转型期我国事业单位社会保障研究述评——以制度内外的公平效率关系为线索，本文主要内容关键词为：转型期论文,述评论文,社会保障论文,线索论文,事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年新年伊始，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着长期以来我国事业单位社会保障方面的改革开始启动。这也是继2014年国务院实施《事业单位人事管理条例》以来，我国事业单位系列改革的又一重大举措和进展，也标志着我国事业单位养老保险制度进入全面改革的新阶段。该《决定》确立了“一个统一、五个同步”，将对我国事业单位的进一步改革产生较深刻的影响：其一，有利于形成统一的人力资源市场；其二，弥补了长期以来我国事业单位养老保险制度方面的空白；其三，养老保险费支出将成为事业单位深化改革的重要影响因素；其四，职业年金的确立将成为我国事业单位改革的又一方向(俞贺楠，2015)。 当前，无论是社会公众还是政府部门，都将事业单位社会保障改革视为热点问题。不仅如此，作为涉及机关事业单位工作人员这一重要人群切身利益的国家重大制度安排，事业单位的社会保障素来受理论界关注，此前也有一些文章从不同视角试图梳理事业单位社会保障研究脉络。既有以某一险种切入的视角(张志鸿，1994；刘钧，2011)，也有以事业单位工作人员中某一群体切入的视角(陈泽英、侯立松，2011；王宇、欧阳铮，2011)，还有将事业单位社会保障作为其他相关制度改革中的某一环节为切入视角的(刘钧燕，2007；郑玉雯，2007；郑双胜，2009；宋宪萍，2011)。此外，较有代表性的舆论焦点还包括破除制度差别、促进社会公平、维持现有退休金水平稳定、增强削弱制度可持续性等(韩秉志，2015；夏祖军，2015；任社宣，2015；宫伟瑶，2015)。但是，如果要将事业单位社会保障研究视为一个整体，则需要一个更为系统的线索。 本研究立足于现有文献研究的成果，从社会保障制度本身的运行规律出发，结合这一制度在具体历史发展中的脉络，可以得出以下基本判断：社会保障制度既要实现其促进社会公平、维护社会团结稳定的既定政策目标，又要在常态运行下实现其自我平衡；既要考虑转型期背景下事业单位工作人员的历史贡献和代际公平，又要努力使覆盖事业单位工作人员的社会保障制度能够有序与其他宏观政策体系良性互动，以期促进国家治理能力现代化。为此，可以发现，以上四个维度分别从“公平—效率”和“制度内—制度外”两条线索出发。简言之，本研究即以此为逻辑框架，全面、系统地梳理近年来针对事业单位社会保障研究的文献，使事业单位社会保障研究形成一个整体，体现本研究的理论价值和创新所在；此外，本研究中最后的简要述评与展望也可以对事业单位社会保障制度改革实践提供指导并作为相关依据。 一、对事业单位社会保障公平性的研究 (一)群体间公平欠缺：事业单位与机关、企业 事业单位特别是“参公”型事业单位长期以来享有比城镇职工更好的社会保障待遇，即所谓社会保障“双轨制”乃至“多轨制”论。这一现象也吸引了许多学者的注意，并分别就其危害性、影响因素和对策展开了论述。 1.待遇差距危害论 尽管城乡居民养老保险、医疗保险等制度已经全面展开，实现了制度全民覆盖，但一个基本共识是，覆盖事业单位、机关、企业雇员以及城乡居民等不同群体的社会保障制度间存在较大的待遇差异，这种差异容易引致社会动荡(高会宁，2010)。而建立统一的社会保障制度，就是一种促进社会公平的社会保障改革(王毕强，2009)。