论政策执行中的政策宣传及其创新——基于政策工具视角的学理分析，本文主要内容关键词为：政策论文,学理论文,视角论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2010)01-0011-08
政策执行是政策循环中的关键阶段，是实现公共政策目标的基本途径。从政策工具的视角考察，政策执行在很大程度上涉及把政府的一种或多种基本工具应用到政策问题的解决中去。[1](P194)政策工具视角(the perspective of policy instruments or policy tools)是西方公共政策研究领域自二十世纪七八十年代的“执行运动”(implementation movement)中形成的政策执行研究的主要途径之一。美国学者莱斯特·M·萨拉蒙早在1981年就呼吁执行研究应聚焦于政策工具，并且对不同工具的比较效率假设进行检验。[2](P255-275)英国学者克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)甚至认为，政策执行就是工具选择的管理过程。事实上，政策执行的核心就在于如何选择和设计有效的政策工具。近年来，政策工具研究在我国公共政策学界也已经成为理论热点问题之一。然而，作为一种重要的政策工具并且也是我国政策执行明显特色的政策宣传却并未得到我国公共政策学界足够的重视。本文认为，作为政策执行起始环节的政策宣传，也是一种重要的政策工具，直接影响公共政策的有效执行，关系到公共政策能否实现预期的政策目标和政策效果。同时，政策宣传作为一种非强制性的政策工具，其对于目标群体的影响力又有着现实限度，因此，在新时期，我国的政策宣传应随着其政策环境的变化而不断创新。
一、作为一种政策工具的政策宣传
宣传是一种影响人们行动的技巧。而政策宣传作为政策执行的起始环节，同时也是政策执行的重要手段和方法，具有政策工具的性质、价值和意义。
(一)宣传与政策宣传
宣传(propaganda)是一种专门为了服务特定议题(议事日程，agenda)的信息表现手法。在西方，宣传原本的含义是指散播哲学的论点或见解，但现在最常被放在政治脉络(环境)中使用，特别是指政府或政治团体支持的运作。在西方社会中，宣传一词常常与说谎专家(心战顾问，spin doctors)、洗脑(brainwashing)、信念操控(belief manipulation)、大众说服(大众诱导，mass persuasion)等概念[3](P1)一起，被赋予了更多的贬义，甚至被划上这样的等式：“宣传=有组织的谎言”。实际上，宣传作为一种行为过程和策略，是许多学科的研究课题，如心理学、社会学、政治学、传播学、管理学等学科。而早期关于宣传的学术研究主要是应对战争发展的实际需要。[4](P207)政治学家、社会学家和心理学家对战争中的宣传问题进行了长期的研究，如哈伍德·蔡尔兹(Harwood L.Childs)[5]、丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)[6]、汉斯·斯佩尔(Hans Speier)、卡尔·霍夫兰(Carl I.Hovland)[7]、伦纳德·杜布(Leonard W.Doob)[8]等。本文主要从政策科学角度进行学理分析，自然要追本求源。政策科学创始人哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D Lasswell)被公认为是传播学和宣传研究的先驱之一。在《世界大战中的宣传技巧》(Propaganda Technique in the World War，1927)、《宣传与独裁》(Propaganda and Dictatorship，1936)、《世界革命宣传：芝加哥研究》(World Revolutionary Propaganda:A Chicago Study,with Dorothy Blumenstock,1939)、《宣传、传播与公众舆论》(Propaganda,Communication and Public Opinion,1946)，以及后期的《世界传播的未来：质量与生活方式》(The Future of World Communication:Quality and Style of Life,1972)和《世界历史上的宣传与传播》(Propaganda and Communication in World History,with Daniel Lerner and Hans Speier，1979-1980)等著作中，拉斯韦尔对宣传及传播问题进行了深入的研究。他从政治心理学的视角出发，将宣传理解为“通过操控重要符号而对集体态度进行的管理(Propaganda is the management of collective attitudes by the manipulation of significant symbols.)