市（地）级农村合作金融机构的制度选择，本文主要内容关键词为：金融机构论文,农村合作论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国农村合作金融体制改革的深入发展，创始于莱茵河畔的莱弗森理论和赫斯原则，在共和国50年的归宿中又翻开新的一页——市（地）级农村合作金融机构应运而生。如何在规范初级信用合作基础上，进一步完善和推进更高层次的农村信用联合，本文拟就市（地）级合作金融组织有关模式选择、职能范畴、产权组织、法人自治等若干问题进行探索。
一、模式选择
目前，我国市（地）级合作金融组织模式归纳起来大致有三种：一是具有独立法人资格的行业自律组织（如全国已成立的29家市（地）级农村信用联合社）；二是行政色彩较浓的行业管理组织（如中支农金科或信合管理办）；三是不具有法人资格的行业管理派出机构（如江苏农金改革试点中的市（地）级办事处）。这种多元模式并行的格局，使基层合作金融组织无所适从，既不利于合作金融改革的深入发展，也不利于基层信用社把准合作制规范改革的脉搏。如何选择一种既能充分体现合作制原则，又符合我国农村金融实际的最佳模式，不妨借鉴一下发达资本主义国家先进模式。
借鉴A：日本模式。这是一种三级框架的合作金融体系。基层的农协合作金融部、中间层次的农业协同组合联合会以及高级层次的农林中央金库，分别是独立的法人，彼此之间没有行政隶属关系，只有业务往来关系，各自独立经营、自负盈亏、产权归入股社员所有。我国目前成立的29家市（地）级农村信用联合社，类似于其中间层次的都、道、府、县农联（农业协同组合联合会）。所不同的是，是农业协同组合联合会是纯民办性质，而我国的市（地）联社带有一定官办色彩；其农联可以从事诸如借人民间金融机构资金，直接向农业生产进行投资，对基层信用社无力支持的农户进行贷款等金融业务，而我国市（地）级联社不能经营金融业务。
借鉴B：美国模式。所谓美国模式，实际上是一种“上虚下实”的合作体制，即基层信用社、储蓄互助社皆是独立法人实体，依法经营金融业务，但其上级主管机关是纯管理或服务型机构，不经营金融业务。江苏农村信用社改革试点中，在市（地）一级设立办事处，作为上一级信用合作主管部门的派出机构的作法，类似这种“上虚下实”的模式。
借鉴C：法国模式。这是一种“上官下民，半官半民”的合作体制。其特征是作为最高层的农村合作金融组织，是官方行政机构；作为中间层次的合作金融组织是半官办性质的；而基层的地方农业信贷互助银行则是民间信用合作组织，保持了相当程度的合作制特征。我国1996年行社脱钩后，市（地）级农金体改办运行格局，类似其中间层次的半官办模式。
从我国合作金融改革实际情况来看，选择法国半官办模式，显然违背了合作制原则，而且与国家民主管理的办社宗旨相悖逆。选择美国“上虚下实”的“一刀切”模式，也不符合我国农村信用社机构分布和业务规模的省际差和地区差的实际。笔者以为：在我国现行的合作金融体制和农村经济发展的实际状况下，借鉴日本模式并加以改造为最佳选择。即以目前成立的市（地）级联社为雏形，在两个方面加以规范改造，一是在民主管理上进一步规范。摒弃一切行政干预，抹去一切官办色彩，将其改造为真正意义上的民主管理理组织，特别是联社高级管理人员，既不能采取委派制，也不能实行任命制，必须由社员代表大会选举产生，充分体现民主管理特征。二是在职能范畴上进一步拓展。即允许市（地）联社从事一定范围的金融业务活动，变纯行业管理为行业自律、行业服务和行业经营管理。
二、组织体系
既然选择了市（地）级联社这种模式，那么如何构架其组织体系，是将其办成行业自律组织，还是行业管理组织？笔者以为行业自律与行业管理是两种不同的概念。从国外合作金融发展史来看，行业自律是一种独立于政府之外的民办或社团组织，是以民主自治（自律）为特征的，而行业管理却是带有官办色彩的行政组织，是以行政强制为特征的。部分同志认为，我国现行的市（地）级联社就是纯行业自律组织。对此观点，笔者不敢苟同。从产权结构来看，市（地）级联社采取了社员入股形式，产权归社员所有；从法人自治形式上看，采取了“三会”自律管理制度；但从管理机制和手段来看，仍带有浓厚的行政管理色彩，尤其是在人事管理和业务经营管理上，市（地）级联社对基层社仍然沿袭了过去“上级”对“下级”行政压迫式作法，而且自身在行政级别上，也在围绕“县团级”作文章，这是一种典型的行政机关行业管理模式。因此说，目前成立的市（地）级联社只是初步构造了行业自律的框架，不是真正意义上的行业自律组织，而是一种以行业自律为形式，以行政管理为主导的“半官半民”组织。