然而在某种程度上，任何社会保障政策的出台，都可能伴随着对其他制度或群体造成新的不确定性或损害，或称外部风险(童星，2010)。事业单位社会保障改革也不例外，不仅长期实行双轨并行的城镇职工、机关事业单位之间的待遇筹资比悬殊造成职工群体的不满(高会宁，2010)，即使是事业单位与机关不同步改革，也将引发外部风险，如2009年出台单独的事业单位改革试点方案，本意为促进事业单位与企业职工待遇进一步平等，但却因为未涉及公务员群体，不仅未能实现既定目标，还引发了大批高校教授要求提前退休(刘钧，2011)。这一可能诱发社会动荡的外部风险，要么是因为覆盖群体的制度间不公平，要么是因为改革方案虽抑制了一部分不公平却制造了新的群体间不公平。 2.待遇差距成因论 如何解释和看待不同群体之间的待遇差距？第一种解释是制度惯性，即从建国之初建立各群体养老金制度时，就按照计划经济时期工作单位性质的划分对不同单位的雇员建立独立的制度，从而是一种人为的分割(丁元竹，2008)。而在计划经济时代集体贫穷的当时，群体间养老金待遇差距并不大。当城镇职工基本养老保险制度引入统账结合模式时，由于机关和事业单位受到阻力，所以并未同步推进。制度分割的惯性加剧了事业单位职工与企业职工群体的待遇结构进一步分离，并开始出现差距。也有学者认为，这是国家对基本养老金的性质定位在前几十年尚未完全确定，即关于社会保障的理念偏差加剧了制度惯性(杨燕绥、李学芳，2010)。据测算，即使在所有群体替代率同步下降的情况下，实际养老金水平的差距在几十年间却持续扩大(杨燕绥、胡乃军，2010)。 第二种解释同时引入了人力资本定价理论和多因素对比分析法，即认为无论是企业职工还是机关、事业单位工作人员，其养老金待遇都与在职工资挂钩，因此，待遇差距一方面是由不同行业间人力资本投资回报率导致的，另一方面也是制度内生变量不同造成的(王晓军、乔扬，2007)。内生变量包括筹资模式、基金财务管理、待遇发放等(郑功成，2012)，有学者通过建模的方法，测算出改革后的替代率水平并将其与改革前的进行比较，发现制度替代率差距更多是由制度内生变量的变化导致的(许晓丹、郭圣乾，2012)。 3.弥合差距对策论 如何缩小不同群体间的待遇差距，目前大致有两种思路。一是通过调整结构，使事业单位部分待遇剥离出来成为职业福利，而仅在基本保障层次的待遇与企业职工的基本相同即可。毕竟，养老金属于再分配范畴，其差距应当比工资差距小方为合理(仇雨临、郭磊，2014)。而企业职工特别是私企职工是否享有职业福利，应当作为现代人力资源管理的有效工具由企业管理者设计和负责(王红，2007)。在伦理上政府无需为企业职工的职业福利建立制度，无需为事业单位的、作为防止待遇水平波动过大的职业年金等职业福利有无和高低作过多解释。 二是寻求建立合理的投资增值管理体制，营造健康的年金市场，通过这部分收益来弥补差距(王晓军、乔扬，2007)。这一思路与当下正在激烈讨论的NDC改革思路是相配套的，其可行性很大程度上取决于制度模式是否发生上述范式改革，因此这是有待观察的一种思路。 (二)群体内公平危机：事业单位员工的代际公平 事业单位向城镇职工社会保险并轨已成定局，但保障水平差距过大易产生新的公平性危机。虽然“新人新办法、老人老办法”是改革的普遍共识，但在共识背后如何看待、解释基本保障水平与已有保障水平之间的空隙，却是学术界的争论热点。 1.保障水平剧烈波动危害论 社会保障保障水平刚性几乎是世界各国制度设计中的普遍规律，而改革后福利待遇降低的可能性已经对改革的推行形成阻力(姜爱林，2010)。分类改革之后，一般的事业单位退休待遇至少在基本保障方面将与企业逐渐趋同。