人大制度与有序民主：对中国民主化进程的一种思考，本文主要内容关键词为：中国论文,民主论文,进程论文,人大论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273（2009）09－0022－08
民主是中国政治发展的主题，没有民主就没有社会主义。我们甚至还可以进一步地说，没有民主就没有党的新生与国家建设的成功。但是，中国民主化的道路与西方国家有着不同的模式，其发展过程是渐进的，是在一种有序的状态中逐渐展开的。这是中国的国情所决定的。本文拟从人大制度与有序民主的关联性角度，来分析中国民主化道路的选择问题。
一
人民代表大会制度（以下简称人大制度）作为中国的根本政治制度，一直是中国政治学、法学和海外中国问题研究者所关注的重要问题。作为我国的根本政治制度，其地位在宪法文本中已经得到了清晰的阐述。但是，问题并没有这么简单。由于当代中国政治制度的复杂性和独特性，人大制度的地位和性质与宪法文本中的规定并不是完全吻合的，但这不能成为否定人大制度的借口。这是因为，人大制度作为其他一系列制度的生成者和规定者，作为实现人民民主的保障，已经不是凭借个人意志随意可以改变的了。而且，在中国迈向法治型国家的征程中，在社会主义民主的发展过程中，人大制度的作用已经成为不容否认的“社会事实”。正是在这样的背景下，有必要从理论和现实两个方面，对中国的人大制度进行深入的研究。
目前，国内外学术界对中国的人大制度已经进行了不少富有价值的研究。对于人大制度的性质，学术界大致持有如下观点：（1）人大制度是一种议行合一的制度安排；（2）人大制度是一种民主集中政体；（3）人大制度是一种分工而不分权的制度安排；（4）人大制度是一种分权而不制衡的制度安排；（5）人大制度是一种双层代理的制度（即由人民选举产生代表，再由代表选举产生政府，与西方直接选举产生议员的单层代理制度相区别）。
对于人大制度的功能或权力强度，学术界大致有如下看法：（1）人大是橡皮图章；（2）人大是最高权力机关；（3）人大是建立在落后生产力水平、传统政治基础之上的先进制度；（4）人大不是“橡皮图章”，而是有一定功能的“木制图章”（党委是“钢印”）。①
以上研究，大多为一些宏观研究，是对人大制度的总体判断。随着市场经济的发展和中国社会的转型，国内外学术界对人大制度进行了一些开拓性的研究，这些研究大多为中观研究或微观研究。诸如此类的研究不仅克服了原先宏观研究的弊端，而且提出了一些新的富有价值的观点。从目前来看，主要包括如下几种观点：（1）人大制度为中国政治软着陆提供了重要的资源，是决定中国政治渐进变革能够成功推行的重要保障；（2）人大制度是保证司法公正的重要砝码；（3）人大特别是省级人大是克服市场失灵和政府失灵的重要工具；（4）人大为民众提供了运用法律的机会，因此不能用简单的民主标准否定人大的功能；（5）由于人大是构建法律框架的推动者和实践者，随着起草法律程序的日趋复杂和链条的日渐拉长，党与人大的关系可能会呈现出诸多不确定的因素；（6）人大制度是按照议会制原理设计，却按照官僚制原理运行，这从全国人大和地方人大的关系中可以得到一些证明。②
总之，学术界对人大制度与人大的研究，既不是停留在简单的直觉判断基础上，也不是停留在对法律文本的注解之中，而是从中国社会转型、政治变迁以及经济发展的结构性变动中，对人大制度进行诸多新型的研究。这些研究对于我们从理论和现实两个层面审视人大制度的现实地位和未来发展变化提供了重要的启示。
二
人大制度所包含的问题是多重的，例如：政党与国家的关系问题，党的领导、依法治国与人民当家作主的有机统一问题，人民代表大会制度的层级关系及其并不完全相同的层级特征问题，人大制度自身的改革与完善问题，人大与人大制度的法律地位与实际地位的差异问题，直接民主与间接民主的关系问题，人大代表兼职化与专职化的关系问题，甚至还包括执政党与民主党派的关系问题（这可以从人大常委会副委员长的人选中得到证明），以及干部资源的配置问题（例如人大成为干部完全退休前的最后一站），等等。既然人大制度包含着如此之多的问题，我们又该如何对它进行研究呢？