在现行农村金融环境下，将市（地）级联社改革一步到位，办成纯行业自律组织，是不符合实际的。从我国现实情况来看，县联社和基层信用社还处在初级信用互助联合阶段，还没有完全跳出集体金融体制下行政管理的套路，这就决定了作为初级信用合作联合体——市（地）级联社，必然带有行政管理的烙印，这是转轨时期合作金融体制所决定的，如果不加以行政管理的“紧箍咒”，而放开让其自治自律，恐怕其自治能力有限，而且自律的内控机制和法律条件也不成熟。另外，从防范金融风险的角度来说，合作金融是高风险金融，特别是基层信用社管理混乱，综合素质较差，高风险社占比较大，在合作金融法律没有出台之前，人民银行在加强监管的同时，更需要市（地）级合作金融机构加强系统管理，并且这种管理必须是强有力的行政制约管理。
三、职能范畴
人民银行总行关于《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》（以下简称《管理规定》），对市（地）级合作金融机构的职能进行了明确规定，概括起来即为：指导、稽核、建议、组织、协调、综合、服务等职能，笔者以为，从长远和发展的眼光来看，市（地）级合作金融机构还应具备以下功能作用。
1、区域结算枢纽。目前，农村信用社系统结算：工具单一，结算手段落后，结算渠道不畅，是制约农村金融市场资金吞吐流转、资金使用效益低下的“瓶颈”，也是制约农村经济发展的主要因素。市（地）联社的成立，可利用区域幅射的便利条件和更广范围信用联合的优势，建立区域结算中心，开通跨地区的大社与大社之间的网络结算工程，逐步形成农村信用社系统的电子联行体系。使市（地）一级联社成为辖区内各社员社、基层信用社的资金结算主枢纽。为辖区内外信用社与信用社之间、信用社与其它金融机构之间提供资金清算、票据交换、电子结算服务。
2、资金融通中介。目前，各地区各信用社之间资金贫富苦乐不均。富余的资金，要么转存人行避风港，要么任其闲置。而资金短缺者，要么申请人行再贷款，要么动用准备金保支付，二者缺少融通中介。市（地）联社作为社员社的服务中心，应具备资金中介功能。通过建立有形或无形资金市场，充当资金融通中介，调剂余缺，提高资金使用效益；将短缺资金引进来，化解风险保平安，加强支农服务。
3、资金回流渠道。这一功能作用的体现，就是最大限度的将社会资金引向农村，支持农村经济发展，使市（地）联社成为资金回流农村的主渠道。一是可通过市（地）人行中支，以再贷款形式，将市（地）、县及县以下邮政储蓄接过来，并返还辖内各社员社使用。二是通过利率杠杆（即在中央银行给予一定的存贷利率自主权的前提下），吸收城市及城市边缘地区的闲散资金注入农村，服务“三农”。三是通过争取政策性银行有关农副产品收购及其它政策性贷款委托，支持农业发展。四是可通过发行信合债券（农业债券），将募集资金投放于化肥、农业机械、农田水利建设上。
四、法人治理结构
日本现行的合作金融三级框架体制，没有自上而下的系统管理，但基层、中层和高层组织的行业自律，相当完善。究其原因，除合作金融法律制度健全外，还有一个很重要的因素，就是各级组织已形成完备的内控制约机制和成熟的法人自治体系。而我国市（地）级合作金融组织，法人自治体系非常粗糙，一是法人自治形式表面化、虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会这种法人治理形式，但在实际操作过程中，往往是法人“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已，二是法人自治职能弱化。特别是事会，几乎是空置，没有起到对理事会经营决策和运作行为再监督的作用，有的市（地）联社监事长于脆充当厂保卫科长的角色。三是法人自治能力低下。表现为政治素质、政策素质、法规素质、业务素质等综合素质不高，决策水平有限，管理能力较差。四是法人自治目标不明确。是牢牢把握住合作制自律管理的宗旨，还是在合作制“空壳”中实施法人强权政策，目标不明确。