。”[9](P627-631)在《世界大战中的宣传技巧》中，他又将宣传表述为“通过直接操控社会建议而对意见和态度的管理(the management of opinions and attitudes by direct manipulation of social suggestions.)”[10](P221-222)拉斯韦尔试图以一种中立态度来界定宣传：“从最宽泛的意义说，宣传就是通过操控表述而影响人类行动的技巧。而这些表述可以是口头的、书写的、图片式的，或者是音乐形式的("Propaganda in the broadest sense is the technique of influencing human action by the manipulation of representations.These representations may take spoken,written,pictorial or musicalform.")。[11](P214-222)侧重于从技巧的角度理解宣传，体现了拉斯韦尔力图在关于宣传的研究中保持一种价值中立的立场和客观的态度。虽然拉斯韦尔承认宣传是对符号的操控，但是他并不认为宣传内在地就是负面的(negative)。在拉斯韦尔看来，宣传本身无所谓好坏，对于它的判定取决于宣传信息的真假。在《世界革命宣传：芝加哥研究》一书中，拉斯韦尔和多罗西·布卢门斯托克(Dorothy Blumenstock)将宣传技巧概括为：口号技巧(the technique of slogans)、符号制作(the elaboration of symbols)、证明技巧(the technique of demonstration)及表述的证明(representative demonstration)四种。[12](P101-188)从现代战争是现代政治的集中体现这一认识出发，拉斯韦尔将宣传视为现代战争中不可分割的组成部分之一，即经济封锁扼制敌人，宣传迷惑敌人，军事力量给予敌人最后一击。然而，宣传并不只是运用于战争领域，它发生在社会生活的方方面面，社会动员、政治变革、经济改革，甚至商业运作等等，都必须要用到宣传。
在政策科学中，宣传涉及政策循环的全过程，既应用于政策制定、政策执行，也影响到政策评估和政策终结。受篇幅所限，本文侧重研究政策执行过程中的政策宣传。作为政策执行的一种手段和方法，政策宣传是指关于公共政策决定、政策内容和政策实施方式的宣布和传播，是政策执行功能环节的重要组成部分。其直接目的在于通过对政策目标和政策内容的宣示、宣布和传播，促进政策执行者、政策对象、目标群体，以及各利益攸关方对政策的理解和认同，从而推动公共政策的有效执行和政策目标的实现。美国公共决策学者詹姆斯E·安德森(James E.Anderson)认为，行政管理机构可以利用宣传来促进人们的服从(Administrative agencies may use propaganda appeals in support of compliance)，包括推进公众理解和赞同，减少对政策的违反。正是在这个意义上，安德森认为，政策宣传并不是贬义的，而是指“通过政策与人们普遍具有的价值观和信念的认同而使人们接受政策的努力”("propaganda is used here not in a pejorative sense but rather to denote efforts to gain acceptance of policies by identifying them with widely held values and beliefs")。[13](P106)本文认为，如果宣传可以归结为一种“影响人们行动的技巧”，那么，政策宣传的含义也应当中性地理解为通过政策信息的发布和传播并运用政策倡导(policy advocacy)等手段推动政策执行的工具和方法。
(二)政策宣传的政策工具意义
诚然，拉斯韦尔在分析苏联的宣传战略时，就进一步把宣传看做是总政策的一个工具(Propaganda is an instrument of total policy)。[14][14](P66-78)而他所归纳的四个主要政策工具则是外交、经济、军事和传播(即宣传)。[15](P491-500)但是，拉斯韦尔并未对政策工具进行系统研究。在公共管理学和政策科学领域，人们对政策工具进行理论和经验研究是20世纪80年代以来的事情。其中比较有代表性的有80年代英国学者克里斯托弗·胡德(C.Hood)所著的《政府工具》(1983、1986)、90年代美国学者B·盖伊·彼特斯(B.Guy Peters)和荷兰学者范·尼斯潘(Van Nispen)所主编的《公共政策工具》(1998)，以及新世纪以来美国学者莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M.Salamon)所主编的《政府工具——新治理指南》。虽然学者们对于政策工具的理解不尽相同，但有一个基本的认识却是一致的，即政策工具是政府赖以推行政策的手段和控制方法，具体说来，政策工具就是公共政策执行的技术。从这个意义上说，公共政策执行的过程就是政策工具的设计、选择和应用的过程。萨拉蒙甚至认为，工具是“新治理”范式中分析的基本单位[16](P25-29)从广义上说，政策工具是政府推动政策执行、解决公共问题、实现社会治理的方法、手段和技术。