开宗明义，本文不是就人大制度研究人大制度，而是以人大制度与外在情境的互动为视角，分析人大制度的延展、功能、任务、价值目标及其制度资源开发的空间。也即是说，本文不是从“里”往“外”看，而是从“外”往“里”看。因为人大制度实际地位的改变并不仅仅取决于法律文本上的规定，也不仅仅取决于自身的政治欲求，实事求是地说，人大制度的变化取决于外在情境变量对它的需求程度和要求程度。
人大制度作为当代中国的根本政治制度，是按照现代民主的逻辑设计出来的。当然不排除最初设计这一制度的政治使命，即巩固中国共产党的执政地位，强化执政党领导国家建设的能力，特别是通过人大制度解决新政权的合法性问题。新政权虽然是通过革命战争的方式得以建立，但战争时代的诸多策略并不能为新政权奠定永恒的制度基础，新政权必须要建立在人民同意的基础之上。人大制度是区别于古代中国国家治理的新制度。人大制度体现了现代国家治理的逻辑，规定了当代中国政治制度的基本框架。特别是随着市场化、全球化和多元化程度的提高，这一制度框架为党、政府、人民以及各种团体的共融与共存提供了广阔的政治空间。人大制度是本，是有生命力的制度。因此，我们以制度与外在情境的互动作为视角，揭示中国现代国家治理的逻辑。我们认为，构成外在情境的要素主要包括以下四个：一是执政党的发展战略；二是政府转型的现代需求；三是经济发展的现代要求；四是社会成长的政治期望。
首先，人大制度是中国共产党领导人民建立起来的。人大制度所奉行的党的领导的原则，就说明了执政党与人大的关系是影响人大制度的重要变量。特别是，中国共产党是一个不断追求自我更新和自我发展的政党，是一个不断追求先进性的政党。正是这一特点，才导致了执政党的发展战略成为影响人大制度的重要变量。例如，中国共产党提出的建立法治国家的战略，就为人大立法权和监督权的强化提供了重要动力。
其次，人大与政府的关系并不是像法律文本中规定的那么简单明了。随着中国现代化程度的提高，政府的角色也在发生静悄悄的转型，因为与计划经济体系相适应的政府管理模式，在市场经济和社会分化与转型时代已经难以延续下去了。可以说，目前中国各级政府由于其职能的高度复合，使其处于经济发展和社会管理的前沿地带。譬如，政府既是经济发展的推动者，有时又作为经济主体直接介入到市场体系之中；与此同时，政府既是公共服务的提供者，又是各种社会矛盾的化解者。随着中国现代化建设的不断推进，政府处在推动经济发展、提供公共服务、维系社会管理的前沿阵地。各种社会问题和社会矛盾最后都归并到政府，解决问题的出口也被归拢到政府。这样，政府承担着史无前例的压力。正是在这一背景下，构建法治政府、责任政府和服务政府的现代需求使人大与政府的关系呈现出崭新的一面。一方面，政府试图依靠人大提供的法律资源将公共管理纳入到理性化的轨道上来；另一方面，人大也试图通过法律监督促使实现从全能政府向有限政府的转变。面对各种压力，从政府内部逐渐释放出获取理性化的公共管理资源的需求，特别是对法律资源的需求，已经成为政府应对社会群体事件和各种矛盾的一道防线。法治政府的构建似乎不是来自人大的推动，而是来自社会的压力和传统管理手段的失效。也正是在政府与社会的互动中，政府渴望作为制度生成者的人大及其人大常委会，能够为法治政府的建立提供最权威性的保障。因为法治政府既有规范政府的一面，也有巩固政府公共权威的一面，既有约束政府的一面，也有约束社会的一面。人大与政府的分工与合作，在目前社会转型期呈现出一些崭新的特征。
再次，中国30年的改革开放历程中，最为重要的成果之一就是社会主义市场经济体系的确立。当中国经济突破了“一大二公”的平均主义经济形态的束缚之后，经济成分的多元化、经济主体的多元化、经济管理体制的多样化已经成为不争的事实。中国社会主义市场经济的发展是需要法律保障的。因为市场经济乃是遵循法治的经济。在1979年，时任全国人大委员长的叶剑英就已经提出：“经济建设发展了，就非常有必要建立起不同的法律体系来管理经济事务。”③ 后来，八届全国人大常委会将加快经济立法作为第一位的任务，目标是在任期内大体形成社会主义市场经济的法律框架。时至今日，人大制度在经济发展过程中的作用已经不容否定。全国人大的经济立法已经成为构建法治、公平、正义的经济竞争环境的重要动力。
