莫斯科的政治制度，本文主要内容关键词为：莫斯科论文,政治制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.莫斯科政治制度的由来
莫斯科从1918年起成为苏联及后来的俄罗斯联邦的首都。从那时起，它一直是政治、经济、军事、文化和外交的中心。从1900年到1990年，莫斯科居民总数从100万增加到900多万。到戈尔巴乔夫改革为止，从20年代起一直受苏共总书记直接控制的莫斯科市委构成了地方的权力中心。
1985年3月，戈尔巴乔夫就任苏共中央总书记不久任命斯维尔德洛夫斯克地区党的书记鲍里斯·叶利钦为莫斯科市委书记。随后发生了对干部迅速彻底的撤换。市委行政权力中的重要部分被刚刚由工业管理者所占据的莫斯科市行政部门所取代。1987年叶利钦被解职，但是党的统治结构的解体过程已经不可逆转。
与此同时，俄罗斯共和国进行了地方苏维埃选举，结果由激进改革运动“民主俄国”领导的立法部门接管了莫斯科地方政权。加维利尔·波波夫当选莫斯科苏维埃主席。他是一个著名的主张改革的知识分子，是一个主张以独裁手段推翻共产党的统治、实行市场经济改革的激进斗士。此前为莫斯科市行政部门第二把手的尤里·卢日科夫当选为莫斯科新的行政首脑。一年之后，在进行首次俄罗斯总统选举的同时，进行了莫斯科市长及副市长的直接选举。波波夫和卢日科夫获得了约67%的选票。1992年6月波波夫辞去市长职务之后，叶利钦任命卢日科夫接替市长职务。
1993年5月，选举了新的市立法部门——莫斯科杜马。它只有35名议员，但是这35名议员不再兼任其它职务。这次选举表现出了人们的不满情绪。30%的选民对所有被提名的候选人投了反对票，支持莫斯科政府的、最终获得微弱多数的“俄罗斯选择”运动仅仅得到20%选民的支持。按期应在1995年举行的新的杜马选举推迟到1997年。1996年6月，又在与总统选举的同一时间举行了新一任市长的选举。卢日科夫以无可争议的89%的选票再次当选。这一结果表明，一种政治机制已经形成，它为市长（但是不是立法部门）获得广大市民的政治支持及再次当选提供了保障。莫斯科在经历了几年的不安定状态之后成为一个政治上相对稳定的城市。
新的莫斯科政权不是凭空产生的，它产生于一种特殊的公共机构环境，这种环境以联邦一级的变革为标志，面对着几十年中所形成的政治文化的期望与习惯。这种公共机构环境和政治文化的特点为：政治冲突集中体现于不同政治机构和非官方的有影响的群体之间的竞争，而不再体现于各种党派和各种组织之间的竞争；市民的期望几乎完全寄托于行政部门；社会信任体现在个人身上；莫斯科行政部门1986年以来在人选上具有高度延续性以及居民在为克服变革后果采取个人主义战略的同时又对国家提供广义上的社会保障抱有很大期望。
2.新政权的支柱——国家机构党（注：“国家机构党”(Staatsapparatepartei)这个术语来自俄文的概念，Партия－властъ（即由党来行使国家权力）。）
莫斯科政府战略的三个重要因素值得强调。第一，在大多数地区新选出的立法部门即地方苏维埃占统治地位的时候，波波夫周围的激进改革者和卢日科夫周围的从苏联工业中产生的城市管理者联盟便已经引进了前面所提到的直接选举市长的制度。两个集团都感兴趣于建立一个拥有较强统治能力与合法性的政府，前者希望以此抵制“保守的”国家社会主义利益的影响，并且能够果断地对付可能出现的群众抗议；后者试图以此使变革过程的每一个细节都从始至终地处于市行政部门的控制之下。