政府可以运用一系列的政策工具来推行其公共政策。对于不同性质和功能的政策工具，学者们进行各式各样的分类。荷兰经济学家科臣(E.S.Kirschen)最早对政策工具进行了分类研究，[17]在他对9个国家经济政策的比较研究中，他整理出64种不同的工具，并且试图寻找是否存在着一系列的执行经济政策的工具，以实现最优化的政策结果。[18](P1-21)在美国政治学界，和西奥多·罗威[19](P298-310)一样，达尔和林德布洛姆等人都对工具进行了宽泛的分类，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。[20]范·德尔·多伦(Frahs C.J.Van der Doelen)把政策工具分为法律工具、经济工具和沟通工具三类。[21]安娜·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格拉姆(Helen Ingram)把政策工具分为权威型工具(Authority Tools)、激励型工具(Incentive Tools)、能力建设型工具(Capacity Tools)、符号与规劝型工具(Symbolic and Hortatory Tools)、学习型工具(Learning Tools)。[22](P510-529)洛林M·麦克唐纳(Lorraine M.Mcdonnell)和理查德F·埃尔默尔(Richard F.Elmore)把政策工具分为命令型工具(Mandates)、诱导型工具(Inducements)、能力建设工具(Capacity-Building)和系统改变工具(System-Changing)。[23](P133-52)史蒂芬H·林德尔(Stephen H.Linder)和B·盖伊·彼得斯把政策工具分为直接提供(Direct Provision)、财政补助(Subsidy)、管制规定(Regulation)、征税(Tax)、劝诫(Exhortation)、权威(Authority)和契约(Contract)等类型。[24](P35-58)英国学者胡德提出了一种比较系统化的政策工具分类框架(即“NATO”模式)。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息(Nodality)、权威(Authority)、财力(Treasure)和可利用的正式组织(Organization)来处理公共问题。而安德鲁·乔丹(Andrew Jordan)、鲁迪格尔·乌泽尔(Rüdiger Wurzel)和安东尼·济托(Anthony Zito)以工具的作用机理进行分类研究，他们认为强制性工具(regulatory instruments)、市场工具(market instruments)、信息装置(information devices)、志愿协议(voluntary agreements)是政策工具的主要形态。[25]受到G.布鲁斯·多恩(G.Bruce Doern)等人将政策工具进行续谱排列[26](P339)的影响，加拿大学者迈克尔·霍利特和M.拉米什依据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具(Voluntary instruments)、混合性工具(Mixed、instruments)和强制性工具(Compulsory instruments)(如图1所示)。
从上述政策工具类型学的研究中不难看出，无论“强制性-非强制性”的两分法，还是“强制性-自愿性-混合性”的三分法，都包含了政府所运用的政策宣传工具。
首先，政策宣传作为政策工具的一种类型，属于一种混合型政策工具(如图1所示的“信息与劝诫”工具项)。其核心特征兼具自愿性工具和强制性工具的特质，政策宣传固然允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，如提供信息、施加影响和劝诫等，但最终仍由私人做出决策。
政府介入公共物品与服务提供的程度
图1 政策工具图谱
引自：Michael Howlett and M.Ramesh,2003,Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems.2nd ed.Toronto:Oxford University Press.p.195.