最后，社会的孕生与成长，则为人大立法权和监督权的强化提供了直接动力。当中国社会突破了单位体制的束缚，在世俗化的轨道上发生分化和转型的时候，社会对国家治理的新要求也随之产生。一个明显的例证就是以产权为基础的社会安排以及以新型组织为纽带的新社会结构，都要求中国的公共管理体系必须吸纳新型的社会要素，而且新型的社会力量试图借助人大这一制度平台，来表达自己的政治诉求。人大制度所具有的将国家和人民连为一体的制度通道及其所包含的人民当家作主的原则，客观上也为中国社会主义民主政治的发展提供了可行的现实基础。
三
人大制度的完善并不完全取决于其自身的政治期望，也不完全根源于它对自身法律地位的追求。尽管人大制度自身结构的完善是当代中国政治发展的重要构成要素。人大制度的完善根源于它与外在情境要素关系模式的变迁，根源于外在情境要素对它的要求和期望，根源于现代国家治理和现代社会发展的理性要求。从外在情境要素的要求和需求这一角度来看，人大制度60年来的运作与发展，大致经历了以合法性取向为中心、以效率取向为中心和以有序民主取向为中心的三个阶段的建设历程。
（一）以合法性取向为中心：推进国家建构
20世纪50年代，人大制度主要立足奠定新政权的合法性，为新中国的国家建构提供一整套制度框架。1954年人民代表大会制度的确立，标志着我国的国家建设进入新的时期。一届全国人大一次会议通过1954年宪法，规定了人民民主专政的国体，“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，规定了人民代表大会制度的政体，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。1954年宪法清楚地勾勒出了当代中国国家建设的蓝图。例如，全国人大制定了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等重要的组织法规，确立了正确处理立法、行政、司法等各种国家机关间及其上下级机关相互关系的组织原则和制度，界定了各种国家机关的职责、权限、运行方式，从而在制度框架上为国家建构奠定了坚实的基础。
（二）以效率取向为中心：保障经济发展
从1978年到1990年代，人大制度的建设主要是服从于经济发展的要求，在效率取向的支配下，服从于国家新型发展战略的一系列要求，为中国国力的提升和经济的发展提供保障。邓小平在不同场合曾不止一次谈到中国政治制度的“效率优势”。例如，他在1987年会见外宾时就曾经说道：“我们的制度是人民代表大会制度，……社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”[1](p.240)从1978年十一届三中全会到1992年党的十四大确立发展社会主义市场经济再到1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议把“社会主义市场经济”写入宪法，这段时期是我国探索建立现代经济体系的重要时期。与之相适应，人大制度的发展重心基本上是在效率取向的支配下，为中国的经济发展提供制度保障和法律保障。这也是邓小平同志一再强调要坚持人民代表大会制度的根由所在。例如，中国的一院制相对于西方的两院制来说，有利于发挥这一效率优势；常委会体制相对于西方由议长、委员会和议会党团的多头议会结构来说，也有利于发挥中国人大制度的效率优势。因此，这一时期的立法主要表现为经济立法。八届全国人大及其常委会为建立适应社会主义市场经济的法律体系，把加快经济立法作为第一位任务。八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，明确规定，“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，这就为建立和发展社会主义市场经济提供了宪法依据。
（三）以有序民主取向为中心：构建中国民主模式