第二，为了限制莫斯科苏维埃的否决权，行政部门绕过所有其它机构以发布政令的形式贯彻自己的意图。1993年市杜马减少到35名议员，使立法部门鉴于政党的薄弱而受制于行政部门，行政部门向议员们担保，它将使议员们对具体决策拥有一定的影响，并使他们拥有再次当选的机会。而议员们则必须以忠诚作为交换条件。
第三，随着决策权和资源的集中，城市区域的划分也得到相应的改变。在苏联时期，有33个较大的区，它们受莫斯科市委的直接管辖。波波夫和卢日科夫设立10个行政区，区长由市长直接任命。每个行政区大约由15个小区组成，每个小区约有6万至7万居民。这种三级体系形成严格三角形等级，实行自下至上对个人负责的制度。
在制度结构上的这些变化造就了一个政权，在它的顶端是由直接选举产生的市长，他一旦当选，便几乎完全摆脱了立法部门和司法部门，可以独行其是。整个行政部门完全由他领导。立法同样继续由他个人控制。法庭由于联邦法律与地区法律的严重抵触而陷于瘫痪。在无所适从的情况下，依据行政部门的决定作出判决，即使这些判决明显地违犯了法律。这个政权是因直接选举而在程序上合法化的市长的个人统治。
政府机关直接变为其领导者获取某种选举结果的工具——国家机构党的一个部分。在这种情况下，官员们首先忠诚于直接或间接的领导，而不是忠诚于职位。尽管与共产党在结构上有着相似性和延续性，但在直接选举行政部门领导的条件下，衡量成功的最重要的标准却发生了变化——不再是上面的任命，而是个人在选举中获胜。
这种由领袖领导的国家机构党之所以强大，是因为它能够几乎不受任何控制地将国有财富用于自己的利益。莫斯科政府能够让整个城市行政部门的工作都为竞选服务，与此相应地分配财政预算，以市行政部门庇护个人和一些大的群体的形式笼络有影响的个人或群体。这是政治竞争中非常强有力的武器，而其对手所能做的只是煽动不满情绪。选举所采取的形式是或者拥有一切或者一无所获，获胜者享有对国家的整个控制权，失败者不再拥有任何政治影响。由于立法部门薄弱，在公共机构体系中没有有影响的反对派的位置。
3.莫斯科城市资本主义
3.1莫斯科的私有化战略
莫斯科政府从一开始就坚决反对俄国政府的私有化政策。这导致了二者的对峙，直到总统直接干涉，对峙状态才得以解除（注：卢日科夫描述了叶利钦是如何作出决定的，人们从中对俄国政治可见一斑。在当时的莫斯科市长波波夫被指责为对抗中央政府和莫斯科苏维埃而面临辞职时，卢日科夫打电话求助于叶利钦。叶利钦第二天便接见了莫斯科政府成员，宣布这个城市拥有特殊地位。(Luschkov 1996a:198)）。通过叶利钦既未经过俄国最高苏维埃也未经过俄国政府所发布的政令，莫斯科获得了走自己的私有化道路的权利。莫斯科政府所提出的理由显然不是意识形态上的而是实用主义的理由。鉴于经济危机和日益尖锐的社会问题，市行政部门只剩下三种资源——市不动产、企业和银行中归城市所有的部分以及联邦政府的拨款。
莫斯科政府将苏联的最重要的遗产之一——对几乎全部不动产的公共所有权视为经济改革的中心杠杆。他们决定，在最初几年决不允许城市不动产所有权私有化。与此同时，他们利用了自戈尔巴乔夫改革后期这个城市中新的银行部门、私营大企业和外国投资的主要部分十分集中的状况。这导致了不动产价值的暴涨。从1992年开始，租赁成为将公共不动产转为私人使用的主要形式。1995年，莫斯科政府允许将租赁权转卖第三者，从中获得额外收入1.5万亿卢布。1995年联邦政府从私有化过程中总共抽取了4万亿至5万亿卢布（包括石油和天然气部门），莫斯科政府则从私有化过程中获利8千亿卢布。
3.2城市所有权的中心作用
