摘要：“三同时”制度是总结环境与资源管理的实践经验，由我国首创为我国法律所确认的一项意义重大的控制新污染的法律制度。该制度在实行以后，得到了各级政府的充分重视，但在具体实施过程中仍存在很大的阻力。“三同时”制度在现今有其存在的重大意义，有必要对这一制度加以完善。本文阐述了当前环保“三同时”管理中的存在的问题及其原因，探索有效贯彻“三同时”制度，加强环保“三同时”管理的方法。
关键词： 环保；三同时；存在问题；解决方法
1、“三同时”制度与验收监测的关系
1.1“三同时”制度的确立
1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》对“三同时”制度从法律上加以确认，“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准”。凡是通过环境影响评价确认可以开发建设的项目，建设时必须按照“三同时”规定，把环境保护措施落到实处，防止建设项目建成投产使用后产生新的环境问题，在项目建设过程中也要防止环境污染和生态破坏。“三同时”制度是在中国出台最早的一项环境管理制度。它是中国的独创，是在中国社会主义制度和建设经验的基础上提出来的，是具有中国特色并行之有效的环境管理制度。
1.2验收监测是执行“三同时”制度的关键
负责建设项目竣工环境保护验收工作的部门把好项目验收的关口，主要担负建设项目环境保护验收的监管责任。建设项目“三同时”验收是“三同时”制度管理的最后过程，是对建设项目贯彻落实制度检查、依法实施环境管理的重要执法行为。规范化验收将为各项污染防治措施的顺利实施提供有力的保障，可以从根本上减少环境污染，控制新的污染源。在发展经济的同时，兼顾污染源的治理，最大限度地控制污染负荷的增加，是“三同时”制度得以贯彻执行的关键。
1.3验收监测是执行“三同时“制度的技术依据
建设项目“三同时”验收监测是“三同时”执法行为的重要环节，为“三同时”验收提供主要的技术依据。它的开展标志着“三同时”管理走向了定量化、标志着环境执法行为走向了科学化[2]。验收监测的主要内容包括对建设项目外排污染物及总量控制达标情况、环境保护设施运行效果的监测以及建设项目执行国家有关建设项目环境保护管理规章制度、落实环评中要求的各项环保措施的检查。此项工作可为环境行政管理部门限定建设单位总量控制指标提供依据，为总量控制的深入实施提供基础数据[3]。
2 解决方法
2.1 完善相关环保法律法规，增加行政执法手段，加大处罚力度
《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》赋予环保部门责令建设项目停止建设、限期补办手续、罚款等处罚手段，但在实际执行中可操作性不强，尤其是“限期补办”的存在，无异于允许“先上车后买票”，使得环保威信大打折扣，环保部门应从法律上被赋予查封违反环保“三同时” 制度的建设项目的权力。而且要减少自由裁量，加大处罚力度，环境处罚向刑事责任方向发展，彻底扭转“违法成本低”的局面。
2.2 完善管理体制，增加基层环保部门的管理权限
加强建设项目级别管辖和地域管辖中不同级别、不同地域、不同部门之间的沟通联系，做到上下联动、部门协调、区域互动。系统内各部门要互通信息，实现资源共享，确保行政审批、现场监察、验收各环节无缝衔接，互不脱节。坚持属地管理原则，赋予基层环保部门查处当地非本级管辖违法建设项目的权限。对违法的建设项目要查明事实，有管理权限的及时处理处置，无管理权限时的及时上报，或者移交平级单位处理。
2.3 实行全方位环境监察
实行建设项目全方位环境监察，坚持污染防治与生态保护并重的方针，不仅要关注工业项目的环境污染，还要关注生态型项目的环境污染；不仅要关注建设项目运行后的环境污染，还要关注建设项目施工期和施工过程中的生态环境影响；不仅要关注重点建设项目，也要关注中小型建设项目。
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2.4 加强环境管理队伍能力建设，提高专业水平
环境管理队伍建设已不能适应当前环境保护管理发展的客观要求。因此，必须坚持抓队伍强基础，健全市、县（区）、镇三级执法网络，加强环境监察队伍建设，增加人手，加强能力建设，提高人员素质和专业水平，强化建设项目环境监管。