其次，政策宣传是一种中性的政策执行工具。政策执行过程中的政策宣传，通过宣示、告知、传播、教育、影响、劝诫，通过各种舆论活动潜移默化地对政策对象和广大民众产生影响和作用。其价值主要在于政策目标的宣示、政策内容的传播，以及政策行动的引导和政策行为的劝诫。所以，政策宣传不仅是一种信息工具，而且也是一种倡导性工具、引导性工具和劝诫性政策工具。
第三，政策宣传是一个被广泛运用的政策工具。当今时代已经进入信息社会，信息是决定人们命运的一个重要因素，也是经济社会运行的重要基础。“信息经理人”试图使人们接受“正确”的信息，这就需要借助于宣传工具。从这个意义上说，我们所处的信息时代就是一个“宣传的时代”。[27](P569-577)现代社会中任何一个国家的政府都十分重视利用大众传播媒介进行政策宣传，使广大民众充分了解政策，为政策的有效执行奠定广泛、坚实的群众基础，以推动政策的顺利实施。随着美国在历经两次世界大战而进入冷战后，华府里的人对宣传的战略潜力也变得愈发有兴趣。[28](P59-61)政策宣传被广泛运用于选举造势、政策实施和思想库的政策沟通与政策传播活动中。
二、政策宣传之于政策执行的功能及其限度
如上文所述，作为一种政策工具的政策宣传，是一种推动政策执行的工具和方法，是影响人们行动的技巧。政策宣传不仅是一种信息工具，而且也是一种引导性工具和劝诫性政策工具，是公共政策执行的重要工具、手段和方法。
(一)政策信息传播功能。政策宣传的信息功能是其作为政策工具的一种基本职能。它是政府等社会公共权威机构以信息发布(dissemination of information)的形式，向社会宣示在政策制定阶段所采纳的公共政策的目标和内容。其方式是宣示、宣布、公布、通知、告知等，在我国常常以文件或政府公报的形式出现。其目的首先就在于，通过多种形式的政策宣传，使政策执行者认真领会和理解政策目标和具体的政策内容，从而领会政策，认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础。其次，通过政策宣传，也使公众充分了解政策内容，获取政策知识，增加公众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境(favorable policy environment)。其三，通过政策宣传，有助于充分实现公共政策执行主体和政策目标群体的知情权，即全面了解公共政策方案和计划，以及公共政策目标等。相反，如果政策宣传不够或者宣传不准确，就会造成政策不明确和政策信息不畅，政策执行者就不能准确理解政策目标和政策内容，也难以获得政策对象的理解和公众的支持和监督，进而容易产生政策执行的偏差行为。
(二)政策行动引导功能。政策宣传作为政策执行工具，其功能不仅仅在于宣示和告知，更在于其政策行动引导功能。所谓政策行动引导功能，就是指通过政策宣传，引导政策对象和目标群体认同政策目标并自觉执行该项政策以致力于其政策目标。政策的有效执行，固然需要得到政策对象和目标群体对政策的接受和顺从(compliance)，但更重要的还在于将这种理解和认同付诸政策执行行动。在我国的政策宣传中，宣传标语发挥了积极的政策行动引导功能。宣传标语是指在政策宣传时用简短文字写出的带有宣传鼓动作用的口号，它用简洁的语言表达一个政策理念从而达到某种政策宣传目的。以色列行政学家、耶路萨冷希伯来大学政治学和公共行政学教授艾拉·夏坎斯基(Ira Sharkansky)认为，“标语是与商业或政治广告相连的简短表述，意在表达个人或组织的理念、目标或特性，以使其易于记忆、便于沟通。”[29](P75-93)政策宣传中标语的作用是便于“造势”，有利于形成一种氛围，也容易起到“安民告示”的作用。如我国计划生育政策宣传中的“计划生育搞得好，小康生活来得早”、“少生优生，幸福一生”、“贫困山区要致富，少生孩子多种树”等政策标语，在计划生育政策执行过程中都发挥着积极的舆论导向作用、行为倡导作用和行动引导功能。