选择这种私有化战略使莫斯科政府成为城市经济中最重要的所有者和经营者。它掌握了对不动资产的控制权，它在已经私有化的和新建立的企业中拥有股份，创建自己的企业，建立一个处于从属地位的银行和公司体系。城市的服务系统在形式上已经私有化，已经分给下面的经营者。市政府占有所有企业中14%的投资资本，这些资本是在从前的城市资本的基础上形成的，它还建立了自己的经济控制体系。位于克里姆林宫附近马尼日广场下面的正在建设中的非常现代化的服务中心和民族饭店便完全归城市所有。比萨饼公司的51%的股份、管理莫斯科旅馆饭店公共部分的Moskva股份公司75%的股份、控制莫斯科许多加油站的AZS-Servis公司的67%的股份、莫斯科麦当劳的49%的股份、一个电视生产公司的74%的股份和一个电视公司的25%的股份（根据1995年的统计）都掌握在市政府的手中。从这些公司中得到的收入是这个城市仅次于出卖或出租不动产所得收入的第二个最重要的收入来源。
1996年，莫斯科政府接收了破产的ZIL汽车公司。它督促联邦政府向这个企业定货。市长卢日科夫力图将这个企业和其它一些大企业置于国家的庇护之下，并严格地控制这些企业的改造。他认为，在为这些企业找到私有资本和经营者之前，这是拯救这些企业的唯一途径。为了得到额外的收入，卢日科夫政府试图利用公共金融向私人银行发放短期贷款，收取利息。在与联邦银行和联邦政府的冲突中，从1993年2月起，莫斯科通过一个被授予全权的银行体系（Most-Bank、Inkombank、Sto-licnyj-Bank和Menatep等）实现了自己的财政预算。当时是卢日科夫的亲密知己的弗拉基米尔·古欣斯基为银行委员会的主席。
3.3经济改革的社会性和民族性取向
卢日科夫领导下的莫斯科政府的政策旨在使新的财富的一部分社会化，以利于居民中的社会薄弱群体的社会需求；扩大供多数居民使用的公共基本设施；满足新旧中等阶层的期望，尤其是发挥“一个伟大民族的首都”所应具有的功能(Luschkov,1996d)。卢日科夫在1996年竞选市长时，指出了这种政策产生的一系列结果。他写道：选举结果将表明，
“1600万平方米的新建居住面积，6000万平方米的经过修复的街道、桥梁和隧道，拥有许多名胜古迹的首都历史中心的再现，向退休人员发放的补贴，为低收入人群提供的社会保障，对免费乘坐公共交通工具的许可等等，这一切在居民眼中举足轻重”(Luschkov,1996d)。
1991年开始修复莫斯科中心。在卢日科夫直接领导和亲自监督下兴建的建筑突出了革命前新传统主义和极度现代化的混合，表达了对俄国作为一个拥有自己文明的传统大国的理解，提出了使之在21世纪成为举足轻重的民族之一的要求。
莫斯科政府在对外政策上也有自己的看法。它从莫斯科市财政中拨款支持在塔吉克斯坦的俄国军队和支持生产潜水艇。
近7年来，莫斯科社会经济体系由一个从苏联帝国的收益中得到好处、同时又受到极大限制的福利社会主义转变为一个从同样有限的整个俄国变革的收益中赚取好处的城市资本主义的体系，因此不值得推广，或者至少在今后几年内不值得推广。在与重要的企业家集团的密切合作中，莫斯科政府已经上升为这个城市最有能量的经营者。它控制了这个城市的主要经济过程，拥有最具价值的不动产和最大数量的财政金额总和。大企业主同国家代办和外国企业家打交通的，而小企业主则继续依赖于市政资本主义的庇护。这个体系与国家社会主义相比具有更大程度上的社会不公正的特征，它给个人更多选择的自由，同时又迫使他们付出更多的个人努力。但是尽管如此，国家庇护和居民对政府的具体的社会服务的依赖仍然是这个社会经济体系的主要特征。
4.在联邦政权结构中的莫斯科市长的同盟者与竞争者