随着我国改革开放的深入，特别是随着社会的政治参与愿望不断上升，人大制度建设的重心转移到社会主义民主政治发展的需要上。但是，这一民主既不是西方的竞争式民主，也不是“文革”时期的“大民主”，而是以构建法治型国家为目的、以追求政治和谐为使命的“有序民主”。吴邦国同志在十一届全国人大二次会议上发表讲话时指出：我们的人民代表大会中没有议会党团，也不以界别开展活动。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不按党派分配席位。我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，肩负的都是人民的重托，都在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的。在谈到人大监督时他说，人大监督与“一府两院”的工作，目标是完全一致的，不是相互掣肘，不是唱“对台戏”。这不是对人大功能的否定，其主旨在于保证有序民主的展开。因此，依托人大制度展开的民主过程并不能突破中国的政党制度，而是建立执政党与人大制度有机嫁接下的有序民主。
从合法性取向到效率取向再到有序民主取向的逐步展开，我们可以看到，人大制度实际上是处于不断发展和完善之中的，只不过这一发展和完善是在适应当代中国政治—经济—文化条件的基础上，做出的积极调整和有效建构。当然，这三重取向不是后者对前者的替代，而是一种制度建设重心的转移，从实际的运作来看，三重取向还是有重叠和共存的一面的。当然，无论是合法性取向，还是效率取向和有序民主取向，都是我国政治制度之优势的集中体现，是在终极层面和公意层面上，实践人民当家作主的原则，使人民、政党和国家在这一制度框架中达成最终意义上的和谐与统一，从而为中国民主模式的成长提供制度保障和动力机制。
我们可以清楚地看到，执政党的发展战略、政府转型的现代需求、经济发展的现代要求与社会成长的政治期望这四重变量为人大制度的完善提供了立体式的动力机制，而且这四重变量在中国社会主义民主有序发展和有序展开这一问题上，具有内在的一致性。也就是说，人大制度的完善既不是对“文革”时期“大民主”的颂扬，也不是大众民主的直接表达，更不是西方建立在竞选制度之上的代议民主的展开，而是在政治稳定和政治和谐框架下的有序民主的形成。有序民主既是发展社会主义民主政治的务实选择，也是执政党、政府、人民等多重力量的政治共识。人民当家作主作为我党治理国家的一项基本原则，正在通过人大制度的完善而得以有序展开。保障有序民主在人大制度中得以展开的外在力量就是党的领导、政府转型以及法治国家的建立。“有序民主论”既是与中国国情相匹配的，也是与中国特定发展阶段相适应的。一方面，有序民主的展开避免了某些国家和地区民主贬值的倾向；另一方面，有序民主又包含着促使国家治理体系向更加健康、更加理性的方向迈进的趋势。人大制度的完善乃是中国有序民主得以展开的制度体现和制度象征。
不容否认，人大制度以合法性取向为中心和以效率取向为中心的建设与发展，依然是我国“制度优势”的集中体现，因为它为我国的国家建设和经济发展、国家战略的推行提供了重要的制度保障。当中国社会转型所产生的政治诉求日渐增多的时候，当国家—社会关系与政党—社会关系面临重构的时候，人大制度在发展社会主义民主政治上的“制度优势”又体现出来了。在民主发展层面上的制度优势主要体现为落实中国共产党的发展战略，保证政府效能和法律正义的充分实现，从而为有序民主的展开提供最权威性的制度保障。
四
人大制度作为当代中国的根本政治制度，是人民当家作主这一原则的承载者和体现者。受制于中国特定的国情特征和特定的历史发展阶段，人民当家作主的原则将沿着有序民主的逻辑和路径逐渐体现出来。也就是说，人大制度的完善与有序民主的展开不仅是同步的，而且还是相互支撑的。人大制度的完善致力于推动有序民主的展开，有序民主的展开主导着人大制度的完善历程。具体而言，有序民主和人大制度的关联性主要体现为以下两个方面。
（一）执政能力与人大制度