如此一来，尽管聘任制的实施已经为这一改革做了一定心理铺垫(潘晨光，2006)，但不仅保障水平下降，还容易给尚未退休者带来很大的心理压力；而这些一般退休人员如果发现其与原单位“参公”退休人员相比，替代率急剧降低，则极易产生新的社会冲突(何凤秋、常虹，2011)。即使只补贴“老人”，也会影响代际平衡的情况下(张悦、蒋云赟，2010)，如果贸然以维持可持续性为前提降低待遇，对于原本同时参加工作的员工来说，也是不公平的，对中国转型期事业单位工作人员的贡献未予适当确认与尊重，从而易引发事业单位群体内部的代际矛盾。 2.待遇降低成因论 以养老保险为例，导致改革后事业单位养老金待遇水平偏低的重要原因之一是职业年金发展滞后。虽然替代率下降未必意味着直接待遇一定下降(路和平、杜志农，2000)，而且机关事业单位的替代率与企业职工退休金替代率的统计口径可能有所差异或统计不同步(褚福灵，2004)，但总体上看，顶层设计不足，监管与营运的法制体系欠完善，财税支持力度不足、激励机制乏力，以及对职业年金这一新事物缺乏社会信心，这些因素都阻碍着制度改革后职业年金发挥弥补替代率下降的功能(彭艳，2011)。 国外对替代率影响因素的研究较早。一些一般性结论解释了社会保障运行的普遍规律，如收现付制下最优平均替代率取决于劳动人口增长率，以此可以逆推出社会养老保险的适度保障水平(Martin S.Feldstein，1999)，但也有研究提示职业补充年金的收益不确定性，很大程度上解释了最终替代率波动起伏(Amy Rehder，2005)。 3.保持适度待遇对策论 应当妥善处理不同历史阶段事业单位工作人员的利益关系，确保那些在改革前参加工作的人员，其社会保障待遇不出现剧烈波动降低，防范诱发社会冲突的因素滋生(童潇，2013)；而改革后参加工作者宜进入统一的新制度。 虽然已明确不应在改革后造成过大的待遇反差，但如何把握适度保障水平确非易事。在这具体技术层面，可以借鉴国外较成熟的研究成果。以养老金为例，有学者指出应当以个人获得劳动收入的平均收益而不是高峰期的工资收入为基数，而替代率动态调整机制应遵循至少使养老金仍能保有类似退休前的购买力为原则(Michael J.Boskin、John B.Shoven，1987)。Jacob等认为养老金替代率应保持70%-80%的水平(Jacob Antler、Ydhuda Kahane，1996)。还有研究表明测量和评估替代率时应该找准基准点(Olivia S.Mitchell、John W.R.Phillips，2006)，例如将税后收入纳入测量和评估替代率的考察范围，因为税后收入及其变化对替代率有着显著影响(James P.Smith，2003)。 二、对事业单位社会保障效率的研究 (一)制度内生效率欠缺——制度自我平衡阻力大 在理想状态下，社会保障制度应当能够实现在一定周期内的自我平衡，使财政补贴与社会保障专项资金保持一定距离(郑功成，2001)。然而，在社会保障整体呈官民分割、城乡分割的板块结构中(郑功成，2013)，资金无法在更大的群体范围内互助共济，事业单位仍然面临着提升内在效率的挑战。 1.低效运行危害论 在人口全面高龄化、老龄化的时代背景下，事业单位工作人员内部的制度抚养比在相当长一段时间内必然增加，制度内在资金调节效率亟需改善。当前，事业单位社会保险制度效率低主要体现为统筹范围有待提升(严永斌，2008)，养老机构社会化程度不足(吴敏，2011)，制度间缴费基数和征缴比例未能实现统一，没有实现制度间的有效衔接(桂世勋，2010；卢驰文，2011)。这些问题都阻碍着制度自我调节平衡机制的建立健全。