1996年6月，不仅俄国政府首脑切尔诺梅尔金和俄国政界的其它领导人物出席了在直接选举中当选莫斯科市市长的卢日科夫的就职典礼，而且俄国总统叶利钦和俄国教皇阿历克塞二世也出席了典礼。这是卢日科夫的突出地位的明显的标志。近年来，专家们始终不变地将他列入俄国最有影响的5位政治家之一。俄罗斯内部圈子的不断变动至今没有影响到他。卢日科夫位置的稳固主要是因为他属于俄罗斯政治家的一个特殊集团。卢日科夫与那些借助自己在总统私人班子里的地位而具有暂时影响的人不同，他和切尔诺梅尔金一样拥有自己的权力基础，人们无法抽去他的基础，同时又避免对联邦决策集团产生消极后果——在他来说，这个基础就是对莫斯科城市的权力。为了巩固自己的权力，卢日科夫在莫斯科与为数众多的俄罗斯地区之间建立了直接联系，接管了依据法律只有联邦机构能够拥有的职能。
前几年所发生的一切表明，卢日科夫有能力在联邦决策集团的各个政治集团面前成功地站稳脚跟。他赢得了与丘拜斯在私有化纲领上的斗争，抵御住了叶利钦的前国家安全机构头目科尔沙科夫的攻击。1994年联邦补贴占莫斯科财政的15.3%。在财政严重危机的情况下，卢日科夫得到了他所要求从联邦财政中得到的资金的90%。在关键时刻，他总能使自己得到叶利钦的私人支持，并且向叶利钦表示忠诚。1991年和1993年他毫不犹豫地支持叶利钦，对莫斯科的政治稳定作出贡献，而对所有俄罗斯当权者来说，政治稳定是个关键的变量。卢日科夫对政府政策的批评从来没有涉及到叶利钦。
但是叶利钦与卢日科夫之间的联盟无论在过去还是在现在都不是对等的。当1994年底至1995年初在总统周围的一些人攻击卢日科夫时，不仅卢日科夫的影响被消弱，而且他还完全失去了在1996年成为叶利钦的竞选对手的机会。卢日科夫的直属部下被解职，与他关系密切的莫斯特银行遭到搜查。卢日科夫公开表示，他愿意根据总统的愿望辞职。而总统观望了半年，直到他确认卢日科夫将容许其它联邦集团在莫斯科拥有一定影响，并且愿意先放弃竞选总统职位的野心，他才出面对卢日科夫加以庇护。1996年总统选举之后，卢日科夫似乎又在为新一轮的争夺最高领导权的斗争作准备。他越来越积极地对国内国际政治发表看法。其独裁的和民族主义的动机越来越明显。他积极地力图与前共产主义工会的后继者结成联盟，为俄国树立了一个合作主义的典型。莫斯科将成为整个俄国的典型。只要叶利钦没有退位（注：根据现行宪法，叶利钦不能第三次充当总统候选人。只要不出现政变，宪法中的这一点将不会改变。），卢日科夫就只能继续充当小伙伴，并争取在联邦决策集团中间和公众面前扩大自己的影响，同时避免激起决策集团中的多数一起反对自己。
5.“莫斯科集团”
正如1996年竞选市长职位所表明的那样，卢日科夫成功地阻止了针对他本人及其所代表的政策的政治反对派的形成。做到这一点的前提是使所有具有影响的政治和经济集团都感兴趣于维持已经建立的地位，而不是感兴趣于烦琐地组织反对派。他似乎至少保证他们能获得眼前不算太少的利益，而如果他们试图改变目前状况（和不能确切估计的利益的最大限度），那么他们将面临连眼前的利益也保不住的危险。
弗拉基米尔·列培钦是最有影响的俄罗斯利益集团分析家之一，他本人又是政治家和企业家，他在1995年就承认，以卢日科夫为首的莫斯科集团比总统为首的集团更有势力：
“这个集团拥有对自己利益的明确认识、先进的合作主义思想、巨大的物质和财政资源以及与所有联邦组织结构和领导人物的良好关系……雄厚的自治的安全力量和一个较大的大众媒介集团都或多或少地由它控制……，许多政治领袖和官员也是如此……”
卢日科夫在1997年6月建立了自己的覆盖全国的电视中心。莫斯科政府拥有新的电视中心的67%的股份。观察家们认为，从中可以看出，卢日科夫在努力建立自己的遍及俄国的公共基础，这显然是公开支持民粹主义和民族主义立场。