2.5 健全公众参与机制，强化社会监督
积极鼓励公众参与，逐步健全公众参与机制。实行有奖举报等措施，增强公众参与环境监督的动力。加大宣传力度，提高社会各阶层的环境意识，加大重大环境违法案件的媒体曝光力度，促进企业自觉遵守环保法律法规，形成全社会参与环境保护的良好氛围。
3 “三同时”制度在我国的构建
3.1 贯彻落实可持续发展战略
实施“三同时”制度应贯彻落实可持续发展战略，市场经济要求一切经济活动市场化，环境保护作为一种特殊的经济活动也不例外。［3］只有把环境保护的自然规律和经济发展的规律结合起来，使污染治理事业专业化、企业化、产业化、市场化，才能真正激活环境保护的积极性，［4］真正实现我国环境法可持续发展的目的。［5］我国应借鉴发达国家环境保护的经验，结合我国的具体国情和现实经济、政治体制的状况，扬长避短，实现资源的充分、循环利用。
3.2 遵循全程控制原则
实施“三同时”制度，要求可能对环境造成损害的工程建设的防治污染和其他公害的设施及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，就能做到对污染工程全过程进行管理和控制。
3.3顺应建设循环经济、两型社会的发展要求
借鉴环境影响评价分级管理的成功经验，依据各监测单位的规模，仪器配置、技术力量、人员素质、管理水平和业绩等将其分级，级别较低的监测单位只能承担简单的小型建设项目的竣工验收，级别较高的监测单位可承担复杂的大中型建设单位的竣工验收。如监测单位被发现违规操作，可降低或取消其竣工验收监测的资格。在拓展监测能力的同时，要加大检测人员的各种业务水平培训力度，既要培养出精通化学分析的技术骨干，又要培养处一批精通生产工艺和处理工艺的业务骨干，以适应竣工验收监测工作的需要。监测单位要积极与各大专院校、设计院和研究所合作，提高自身技术水平。竣工验收监测应向社会进行公示。公示内容可包括项目的基本情况、工程特点、排放污染物对环境产生的影响、环境保护执行情况、验收监测结果和调查结论等。
该制度的实施只有顺应建设循环经济、两型社会的发展要求，实现了循环利用，才能做到节约资源、保护环境，社会的可持续发展才能成为现实。
3.4 确保企业予以配合，主管部门进行监督
“三同时”制度实行之初，环境问题着重体现在环境污染方面，强调对污染的控制防治是环境保护的初衷。对于可能对环境造成损害的工程建设，企业因为其具备相关的技术和人员，可以而且应当建立防治污染设施，不仅可以将排放的污物进行预处理，同时可以对废物进行回收利用；对于已经建成的防治污染设施，可以由国家或地方环境保护主管部门倡导对其进行适当改进，且监督其有效地利用，避免闲置。
3.5完善立法，健全配套制度和措施
自1973年以来，虽然国家及地方各级政府颁布和修改了若干法律法规，建立和完善“三同时”制度，但其制度体系仍有待改善。在完善该制度的同时，应建立健全相应的配套制度和措施。例如，建立完善环境影响评价制度，遵循源头控制和过程控制及风险防治原则，更利于防治污染；建立健全排污申报登记许可制度、排污收费制度、现场检查制度，遵循污染者付费原则，更利于该制度实施。目前，国家在验收的3个现行指导文件中，没有明确验收监测部门的执法监督地位。验收监测部门一方面从环境保护行政主管部门接受指令进行验收监测工作，而全面检查环境法律、政策环境管理要求的贯彻落实情况，是行政行为角色；另一方面又需接受建设单位的委托，以技术服务的角色进行验收监测工作，其双重身份决定了验收监测部门的尴尬处境，给验收监测工作增加了难度。
参考文献：
[1]董小林，袁玉卿，孙建美，等.建设项目全程环境管理制 度体系构建.环境科学与管理，2009，34（9）：1-5.
[2]国家环境保护总局.环境监察.北京：中国环境科学出版 社，2002.
[3]汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社，2000.
论文作者:陈杰
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/9/10
标签：制度论文; 建设项目论文; 环境论文; 环境保护论文; 部门论文; 环境污染论文; 环境管理论文; 《基层建设》2018年第21期论文;