提高执政能力是社会主义现代化建设对执政党提出的重要要求。对于中国共产党而言，执政能力的提升是一项复杂的系统工程，包括多方面的内容。其中，如何有效领导人大以及如何运作人大制度，也是执政能力的重要组成部分，因为人大制度与执政党不是相互隔离的，其背后是现代政治学关注的核心问题——政党与国家的关系。在现代国家建设的框架体系中，政党总是内在于国家制度之中，而不是凌驾于和外在于国家制度的。执政党给予国家机器以“政治能源”，是国家这座工厂的发动机，其主要任务就是运用国家机器实现有效的国家治理。对于中国而言，中国共产党如何提高领导人大的能力自然是其提高执政能力的重要组成部分。具体而言，执政党通过人大制度促使有序民主的展开，主要包括对人大的政治领导能力、将政党意志转化为国家意志的制度运作能力以及通过人大联结人民群众的能力。首先，执政党对人大的政治领导主要体现为促使人大成为落实执政党战略的重要阵地。坚持依法执政，贯彻依法治国，就必须恢复和健全人民代表大会制度，改善党对国家权力机关的领导。[2]事实证明，执政党对人大的政治领导能力是不断提升的，例如，人大已经成为将党的领导、依法治国和人民当家作主三者连贯在一起的重要制度空间。党推动国家建设的战略在人大制度中得到了充分落实。其次，执政党将政党意志转化为国家意志的能力也在逐渐提高。党的这一能力主要体现为，中共中央就全国的重大问题、地方党组织就地方性的重大问题作出决策，经过全国或地方人大审议通过，变成国家意志；党组织培养和发现德才兼备的人才，作为各级国家权力机关的重要干部人选，向人大推荐等。事实证明，随着人大实际地位的不断上升，特别是随着人大自身功能的不断强化，对执政党运作国家制度的能力已经提出了一些挑战。政党组织运作的逻辑和国家制度运作的逻辑有时候并不是完全合拍和吻合的，例如，前几年在一些省份的换届选举中，党委推荐的候选人在人大选举中落选，人大代表联名提出的候选人顺利当选，这就需要党提高对人大制度的运作能力，因为人大自身功能的强化是一客观趋势，不是人为的力量可以阻止的。最后，党如何通过人大制度提高自身与人民群众的联结能力，则是对党在新时期和新社会结构中提出的新要求。笔者认为，人大制度实际上为执政党与人民的联结提供了非常好的机制和通道。但现在的问题是，这样的机制和通道并没有得到有效的开发和利用。可以预言，随着中国民主化程度的提高，人大制度将是执政党联结民众、保证民主有序展开的重要平台。
（二）社会转型与人大制度
社会成长是中国改革开放30年取得的最为重要的现代成果之一。当中国社会突破了单位体制的束缚，在世俗化的轨道上发生分化和转型的时候，社会对国家治理的新要求也随之产生。一个明显的例证就是以产权为基础的社会安排以及以新型组织为纽带的新社会结构，都要求中国的公共管理体系必须吸纳新型的社会要素，可见，今天成长起来的社会既与传统的中国社会不同，因为它拥有传统社会所没有的现代要素和权利基础，也与西方自治型的共同体社会有着明显的不同。新型的社会力量试图借助制度化的途径，来表达自己的政治诉求。可以说，目前逐渐成长起来的社会还没有达到比较成熟的地步，用社会转型来形容我们今天所处的时代，还是比较恰当的。
社会转型的政治效应是双重的。一方面，它可以作为积极的力量，通过体制化的途径，寻求参与国家治理的途径，拓展参与国家治理的空间。这就是中国社会转型期出现的民主诉求。人大制度自身的地位与性质为人们参与政治生活提供了制度化的通道。社会转型所释放出来的政治诉求与人大制度具有天然的交合性，因为人大制度体现出来的就是民主精神。因此，在社会转型的压力下，人大制度发展的空间无形之中被拓宽了。可以预见，中国凭借人大制度将政治参与的欲求和民主的成长纳入到一个有序的状态之中，将是对中国社会主义民主政治建设的重要贡献。另一方面，在参与渠道不畅、社会诉求无法得到积极应对的时候，必然会产生一系列的群体性事件。社会转型期往往也是群体性事件频发的时期，因为社会转型期涉及利益的重新分配、权力的结构性转移以及社会群体的重新组合。有人认为群体性事件乃是驱动中国实现民主转型的动力所在。[3]人大制度自身的性质、功能和定位决定着它为中国各级政府化解群体性事件提供法律这一理性资源的使命，因为法治型国家包含着通过法律对社会和政府的双重塑造。社会冲突的法律化解决是促使政治文明向理性、健康方向发展的重要动力。丧失了法律保障和法律基础的民主转型是不牢靠的，也是容易滋生民粹主义和极端主义倾向的。同样，缺失“良法”的社会，其政治生活也是不健康的。