6.有组织的刑事犯罪和腐败现象所起的作用
在莫斯科政治经济体系内部有组织的刑事犯罪所处的地位，以及莫斯科政府和与它结为同盟的企业家集团所使用的既非合法亦非不合法的手段，这个问题是最复杂的问题之一。由于在广大公众范围内实际上对合法和非合法行使权力根本不加以区分，讨论这个问题十分困难。民意调查表明，莫斯科市民将后来被他们以绝对多数票选出的代表（莫斯科政府）与“类似于黑社会的组织”相提并论。
第二个困难是缺少可靠的信息。一部最著名的关于莫斯科的有组织的犯罪的严肃的书(Modestov,1996)分析了各种刑事犯罪集团的产生、结构、活动及其头目，却没有探讨这个“地下社会”与莫斯科政府的关系。这部书尽管在几个地方提到了一些事实，这些事实暗示了犯罪集团与联邦政府、俄罗斯杜马和总统行政部门的代表以及俄罗斯安全机构的关系，却将莫斯科政府的官员完全排除在外。蒂莫西·科尔顿用200页描述了1985年后莫斯科的发展，却仅用两页一带而过地提到这个问题。而且他的阐述仅仅停留在转述一些传闻和对少数个别情况加以提示上(C-olton,1995:742-744)。由于信息所限，他不可能作更多的阐述。
众所周知，第一任通过自由选举选出的莫斯科市长波波夫在任职期间成为一个富有的商人。很多官员将公共利益和私人利益合二为一使得二者根本无法区分。1992年，卢日科夫为了调动官员的积极性，从由他们促成签定的城市与私人投资者的合同所得中抽取一部分归他们所有。当公众要求对这种作法加以审查时，卢日科夫指出法庭将独自负责调查对腐败情况的指控。下面这则发表于《莫斯科青年报》的消息为我们提供了一个将合法形式与既非合法又非不合法的形式结合起来的实例：
“莫斯科市长尤里·卢日科夫从自己的属下那里得到了可爱的礼物。根据本报得到的消息，莫斯科政府决定，鉴于卢日科夫为组织和实现1996年城市及联邦计划所作出的可贵贡献，向他颁发相当于6个月工资数额的奖金。”（《Moskovskij Komsomolec》1997年2月21日）
莫斯科是俄国刑事犯罪率较高、腐败现象严重的大城市之一。一些专家认为，在这个城市中大约有200个犯罪集团，它们拥有2000多名团伙成员和6000名支持者。而其它资料显示，仅莫斯科一些最大的犯罪集团本身就拥有2000名成员。尽管如此，情况并未完全失去控制。强大的政治经济集团能够在一定程度上对刑事犯罪集团的行为施加影响——一方面采取合作的方式，一方面采取限制其活动范围的方式，甚至采取与这些集团中的一些集团一起共同对付其它集团的方式（如1993-1994年，莫斯科警察、私人保安力量和俄罗斯刑事犯罪集团曾经试图共同遏制“车臣黑社会”集团）。在合法与非法社会活动家之间同时存在着共生与竞争的关系。市民们也看到了莫斯科的繁荣与经济的黑社会特征、敲诈保护金、合法组织与非法组织头目之间相互信任的关系有着密不可分的联系。
在这种观察的背景下，显然反对腐败和有组织的刑事犯罪不是莫斯科政府政治活动的中心，尽管官方对此作出的是另一种解释。如果我们不把这归罪于政治家的“道德败坏”，而是认为他们这样做是为了维护自己作为成功的政治家的形象，那么我们就会提出这样一个问题：在什么条件下容忍或者甚至支持既非合法又非不合法或者甚至非法的做法对一个政治家来说可能是合理的。
