关于如何使这些不同的职责部门协调起来工作。”[4]导致我国食品公共安全规制失灵的原因是多方面的。毋庸置疑，我国目前按环节监管的多部门“多头规制模式”是引发和加剧相关规制主体间的各种矛盾和冲突，进而影响规制效率的关键性因素。因此，如何通过设计出一种更为合理的规制协调机制，从而使我国的食品公共安全规制体制，逐步转变为更加协调高效的“整合型规制模式”，无疑是增进我国食品公共安全规制效率的重要途径。
在食品公共安全规制中，规制主体间的矛盾和冲突是多方面的，主要表现为利益冲突、价值观冲突、信息冲突、政策性冲突和组织结构冲突等形式。相对而言，利益冲突和组织结构冲突应是当前影响我国食品公共安全规制效率最为重要的两大因素。首先，从利益冲突来看，政治家与规制者之间的纵向利益冲突大致可以分为两种形式：一种是由于规制者追求部门预算结余最大化所导致的利益冲突，其原因是由于规制者希望从政治家那里直接获得更多的经济利益；另一种是规制者追求规制权和自由裁量权所导致的利益冲突，其原因是由于规制者希望从政治家那里获得更多的权力，以便从被规制者手中谋取更多的经济利益。而规制者之间的横向利益冲突也可以大致分为两种形式：一种是各规制者相互争夺政治家手中各种资源的前向性冲突，主要包括各规制者竞争更大的部门预算规模以获得直接的经济利益，竞争更多的规制权以便从被规制者手中抽取更多的租金份额，以及为了得到政治晋升机会进行的竞争；另一种是各规制者相互争夺被规制者手中租金的后向性冲突，即各规制者在规制政策的执行过程中，为了实现各自部门利益的最大化，利用自己的规制权和自由裁量权来争夺被规制者手中的租金所产生的冲突。[5]其次，从组织结构冲突来看，主要表现为公共官僚制模式和新公共管理模式两种组织结构模式本身所引致的冲突问题。一般来说，官僚制模式下的组织通常存在着比较严重的纵向结构冲突与横向结构冲突问题，而且其过于强调利用程序化协调机制来协调组织成员内部冲突的方式也很难取得令人满意的效果。相对而言，新公共管理模式下的组织则能够更好地消解组织本身的结构性冲突问题。而且，后者在协调方式上也更加注重了对非程序化协调机制的应用。
食品公共安全规制中不同形式和程度的矛盾和冲突的存在，决定了我们必须选择和设计一种良性的规制协调机制，来综合性地解决这些矛盾和冲突，从而有效地改进规制的效率。根据二分法的分析框架，我们可以将食品公共安全规制协调机制大致分为两种基本形式：一种是以规则与权威为核心的程序化协调机制，另一种则是以信任与合作为核心的非程序化协调机制。当然，在实际的规制协调过程中，两种协调机制事实上是不可分割、相互影响和共同发挥作用的。因此，只有做到二者兼顾、相互配合，才可能真正解决好食品公共安全规制中存在的各种矛盾和冲突。
2.加强对规制客体的规制，克服市场失灵
作为规制客体的食品企业，既是政府规制过程中被规制的对象，同时也是食品公共安全第一责任人。但是，由于食品企业相对其他利益主体的信息优势，必然导致食品企业的机会主义倾向和行为的滋生。因此，我们需要深入探讨作为规制客体的食品企业的行为机理，以利于改进政府规制的效率，同时促使企业主动承担起第一责任人的角色，从而更好地保障我国食品安全目标的实现。
从博弈论角度出发，在信息不对称情况下，我们可以得出以下几点基本结论：首先，从规制客体与消费者之间的关系来看，由于规制客体在食品安全质量信息方面通常拥有较消费者更多的信息，必然会诱发食品生产经营者以次充好的机会主义倾向和行为，损害消费者利益，而消费者由于信息劣势，导致了食品市场柠檬效应的出现。其次，从规制客体之间的关系来看，在同一生产环节规制客体之间，虽然重复博弈时的支付矩阵将会与完全信息条件下一致，但在目前的中国食品市场上，这种重复博弈的均衡结果往往难以实现。而在不同生产环节规制客体之间，一次性博弈将会得到(机会主义，机会主义)的纳什均衡结果，即上游规制客体会选择以次充好，而下游规制客体则会支付低于安全食品的应有价格。当然，双方实施机会主义行为的程度，主要取决于双方信息不对称的状况和议价能力等因素。最后，从规制客体与规制主体之间的关系来看，规制客体有逃避规制的动机，而规制主体的规制力度、规制成本、规制态度等因素决定了食品的安全程度。一般而言，加大惩罚成本是最直接、最有效的提高食品安全和规制效率的重要途径。[6]