如果化解社会抗争的法律不是良法，不是体现正义的法律，那么社会抗争的法治化解决就是脆弱的、不牢靠的；如果社会抗争带来的是民主透支而不是法治化程度的提高，那么社会抗争所释放出来的民粹主义运动就会产生无休止的混乱甚至暴力。正是因为这一原因，人大制度在社会转型期必然要承担着用法律来框定社会、遏制不稳定因素的重任。在政府与社会的冲突中，人大及其常委会制定的法律相对于政府自身制定的诸多法规而言，更具有权威性。不仅如此，人大制度自身的原理和价值追求也为其构建法治型社会提供了基础，因为人大制度运作的逻辑与人民当家作主的原则是并行不悖的。全国人大凭借自身的立法权介入到法治型社会的构建进程之中，是保证中国有序民主得以展开的重要基础。由此可见，人大制度所释放出来的法律资源是促使中国经由法治政府和法治社会从而逐步迈向有序民主的基础所在。
五
探讨当代中国的国家治理之法，是治国者和政治学研究者面临的重大课题。
（一）国家治理的价值资源
人民代表大会制度的价值内核在于人民当家作主。因此，人大制度不仅仅是人民与国家相联结的制度通道，更是体现了人民的政治主体地位。在此之前，人民的政治主体地位无展现的可能，即便是古代的贵民思想，也仅仅是停留在道德层面和巩固天下的实用技术层次上。近代共和思想把人民置于权力所有者的政治主体地位，但没有制度保障。只有当人大制度得以确立的时候，人民当家作主的价值追求才真正落实到了制度设计和制度运行之中，从而也改变了国家的性质和政权的形态。中国学者蔡定剑认为：在法律上，人大与人民的关系和人大与其他国家机关的关系正好相反，人大应绝对地服从人民的意志。它是由人民选举产生的，其权力是人民赋予的，它应根据人民的意志和利益来行使国家权力，因而要充分反映民意，处处对人民负责，时刻受人民监督。从人大与人民的关系上看人大的地位，可以说人大在一切国家机关之上，却在人民之下。唯有人民才是人大的上帝，唯有民意，才是人大的圣旨。人大的唯一职责，就是忠实代表民意，客观反映民意，并确保民意的实现。[4](p.34)可见，人大制度所包含的人民民主这一价值资源，构成了当代中国最为独特的政治景观。正是这一价值资源将国家政权牢牢确立在坚实的民意基础之上。当然，随着中国政治发展进程的不断推进，这一价值资源将会得到不断开发，理性地搜集民意、代表民意和集中民意的制度建设将成为未来中国政治发展的一个重要方向。
（二）国家治理的合法性资源
合法性是政治学关注的最为重要的概念之一。它最初的含义是指国王有权即位是由于他们的“合法”出身。现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。政治科学理论认为，合法性的基础在于同意、政绩、政府的组成方式以及国家象征。[5](pp.5-6)合法性虽为西方政治学术语，但它包含的要素在古代中国也是存在的。西周的“天命论”用中国化的方式表达着人们对合法性的理解。近代以来，随着从专制政体向共和体制的转化，合法性已经成为中国政治建设要解决的核心问题之一，人们对合法性问题的关注也越发强烈。不可否认，人大制度作为其他所有制度的生成者，人民代表大会作为其他国家机关的“催生母体”，客观上缔造了政府的合法性基础。美国学者詹姆斯·R·汤森和布兰特利·沃马克认为，全国人大的主要职能是标志政权的合法性和群众基础，而不是决定国家的政治进程。他们认为，国家的政治进程是由党所控制的，不过他们认为毛泽东以后国家结构的改革加强了全国人大的协商职能。[6](p.94)
（三）国家治理的制度资源
中国的人大制度提供了完全不同于西方的国家治理的制度资源。人大制度不是西方式的议会制度，人民代表大会也不是简单的立法部门，而是整个国家治理体系的生成者和规定者。人大制度所提供的国家治理的制度资源主要体现在人大与“一府两院”的关系之中。如果说人大与人民的关系规定了国家的制度属性，缔造了政府的合法性基础，那么人大与“一府两院”的关系则是规定了国家治理的制度体系。人民代表大会与其他国家机关的关系，在法律上是非常清楚的。在组织上，其他国家机关都由人大及其常委会选举、任命产生；在工作上，其他国家机关向人大及其常委会负责；在行为上，人大及其常委会对执行机关的行为实施全面的监督。[4](p.33)这样的国家治理体系，在制度原理上完全超越了西方式的三权分立。当然，尽管人大的法律地位与现实地位并不是完全相符合，但它的确包含着广阔的政治发展空间，特别是它为中国克服和超越“官本位”的政治传统提供了重要的制度资源。人大制度孕育出来的制度资源实现了从“官本位”向“民本位”的转变，可以预见，这一转变是建立具有中国特色的社会主义民主的基础所在。