这里所能给予的唯一答案完全是假设性的。在俄国条件下反对刑事犯罪和反腐败的斗争尤其艰难，需要付出高昂的代价。市场产生于70年代的苏联，当时被视为黑市。它形成于有组织的刑事犯罪的庇护之下。成立合法的合作社和私人企业的浪潮与官僚权贵们为了私利将国有财产私有化的努力携手而来，同时也有利于使黑市合法化。整个俄罗斯的私有经济和大部分国有经济从根本上来看都具有将合法、半合法和非法的活动结合在一起的特征，而且到目前为止也只能以这种形式发挥作用。与刑事犯罪集团的合作往往是与相互利益为基础的，在国家权力垄断逐渐崩溃的情况下，这种合作不可放弃。目前存在着对这种“服务”的供求关系(Gambetta,1988)。一场真正的反对刑事犯罪和反腐败的斗争将意味着与几乎所有重要的政治经济利益集团及其经营方式较量，而且同时还要对付刑事犯罪集团的公开的恐怖活动。
将刑事犯罪和腐败“清除”出经济和政治所付出的高昂代价是可以预见的，但是同时却不能指望在这场斗争中迅速获得相应的好处。因此莫斯科政府似乎作出了一些非正式的承诺，以便将刑事犯罪集团的活动限制在一定范围内，并许诺对他们予以容忍。一些企业家集团为了获得利用国有资源的特权，他们承担一部分公共支出作为交换，并给政府以支持。他们自己的所有关系网都通过贿赂与最高头目——莫斯科市长联在一起，失去他的庇护，他们将受到法庭的追究（注：在俄国往往是一个人一旦丢掉官职，法庭对他的腐败和其它滥用职权行为的调查便会接踵而来。但是，只要他拥有官职，就能继续享有免于真正法庭追究的自由。）。建立一个没有刑事犯罪和腐败的经济和政治的费用被节省下来，同时又为维持这个城市的政权而额外开辟资源。只要没有出现能够成功地代表另一种得失观的反对派社会活动家，重要的政治经济集团和莫斯科市民就会继续清醒地支持这种政策。他们会对那些执政的决策集团冠以黑社会，同时在民主选举中又对他们投赞成票。
7.从“城市机器设想”的角度看莫斯科政权及其前景
经过一段混乱时期之后，莫斯科似乎达到了社会政治稳定状态。一个由民主选举产生的行政部门已经当权6年多。迄今为止，由一个富于领导者魅力的政治家领导的国家机构党的统治与一个因俄国变革过程集中于首都而相对繁荣的城市资本主义的形成共同存在的现象被证明是具有生命力的。这种发展在最新研究变革过程的文献中被称为形成“委托民主”的倾向，即被选出的行政部门的领导被授权“按照他或者她认为正确的方式”实行统治，“仅仅受到现存力量关系的严酷事实的限制和宪法规定的任职期限的限制”(O'Donnell,1994:59)。在低水平上的正式公共机构化和权力分配以及法治国家被一个强大的非官方的纵横交错的网络和一个私人统治的体系所取代(O'Donnell,1996:35)（注：关于这个问题的更广泛的阐述见于布力(1996a,1996b,1996c)。）。人们以过渡时期“运转的必要性”和大众需要庇护的呼声对此作出解释。
这种发展无论在全国范围内还是在地区范围内都不新鲜。它体现了在普选权与在迅速发生的社会变革中各种不能统一的社会因素交叠的条件下可能出现的政权形式。人们首先在19世纪末的美国观察到这些形式，并将它们概括为政治机器(machinepoltics)这个概念（注：早期对这种政治机器(machinepolitics)的分析见于Ostrogorski(1902和1910)。L-ow(1904)和Hobson(1909)。马克斯·韦伯(MaxWeber)很早就接受了这种倾向(1976:842ff)。这种政治机器的概念后来体现在Scott(1972)、Di-x(1967)、Legg(1969)和Weiner(1967)的著作中。关于美国的情况主要参看Dahl(1967)、Banfield/Wilson(1963)、Cornwell(1964)、Merton(1984)、Shefter(1976)、Erie(1988)和Brownell/Stickle全集(1973)以及Stave(1984)等人的著作。