(三)政策行为劝诫功能。政策宣传所传播的总是某种政策主张或政策理念，它通常表现为一定的理论、纲领、方针，或是某种道德主张，即便传播某些事实，这些事实也是为上述政策主张或政策理念服务的。所以，政府的政策宣传必然对有悖其政策主张或政策理念的行为及行为倾向实施劝诫。首先，劝诫(exhortation or suasion)作为一种政策宣传工具，更多地体现了说服教育的含义和政府行为的色彩，它着力于改变目标群体的偏好和行为，而不仅仅只是向政策对象和目标群体提供政策信息，并期待其行为发生预期变化。其次，政策宣传作为一种混合型政策工具，是一种温和的工具，并不具有强制性，它并不涉及奖励和惩罚。此类政策工具具有以下一个或两个假设：“(1)私人行为领域必须保持其私密性，不受政府强制性工具的侵犯；(2)主体有足够强的动力，以至于一旦获得新信息，就能自动调整其行为以实现政策目标。”[30](P148)例如，在卫生政策的执行过程中，“焦油含量中”、“吸烟有害健康”、“遏制艾滋病，预防是关键”、“不安全性行为和共用注射器吸毒是促使艾滋病病毒传播的高危行为”等各种公益性宣传广告是这类劝诫性政策宣传工具的典型例证。第三，劝诫性政策宣传也为政策执行建构广泛的社会监控系统。因为，通过劝诫性政策宣传，不仅使政策对象和目标群体了解到政策规定的具体内容，也使得一般公众明白什么是政策所倡导的、什么是政策允许的、什么是政策明令禁止的，从而形成了对政策执行的公众舆论监督。
总之，作为政策执行的起始环节和一种被广泛运用于政策执行活动中的政策工具，政策宣传有许多优点。(1)政策宣传是政府政策“工具箱”(tool-kits)中的一种易于建立的、便于实施的政策工具。通过政策宣传，可以及时、准确、全面地进行政策倡导，这是政府等社会公共权威顺利推动政策执行的一个良好出发点。而且，如果通过政策宣传和政策倡导就能顺利地推动公共政策有效执行并进而解决政策问题的话，也就不必再寻求其他政策工具了。
(2)从政策工具的类型学(typology)意义上说，政策宣传是混合型的、非强制性的政策工具。相较于政策实验环节和经济手段、法律手段等政策工具而言，政策宣传是一种成本较低的政策执行工具和方法。由于其积淀成本(sunk cost)较低，因而如果找到了更合适、更恰当的政策工具，也可以很容易地作出相应的改变甚或取消。
(3)由于政策宣传有关政策信息的发布和传播，所以，从中性意义上来理解的政策宣传，它体现了现代公共管理所倡导的信息公开的精神，也体现了新治理所强调的对公众知情权的尊重。政策宣传和政策倡导与重视论据、说服、个人责任和自由选择的自由民主社会的规范也是相一致的。[31](P282-324)特别是政策宣传的政策信息传播功能和政策行为劝诫功能，更是直接体现了民主社会的公开、透明、参与、协商等特质。
然而，政策宣传作为一种政策工具，其在政策执行过程中所能实现的职能是有限度的。
(1)工具选择的限度。政策工具的选择受到多种因素的限制，政策执行者并非不受约束地从政策工具箱中任意地进行选择。相反，政策工具的选择必须既考虑政治因素，又考虑技术上的问题。政策信息发布和政策信息传播意义上的政策宣传只能是一种被动的工具，政府通过政策宣传向个人和公司提供政策信息并期待其行为发生预期的变化。但是，政策宣传所传播的政策信息并不具有强制性，即使是政策行动引导和政策行为劝诫意义上的政策宣传也不具备约束力，公众没有义务必须作出特定的回应。真正强力推动政策执行，最终还必须配合使用经济手段、法律手段和行政手段等强制性政策工具。
(2)宣传效力的限度。宣传效果是政策宣传的核心，它直接决定了政策宣传促进和影响政策执行的程度。拉斯韦尔的5W理论认为，任何传播活动都是一个动态的行为过程，它是由传播者、传播内容、传播载体、传播渠道、传播技巧、传播对象等多种元素构成的。传播者、传播内容、传播渠道、传播环境以及传播对象的不同都会不同程度地影响和制约传播效果的实现。同时，从传播学的角度看，政策宣传还具有效力递减的规律。也就是说，政策宣传在经历了一定的频次后，其宣传效果就会不断递减。而过度宣传甚至还会适得其反。以霍夫兰为代表的耶鲁学派也认为，传播来源的宣传意图如果过于明显就会影响传播效果。此外，在危机时期，政策宣传和政策倡导甚至会成为一个虚弱无力的政策工具。