特别是相当一部分事业单位工作人员在改革前无需缴纳五险一金，长此以往将对政府财政造成日益沉重的负担(游春，2012)。这种事业单位和其他群体分割的制度筹资安排，降低了中央政府横向调动社会保障资金的能力(郑秉文，2009)。 2.低效运行成因论 代际负担不平衡是事业单位社会保障体系难以自我平衡的重大原因之一，因为至少各类社会保险项目在本质上仍属于现收现付的筹资机制，从而必然涉及代际平衡核算问题。Auerbach等早在20世纪90年代就提出了以性别、年龄两大维度构成的代际核算框架(Alan J.Auerbach，Jagadeesh Gokhale，and Laurence J.Kotlikoff，1994)，任若恩等则把中国区域发展不平衡的特点纳入考量，加上城乡维度进行测量分析(任若恩、蒋云赟、徐楠楠，2004)。随着人事管理改革和事业单位分类改革，尽管也有部分工作人员逐渐脱离终身雇佣制(李绍光，2006)，但事业单位社会保障低效运行与其筹资模式同财政补贴之间的强相关有较大关系(张悦、蒋云赟，2010)。 3.提高制度效率对策论 许多学者都认识到，实现制度统一，事业单位、公务员和企业职工参加统一的统筹机制，是提高制度运行效率的重要举措(郑秉文、孙守纪、齐传君，2009)。此外，有学者以财务自平衡为前提，用上海的数据模拟设计出三套方案(庄序莹、范琦、刘磊，2008)。这些尝试虽均未考虑全国的情况，但都为后续研究设计提供了良好的思路借鉴和研究材料。此外，尽管可能遭遇部分“柔性退休”人员突击办理退休手续增加短期制度负担(卢驰文，2011)，但延长退休已经成为国家既定中长期战略规划，在客观上也会逐渐改善代际负担，从而有利于从改善代际财务平衡的角度提高制度内部运行效率。 (二)制度外溢效应不良——与其他宏观政策体系的互动欠佳 如果要对事业单位社会保障制度是否科学合理进行综合评价，还应当审查其对社会保障制度以外的诸如劳动力政策、人口政策、财政政策等宏观体系起到积极还是消极作用，即探讨其外溢效率如何。 1.互动不良危害论 在这一点上，学术界普遍认为事业单位社会保障制度的外溢效率是低下的，未能促进乃至阻碍了国家治理能力现代化。在分类改革事业单位的过程中，如果不改革事业单位社会保障制度，就无法有序推进事业单位管理体制改革(袁斌、金戈，2006)。尽管随着人事改革的推进，这一现象已经得到缓解，但部分尚未纳入社会保障体系的事业单位工作人员，特别是那些未享受五险一金待遇的工作人员，已经成为拖延事业单位改革进程的重要因素(潘晨光，2006)。包括作为承接劳动力折旧成本的养老保险体系在内(Huang C.，Chang S.，2005)，如果事业单位社会保险制度继续自成体系，必然阻碍人力资源在不同产业部门和行业间的的合理流动，与建成统一劳动力市场的目标相违背(季文生，2009)。 2.互动不良成因论 事业单位分类改革过程中，有些单位本身定位不清以致于其与财政补贴之间的关系未能快速理顺(严兴华，2008)，这就为后续人事改革和社会保障改革增加了不确定因素。相比其他群体，事业单位工作人员的社会保障与财政的关系更加密切(蒋云赟，2008)，其改革也深刻影响着中国的财政体系。也正因为事业单位财务制度特有的条块分割、各自为政的特色在短期内尚未理清(缪正征，2008)，当前的事业单位社会保障管理体制各自为政、划地为域(蒋云赟，2008)，原劳动部和人事部分管的企业、机关事业单位社会保障业务(蒋正华、张羚广，2002)，也并未随大部制改革而整合，这些因素都不利于形成政策合力。 3.促良性互动对策论 事业单位养老保险改革宜与事业单位分类改革协同推进。