Chubb(1981;1982)的著作研究了意大利的情况。）。这种政权形式在目前情况下是一个有潜力的现代化过程的过渡阶段还是通向长久停滞的死胡同，这个问题因为这种政权形式的普遍推广、它的极为不同的表现形式和完全相反的后果而尚未找到答案。纽约和巴勒莫分别处于这种城市政治机器发展的相对立的两个极端（注：“南意大利的结局可以让今天的第三世界国家和明天的正在犹疑不定地向自我统治迈进的处于欧亚之交的前共产党的国家引以为戒。“总是有所欠缺”的社会均衡也许代表了世界上许多社会资本有限或者不存在社会资本的地方的未来……许多前共产主义社会在共产主义和极权主义统治滥用甚至是有限的社会资本储备之前，城市传统就较弱。根据霍布斯理论对南意大利的研究结果，在没有城市活动的交换和网络的准则的情况下，非道德性的家庭主义、仆从主义、无法状态、无能的政府和经济的停滞似乎比成功的民主化和经济发展更具有可能性。巴勒莫也许恰恰代表了莫斯科的未来。”(Putnam,1993:183)）。
城市政治机器可以理解为能够相对长久地控制地区政治体系的投入与产出的大小的组织，如果这些组织能够成功地对此加以控制，那么它们就能够在多个选举期中占据行政部门，继续不受任何控制地支配公共资源。于是便出现了一个赢得选举然后将公共财政用于形成足够的（最小限度的）新的支持自己的选民联合的利己的循环。尽管实行了自由选举，但是互相对抗的政治集团争夺行政部门的竞争被执政集团对公共地方资源的垄断政治的剥削所取代。政治与经济的交易密不可分。
城市机器的力量在于它能够把大部分选民变为得到公开庇护的群体，并且与当地的经济决策集团的最重要的集团形成一个仆从主人同盟。普选权并没有成为建立在公共财富和相应的纲领性路线冲突基础上的代表制选举体系，而是成为一个把庇护者送上权力宝座或者使他继续执掌政权的机制，他支持支离破碎的、松散的、有依赖性的选民的地方主义利益，向他们提供具体的物质财富或者象征性地使之增值。公共财产被用来联结重要的企业家集团，使城市机器的核心集团（它的干部和那些在争取选民过程中起着中介作用的人）的命运与这个组织的命运不可分割地联系在一起，使足够多的选民集团得到不算昂贵的财产。城市机器在互相独立的情况下和在极为不同的条件下形成了一系列共同的战略，如组织采取集中制、以具体的人来代表权力（头目所起的作用）以及集中采取非官方的联合行动的方式而不是采取官方形式。
由城市机器控制的地方政权包容了全国和地方一级的政治和经济社会活动家。它们负责调整全国决策集团与城市机器及其头目之间的交流、干部与公共职员之间的交流、全体选民与不同的选民集团之间的交流、企业界的重要部分与刑事犯罪集团之间的交流。一个互相依赖的网络建立起来，这个网络建立在或多或少地得到默认的协议的基础之上，任何参与者如果不想失去利用重要资源的权利就不能脱离这个网络。这种政权决不可能拥有强大的立法部门和法治国家的司法部门。
以城市政治机器占统治地位为标志的政权的形成取决于三个变量：(1)当大部分居民和一些重要的地方经济集团依赖于公共资助并希望受到庇护的时候，可能出现这种政权。依赖于国家庇护的群众是城市机器产生的最重要的社会前提。(2)正是当地方决策集团依赖于群众对选举的支持的时候，人们开始努力建立这种政治机器（注：“在有一种情况下，普选可以被看作传统环境再分配机制的重建。庇护者的地位又一次变得越来越依赖于他的全体居民的社会承认……”(Scott,1977:140)）。地方一级的普选权是这种政权的最重要的政治前提。(3)具备了上述两个前提，如果地方的政治决策集团成功地与全国的决策集团合作，创造必要的法律限制条件，准备好庇护大众所需要的财富，那么城市机器的出现将不可避免。依赖于国家庇护的大众、地方选举权以及地方决策集团与全国决策集团的合作分别构成了使城市机器占统治地位的必要条件。只有在这三个条件都具备的情况下，城市机器才得以运转。因为没有更好的选择而以自己的民主投票换取庇护的大众是城市机器的基础。