(3)政策环境的限度。所谓政策环境，就是指影响公共政策形成、存在和发展的一切因素的总和。从生态学的意义来说，任何公共政策系统的形成和运行都离不开一定的环境。公共政策系统与其环境之间进行着物质的、信息的、能量的交换与互动。[32](P169)这就是说，大凡公共政策，都是在特定的经济社会环境下运行的，政策循环的任何一个阶段和环节都会受到政策环境的制约。同样，政策执行手段和工具的选择是否合适、能否发挥作用，以及在多大程度上发挥作用，也都会受到政策环境的巨大影响。从“宣传”的哲学角度看，由于我国幅员辽阔、民族众多，各地经济社会发展不平衡，地域文化差异较大，所以，即使是国内政策宣传，也要面对不同地区处于各种各样文化环境中的受众；而对外政策宣传更是要面对制度环境、文化背景、价值观念、语言和思维习惯与中国人差别很大的西方受众。这都给政策宣传获得政策对象的理解、沟通和认同带来了极大的挑战，增加了政策宣传的难度。
三、新时期我国政策宣传工具创新的路径选择
对于政策工具的恰当运用，反映了政府的行政能力，也反映了政府的创新能力。如前文所述，宣传实际上是世界上许多政府在推行其公共政策的过程中都广泛运用的一种政策工具。在我国的政策执行过程中，善于运用政策宣传是一个明显的特色。然而，在信息社会和全球化的时代背景下，我国的政策宣传面临着许多新的挑战，亟待从理念上、方式上和体制上等方面全面创新。
(一)更新宣传理念。众所周知，注重政策宣传是中国共产党的一项传统，也是我国政策执行的一条重要经验。毛泽东等老一辈革命家在革命战争年代重视政策宣传工作。在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中，毛泽东就指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。有关政策的问题，一般地都应当在党的报纸上或者刊物上进行宣传。”然而，在实践中却存在着一些错误的观念，他指出，“在我们一些地方的领导机关中，有的人认为，党的政策只要领导人知道就行，不需要让群众知道。这是我们的有些工作不能做好的基本原因之一。”[33](P1318-1320)
邓小平也多次谈到了政策宣传等问题。例如在土改问题上，他还尖锐地批评了忽视对党的政策进行全面宣传的不良倾向和错误行为，他指出，“在宣传内容上，一般地只注意土改宣传，而忽视了党的各方面正确政策的宣传。‘左’的口号、‘左’的词句掩盖了或减弱了党的正确口号和主张的力量。”[34](P133)遗憾的是，这些错误的宣传理念即使在今天的政策宣传工作中也还不同程度的存在着，其主要表现是：(1)高高在上、自上而下地进行政策宣传，缺乏群众视角。所谓“群众视角”，就是站在群众的角度去思考政策，解读政策，再考虑到地缘因素，去思考群众真正关心的内容。[35](2)由于政策宣传者未吃透政策内容和政策精神就“紧跟照办”，造成政策宣传缺乏准确性。(3)由于未认真研究政策对象、目标群体和政策环境的特点，造成政策宣传缺乏针对性。从政策工具的意义上把握政策宣传，就要遵循政策工具选择的基本原则，更新宣传理念。胡德曾经阐述了工具选择的四项原则：(1)只有在充分考虑到其他可替代方案时，我们才能确定哪种工具被选择；(2)工具必须与工作相匹配，没有哪种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；(3)选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；(4)有效性并不是唯一追求目标，理想结果的达成必须以最小的代价来换取。[36](P133)虽然这是关于工具选择的一般性规范，但对于如何更新政策宣传理念仍具有相当的启示意义。那就是，在政策宣传过程中，应该根据政策内容，针对不同的政策对象和目标群体，坚持“以人为本”的原则和理念，避免不分时间、地点、内容和对象的“一锅煮”式的粗暴宣传。