事业单位分类改革包括定性、人事、工资、财政和主要涉及养老保险制度的社会保障体系改革五个方面(赵子涛，2015)，在考虑延长退休年龄时应当综合考量一国劳动力素质和人口年龄结构(史柏年，2001)，还有学者强调了分类改革中许多机构应以去行政化为重点(应松年，2010)。据测算，如果协同改革筹资体制和退休年龄，中国的财政政策体系有望扭转目前代际不平衡的状态，实现代际财务平衡(蒋云赟，2008)。而随着包括社会保障支出在内的预算监督规范化(郑功成，2010)，自上而下垂直管理的管理体制改革(严永斌，2008)，包括事业单位社会保险在内的各项制度的财务稳健和协同管理水平也将提高，从而有利于不同政策间的良性互动。 三、简要述评与展望 从当前学术界对事业单位社会保障公平与效率研究成果可以看出，对于制度公平性和低效率危机，学术界的分歧较少，如应当建立统一的社会保障体系，弥补人群间横向公平和历史的纵向公平，提高制度内在效率，不断提升制度正外部效应并提升其与其他子政策间的互动效果。但对于导致这些危机的不同因素何者为决定性因素、以及各因素之间的关系，则有着不同的见解，并给出不同的建议。笔者认为，当前对提高制度公平、效率最具关键作用的是建立更为理性科学的责任分担机制。这是因为，事业单位社会保障制度改革以舆论对“双轨制”不公平的感性认识为关键触发点，本身无可厚非，乃至于这一制度变革确实应当着眼于公平；但无论是政策制定者还是研究者都需要进一步认识到的是，公平不仅包括不同群体间横向公平、承认“老人”、“中人”历史贡献的纵向公平，更重要的还包括不同地区政府间、中央和地方政府之间的负担公平，例如养老保险迫切需要实现全国统筹，为此，建议优先解决这一问题。 此外，事业单位与其他群体的待遇差距是引发社会争议的主要导火索，因此，近年来许多研究都是从待遇差距作为切入点展开分析，更多集中在养老领域和经济保障方面，具体而言即社会养老保险、职业年金等。而住房福利差距虽然也曾引起较大争论(李斌，2002)，但随着预算管理加强和事业单位分类改革有序推进(孙永平，2012)，新入职的事业单位乃至机关工作人员都已不享受福利分房，即更多地体现为代际差异而非不同性质单位间的差异。这一结论说明，在待遇差距不断缩小、责任分担机制必将愈加科学合理的大背景下，当前更侧重经济保障而较少涉及服务提供的研究范式、制度设计应当引起足够重视，否则会埋下新的社会治理隐患。 以上总结分析也为未来的研究重点指出了方向，即项目综合的、保障水平多层次的、微观与宏观相结合的、经济保障与服务提供并重的事业单位社会保障研究。特别是微观领域，以案例研究法来分类说明分类改革中不同类型的事业单位是否面临不同的风险和需求。在当前的研究范式中，采取案例分析分类改革仍以对综合改革的研究为主(潘晨光，2006)，或者通过某一地区的实践来说明改革过程与成果，而对事业单位工作人员综合社会保障体系的专门中观研究、以及以典型事业单位为个案的微观研究尤为稀缺。因此，未来研究范式应更加积极尝试或侧重以下思路：项目综合的而不是仅某一个险种的、厘清基本保障和补充保障相互关系与边界的、通过微观案例反映改革成果与难点的。毕竟，无论是社会政策学术研究还是制度安排、政策设计，既不能忽视社会关切，又应当有所超前于社会关切，唯有如此，作为当今世界最大、发展速度最快的经济体，方能不断地提高自身的社会治理能力，进而完善中国的社会保障理论体系，以期实现国家治理能力现代化并在全球社会保障理论界、学术界发出中国声音、介绍中国特色、交流中国经验。标签：事业单位分类改革论文; 社会保障论文; 事业单位工资论文; 社会公平论文; 社会保障支出论文; 社会保障资金论文; 社会因素论文; 社会改革论文; 事业单位收入论文;