撇开城市机器的共同特征不谈，城市机器产生于极其不同的历史条件，它们是对不同变革的政治反应，而且导致了完全不同的结果。北美城市与南意大利城市的不同命运尤其说明了这一点。在美国，城市政治机器的统治表现为能动的现代化的过渡阶段，后来被以更高程度的分权制度、法治和经济政治分离为特征的政权所取代。而南意大利至少是在90年代初战后政党制度崩溃之前走的是没有工业化的现代化道路，一个一成不变的政治经济政权得到稳固。人们既不能设想城市机器及其伴随现象——个人统治、对大众的政治庇护、政治经济权力的密切交融、贪污腐败、刑事犯罪等等仅仅是一个成功的现代化的中间过程的不可避免的过渡现象，人们也不能断定它们势必会导致停滞、势必会长期地阻碍能动的经济发展和由法治引入的民主化。
从本人在另一篇文章中对在城市机器占统治地位条件下的北美和南意大利地方政权与莫斯科政权所作的比较中(Brie,1997b)可以清楚地看出，后者到目前为止从许多方面来看既不是能动的现代化形式，也不是一个障碍重重的现代化小径，而似乎是一个特殊的中间形式。这尤其表现在政治文化、公共机构形式、经济体系、地方与全国决策集团之间的关系以及政治变革的历史背景上。在作出判断时必须考虑到这一矛盾的情况。下面我们将从上述对城市机器的产生与存在具有典型意义的三个变量的角度来考察莫斯科政权。
(1)存在着依赖于国家庇护的大众和企业界：莫斯科的经济非常参差不齐。(2)政府拥有对政治行为的垄断权，这是莫斯科政治的特点。(3)迄今为止，联邦决策集团认为就政治稳定性而言他们的利益在首都得到了实现。
莫斯科政权似乎是稳定的。但是社会和政治前提以及必要的联邦政府的支持在莫斯科却恰恰比人们想象的要薄弱得多。将莫斯科变为一个由经总统任命或承认的市长领导下的直属于总统的政治经济领地的可能性还是很大的。如果莫斯科市政府卷入争夺联邦权力的斗争，那么这样做的影响将远远超过其它地方政府，而且相对而言，选民的社会退出选择(Exit-Optionen)的可能性较大，而政治动员的可能性却较小，这一切使莫斯科政府及其控制的政权面对联合起来的联邦决策集团的进攻较易受到损害。如果卢日科夫成为下一任俄罗斯总统，那么为了摆脱竞争对手，他自己将成为那个为了使一个自己宠信的人当选莫斯科市长而控制选举或者完全取消莫斯科直接选举制度的人。莫斯科政权的未来取决于俄罗斯联邦决策集团之间的力量对比。它们的争斗有可能在较短的时间内扼杀这个政权。
在目前的莫斯科政权一度似乎发展到巅峰的时候，俄罗斯的大部分地区半自发半仿效地采用了在莫斯科获准的模式。由于资源贫乏，经济危机严重，社会问题尖锐，这些地区的巨大缺陷只能通过将现存的政治社会经济的可能性发展为一个地方代表民主体系来予以弥补，而这几乎是一个不可克服的困难。此外这些地区还从中央政府的政策中得到好处，中央政府关心的是依赖于它的地区的生存和稳定，它通过单独达成的协议使它们受到牵制，对这些地区达到稳定的具体方式继续听之任之。于是一个由俄国总统权力及其支持者全俄罗斯非官方利益集团为一方，由省长市长统治的地方政权和地区内部联盟为另一方的同晶型体产生了。在这个背景下，如果莫斯科地方代表民主的结束恰恰与这种政权形式在俄罗斯其它地区的生根同时发生的话，那真是历史的讽刺。