(二)改进宣传方式。信息的完备性是公共政策执行活动的必要条件。作为一种公共政策资源，政策执行信息是政策执行者制订切实可行的政策执行计划、控制政策执行过程的基础，也是使公共政策得到政策对象和目标群体的理解和认同的前提。这就要通过选择合适的政策宣传方式，及时、准确、有针对性地将政策信息传递给政策执行者、政策对象和目标群体。当前我国政策宣传方式中存在的突出问题主要表现在：(1)走极端式的政策宣传，要么过度宣传，要么宣传不到位或者不及时，造成政策信息传播障碍或失真。(2)自说自话式的政策宣传，缺乏政策解释和政策沟通能力。(3)走过场式的政策宣传，不顾弱势群体(如城市困难群体，农民工群体)的弱信息能力，[37]不顾政策宣传效果，缺乏责任意识，造成政策执行梗阻。改进政策宣传方式，首先要正确认识政策信息对于政策执行的重要性。避免过度宣传或者宣传不到位、不及时。其次，要不断提高政府政策宣传者的政策解释能力和政策沟通能力。政府沟通是现代治理的重要工具，也是政府的政策工具。通过使用如信息自由立法(Freedom of Information legislation)、公共绩效评估(public performance measures)、各种形式的电子政府(e-government)，以及更多地利用政府调查和广告(government surveys and advertizing)等，可以发展和促进公民权(citizen empowerment)。[38](P23-37)可见，通过提高政策沟通能力，既改进了政策宣传方式，又促进了公民参与，同时也改善了政府治理。第三，要借助现代传播手段。政策宣传也是一种传播活动，当然可以通过任何传媒进行。当代各国政府在推行其公共政策过程中主要通过新闻媒介来进行政策宣传。因为，政策的有效执行，不仅需要得到政策对象和目标群体的理解和认同，而且还需要得到一般民众的广泛支持。通常，公众对某一政策或政策涉及的问题是否表现热衷和支持，在很大程度上取决于政策宣传。所以，借助大众传播媒介(mass media)的政策传播、舆论造势和宣传导向，是公共政策执行过程中的一个重要环节。在新闻事业兴起并不断发展以后，报刊、广播、电视成为政策宣传所使用的基本工具。而在当今信息社会中，卫星电视、有线电视和互联网已成为大众传播的重要工具。因此，政策宣传应适应时代的发展，不断改进宣传方式。当然，现代政策宣传并不排斥古已有之的各种简单媒介，如标语、口号等。
(三)创新宣传体制。政策宣传作为政策执行的一个环节和一种混合型政策工具，其功能的实现依赖于一定的组织体制运作实施。我国长期以来的宣传体制和新闻体制，是沿袭战争时期和前苏联20世纪50年代宣传与新闻传播模式的产物。这种体制下的新闻传播模式的共同点是：“单一党报体系，高度集权调控，突出宣传功能，经费和发行国家包干。这种体制在战争年代尚可，到了建设时期则弊端四起”。[39](P197)宣传体制的僵化，造成宣传意识过浓和宣传过度而宣传内容却缺乏针对性，这既是导致国家政策信息缺失和政策执行失败的一个重要原因，同时又使中国的政策宣传者特别是对外政策宣传者成了西方受众眼中的“坏孩子”形象。特别是在信息社会的新形势下，更是需要通过体制创新和机制创新，以新的方式应对社会发展、技术革新以及全球化时代对外宣传的挑战。新一届美国国务院在国务卿希拉里·克林顿率领下，利用网络宣传美国外交政策。其基本策略就是推动网络电子外交，传播美国外交政策信息。希拉里团队将前总统乔治·W·布什执政时期的国务院网站(www.state.gov)升级改版，并链接其他网站，包括社交网站“脸谱”(Facebook)、视频网站Youtube、微型博客网站Twitter以及雅虎图片共享网站Flickr等。通过拥抱新媒体，开展“E外交”，希拉里试图构建其提出的所谓“灵巧实力”(即一种既有别于以军事和经济实力为主的“硬实力”，也有别于以传统和文化影响力为主的“软实力”)的外交政策新战略。此外，在西方国家特别是在美国，思想库作为政府的“外脑”在政策宣传和传播中发挥了重要的作用，被誉为西方社会中的“第五种权力”(the fifth power)。思想库在国家政治生活中，主动充当政策宣传机构，对公众、决策者和社会精英进行政策宣传。通过出版书刊，在主流媒体上接受采访、发表评论，举办媒体吹风会，举办各种讲座、报告会和培训班，提供访问学者资助，以及出席国会听证会、参与政府政策咨询等多种途径，思想库进行广泛而深入的政策宣传。如美国企业研究所(American Enterprise Institute，AEI)每年的出版物达110种，布鲁金斯学会(The Brookings Institution)每年的出版物达84种，兰德公司(The RAND Corporation)每年发送给政府、大学、社会团体以及企业的出版物超过30万册。