当然，加强对规制客体的规制不仅仅是指外部力量对其实行的强制性约束，强化食品行业和企业自身的社会责任意识，以实现良好的自我规制，同样是解决食品市场失灵问题的重要举措。[7]为此，我们就必须做好以下几方面的工作：首先，企业应该加快转变经营理念，积极树立社会责任感，加强自律意识。同时，行业协会也应当对业内成员进行食品安全教育和业务培训，向政府部门和社会公众随时提供业内最新的信息数据，并协助处理业内突发的食品安全事件；其次，应当促进食品企业做大做强，增强其承担社会责任的能力，弱化其机会主义倾向。大企业的自我约束意识即企业社会责任感往往会更强。企业做大做强能在客观上提升行业整体的社会责任意识水平，更好地实现自我规制；最后，应当建立和健全外部的激励约束机制，例如社会舆论和媒体机构应发挥其强有力的监督作用，督促企业把追求自身利润跟整体社会利益有机结合，不断强化食品企业社会责任意识。
3.设计优化规制工具组合，改进规制效率
在食品公共安全规制中，规制目标必须经由一定的规制工具方能得以实现，如果规制工具选择不当，再美好的目标也必然成为空中楼阁。在我国食品公共安全形势极为严峻的情况下，如何提高政府对食品公共安全规制的有效性、如何优化整合除了政府之外的规制工具，就成为一个非常重要的课题。
依据规制主体的不同，食品公共安全规制工具大致可以分为行政法律性规制工具、经济性规制工具、社会性规制工具三种基本形式。其中，行政法律性规制工具是借助于政府这只“看得见的手”的力量来实现食品安全的目标，经济性规制工具是借助于市场这只“看不见的手”的力量，而社会性规制工具则是借助于介于政府与市场之间的“第三只手”的力量。当然，这三种工具各有自身的优缺点，在规制过程中发挥的作用和承担的责任也不尽相同。
根据我国食品公共安全规制的现状和特点，我们必须着力构建一个以行政法律性规制工具为主，经济性规制工具和社会性规制工具为辅的多元共治的规制工具体系。首先，多元共治模式的形成有其历史必然性。单纯依靠政府规制力量的传统做法，已经暴露出了越来越多的局限性，陷入了规制成本高、规制效果欠佳、规制风险大等种种尴尬的困境。因此，政府必须在强化立法、执法、司法领域职能的同时，利用目前我国市场经济的发展以及市民社会的兴起，鼓励食品企业、消费者、第三部门以及新闻媒体的积极参与，形成一种主体多元、功能互补、力量互动、机制协调的多元共治模式，从而合理配置食品公共安全规制的权力，实现制度供给和需求的相对均衡；其次，多元共治模式具有存在的合理性。这种模式能够使各种规制工具之间产生良好的互补效应，能够使规制政策得到最大范围的认同和接受，能够帮助我们找到最有效果的工具组合方案，从而更好地增进规制的效率，保证规制目标的顺利实现；最后，我们也需要认识到多元共治模式的差序性。虽然多元共治模式追求各方利益主体的共同参与以实现善治的目标，但是，这并不是要弱化和否定政府在食品公共安全规制过程中的主导作用和地位。基于各种因素的考量，目前我国食品公共安全规制的制度供给，必然要以政府为主导力量。而且政府规制不仅是一种规制工具，也是保证其他规制工具得以正常运行的制度保障。唯有在此基础上，我们才可能去考虑如何充分发挥其他规制工具的积极作用。