（四）国家治理的法律资源
建设法治国家，是中国共产党的重要战略，也是国家建设的重要内容。不可否认，人大制度是创制法治国家的基础所在。事实证明，中国保障社会主义市场经济发展的法律框架以及保障新型的社会治理和国家治理的法律体系都离不开人大制度。人大地位的提升与人大功能的强化，是与人大立法权的强化紧密联系在一起的。建设法治型国家为党、政府、人大以及人民的共融、共存、共生提供了空间。更为重要的是，人大所提供的国家治理的法律资源，是在社会转型期构建政治信任、规范政府与社会的理性资源。中国社会转型所产生出来的建立法治型国家的要求却是客观存在的，特别是当一个产权性的社会制度安排已经完全成型的前提下，社会对法治的要求自然在驱使着政府管理手段的改进。近年来，不仅依法治国作为国家战略被确认下来，诸多地方政府领导人提出要建立“法治政府”，就说明中国社会转型期所释放出来的法治化要求是很强烈的。正是党建立法治型国家的战略以及社会和政府对法治的迫切需求，促成了人大在提供法律资源方面显示出强劲的发展潜力。可以预见，在未来的岁月中，人大立法权的强化将是一个不可遏制的趋势。当然，人大制度所提供的法律资源不仅仅表现在立法权的强化上，更表现在法律监督权的强化上。只有人大立法权和法律监督权的双重强化，才能从真正意义上促成法治型国家的形成。
注释：
① 参见Kevin J.O' Brien,Reform without Liberalization,Chinese National People's Congress and the Politics of Institutional Change,Cambridge:Cambridge University Press.1990; An Chen,Restructuring Political Power in China,Alliance and Opposition,1978-1998,Boulder:Lynne Rienner Publishers Inc..1999；蔡定剑，王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，北京：中国检察出版社，2001年；全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，北京：中国民主法制出版社，1991年；刘政，程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，北京：中国民主法制出版社2003年版；蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京法律出版社2003年版；浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版。
② 参见孙哲：《全国人大制度研究》（1979—2000），法律出版社，2004年；Ming Xia,The People's Congresses and Governance in China,Toward a network mode of governance.London and New York:Routledge,2008; Yong Nam Cho,Local People's Congresses in China:Development and Transition,Cambridge:Cambridge University Press,2009。
③ 参见《五届全国人大二次会议主要文件》，北京外语出版社1979年版。
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