美国对外关系委员会(The Council on Foreign Relations，CFR)的外交政策讨论，参加者多达20余万人，借以引起公众和舆论对有关政策问题的关注，从而达到政策宣传效果。反观我国的一些思想库由于体制上的局限和经费投入不足，加上研究条件的局限(如信息封锁)和功能虚化，往往缺乏足够的政策宣传能力。所以，新时期我国政策宣传体制创新，就是要通过制度与体制改革，创新政策宣传组织的运行机制和运作方式，激发体制内和体制外的种种活力，促进政策宣传效果。
(四)优化宣传环境。政策工具研究的一个基本问题是：人们为什么会采用某种具体的政策工具，以及如何采用这种政策工具。[40](P162)对这一问题的回答绕不开政府政策工具选择的制约因素，其中的一个重要因素就是环境因素。正如胡德在其“工具选择四原则”中所指出的，政府政策工具的选择必须与工作相匹配，没有哪种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具。彼得斯在其“5I”框架中则列出了制约政府政策工具选择的五项主要因素：观念(Ideas)、制度(Institutions)、利益(Interests)、个人(Individuals)与国际环境(International Environment)。[41](P553-559)彼得斯强调了国际环境对一国政府政策工具选择的影响和制约。确实，政策宣传作为一种政策工具无疑要受到各种环境因素的制约。但是在既有政策工具选择的条件下，我们就要不断优化政策宣传的环境。这既包括硬环境建设，也包括软环境优化，如：进一步加快信息化基础设施建设，提高有线电视家庭普及率、百人电脑拥有量、互联网普及率；推进电子政务建设，实现政府信息化；进一步提升公民的受教育水平，提高公众的政策理解能力和公民的政策参与水平；提高政策宣传者的自身素质，包括宣传责任、宣传意识、宣传技巧和宣传艺术；提高宣传内容的公信力，淡化官方色彩的意识形态宣传，增强以受众为中心的以人为本色彩的政策宣传；以及促进政治生活的民主化和透明度(transparency)、公共信息公开化程度等。
(五)提升宣传效果。在传播学中，20世纪40至60年代的“有限效果论”认为，大众传播不是效果产生的惟一和充分的条件，它只能在各种中间环节的连锁关系中并且通过这种关系才能发挥作用，至多也不过是对受众既有态度的强化。随着信息社会的发展和全球化的信息传播时代的到来，这种倾向明显地开始发生变化。在70年代后出现的“议程设置功能假说(Hypothesis of the Agenda-Setting Function)”、“沉默的螺旋假说(Hypothesis of the Spiral of Silence)”、“知识沟假设(Knowledge-Gap Hypothesis)”以及“培养分析(Cultivation Analysis)”等一系列新的研究都集中于探讨大众传播综合性的、长期性的和宏观性的社会效果，它们与社会信息化发展的现实密切结合，都不同程度地强调了大众传媒影响的有力性和实效性。在今天的西方社会，大众传播媒介被视为社会中的“第四大力量”和“第四种权力”(the fourth power)，在政治权力与公众的互动中起到了重要的桥梁作用。从依法行政的角度看，通过大众传播媒体进行政策宣传是对公众知情权的尊重；从政策执行的角度看，借助于大众传播媒体进行政策宣传一方面是致力于提升政策宣传的效果，另一方面也有利于公众对政策执行过程的民主监督。总之，在政策过程中借力于大众传播媒体，具有工具的意义，旨在通过政策宣传促进政策执行。然而，政策宣传不是万能的，政策宣传及传播的效果要受到各种社会因素的影响，与当时当地的社会环境、媒介环境、群体心态、政治军事经济及文化背景密切相关。因此，政策宣传要针对不同的社会环境、社会心理和文化背景，选择不同的宣传手段和宣传方法。同时，使用大众传播媒体进行政策宣传应注意避免过度宣传，以免造成受众的逆反心理，进而降低政策宣传效果。此外，还应根据政策效果递减规律，在政策宣传不同阶段使用不同的宣传方式和宣传工具。