笔者以为，应对现行的法人自治体制进行更深层次的改革。第一，改革理事会结构，彻底废除法人高度集权的体制。首先应严格按照现代企业所有权与经营权分离的机制，实行理事长和主任分设制，改善决策层法人治理结构。其次，扩大理事会成员范围，将市（地）联社的入股社员社的部分二级法人代表纳入理事会，凡重大业务决策包括管理人员和一般员工的进出人事变动等，都必须通过所有理事会成员半数以上表决通过，方能拍板公示，交由社员代表大会讨论。第二，在“三会”基础上再成立参议委员会。由社员社二级法人（县联社）和三级法人（墓层信用社）组成，并参政议政。其主要职能有三条：一是对大社经营运作的建议权；二是对大社法人代表所作所为的直接弹劾权；三是对大社负有信息反馈、提交经营议案和制度议案的权力。第三，完善监事会结构，充分发挥监事会的作用。初步设想：以现行的市（地）联社监事会为主体，吸收人行合作金融监管部门、纪检监察部门和政府审计部的干部为兼职成员。一是加强对理事会运作行为监督制约，保障合规经营；二是加强风险防范，维护其健康发展，保一方平安。第四，强化社员代表大会职能。目前，鉴于社员代表大会徒有虚名、民主管理流于形式的现状，必须以法律制度强制赋予其三项权力：一是对理事会高管人员的民主选举权。坚决废除监管部门和上级行业管理部门的提名权和行政委派制。二是最后审议权。凡理事会公示的各项决策，必须提交社员代表大会审议通过。三是法人罢免权。凡法人在任期内有违法违纪行为、经营管理不善、敬业精神不强、严重工作失职、造成重大经济损失和金融风险等，社员代表大会有权罢免其职务，并向人行提交取消其高管人员任职资格和重新换届选举的议案。
五、合作制与商业化
目前，一些同志《管则规定》中市（地）联社“不对居和企业办理存贷款等金融业务”的条款，有一种认识上的误区，他们认为市（地）联社就是一级管理组织，没有商业职能，似乎追求了利润，有商业化倾向就背离子赫斯原则。笔者认为，农村信用社自1984年以来的改革，始终坚持了“三性”原则和民主办社的宗旨，市（地）联社的成立，仍然坚持了合作制办社方向，其实合作制与商业化是两类不同性质的问题，合作制是一种所有权组织形式，而商业化是一种经营原则。合作制是为了互助合作，寻求获取良好服务而组织起来的合作组织，它有明显的产权划分，参股入社者主要不是为了利润，而是谋求服务，但这并不排斥利润，因为利润是进一步发展和提高服务能力的基础。无论是股份制还是合作制的组织，利润是生存发展所必要的基本条件，只不过股份制以追求利润最大化为最高目标，而合作制则以为社员提供最佳服务为最高目标。信用社要实现最高目标，就必须不断地实现更多的利润，增加更多的积累。
纵观德国、美国、法国、日本等合作金融发达的资本主义国家，其合作金融运作商业化倾向相当浓厚。日本1999年农林中央金库资产总额达49.11万亿日元，在日本所有金融机构中排在第一位，这就是利润积累的结果。虽然经历了100多年的发展，但这些国家合作制办社方向始终没有变，而且越办越好。结合我国实际来看，信用社包袱沉重、经营效益差、普遍亏损。就湖北而言，农村信用社亏损面达90%以上。如果市（地）联社没有经营职能，没有利润积累，靠社员社上交的管理费维持运转，如何在技术装备等硬件方面为基层信用社提供更高层次的服务，又如何扶助社员社支持“三农”发展？因此，市（地）联社不能在合作金融改革中谈“商”色变，不能只搞管理，不搞经营服务。作为一级独立的法人机构，市（地）联社自身也要开拓金融业务范围，将业务经营寓于管理、指导、服务之中，尽快扭转农信社严重亏损局面，在服务中追求利润，在积累中提高服务质量。
基于以上观点，笔者以为目前已成立的市（地）联社，其职能运作应体现一定的商业化倾向，基本构想是：将市（地）联社的前身——农金体改办直属营业部，改造为区域性的融资、清算中心，其职能是：(1)办理存贷款业务。(2)调剂辖区内社员社之间的资金余缺；与其他市（地）联社中心联网，参加跨地区的大社与大社之间的资金融通；参与人民银行的融资市场，进行更广范围的资金调剂；有条件的地方，还可参与银行间的债券回购交易，(3)组织辖内社员社的汇兑结算、资金清算、票据交换及代理省辖电子联行业务。(4)利用调剂准备金，支持社员社没行能力解决的“三农”贷款。
六、扶持政策和保护制度
农村信用社自1996年从农行脱钩出来后，与其他金融机构根本没有处在同一起跑线上，因为他是带着一大块“包袱”从娘胎里出来的，中途又连续背上城市信用社和农村墓金会两大块“包袱”，可谓身背三座大山，在坎坷不平的羊肠小道上艰难爬行。以1998年为例，湖北省农村信用社系统累计亏损达21个亿，创历史记录。这说明历史包袱加新增包袱的双重“压迫”，使农村信用社已经到了如履薄冰的境地。那么1999年开始的市（地）联社的组建，实际上也就是众多小“包袱”（县联社）的组合。照此逻辑推理下去，将来省级和中央级等更高层次的农村信用联（合，将会是更大包袱的集聚。笔者以为，当务之急，应承认农村信用社部分业务的政策性金融的性质，给予其特殊的扶持政策。
1、消化包袱政策。即帮助农村信用社消化历史上转嫁和脱钩后新增的不良资产，使其轻装上阵。有两种办法司可供选择。一是采取财政、央行分别核销和救助的办法，对农村信用社因政策性因素造成呆死的资产，由财政核销；对农村信用社新增呆账资产，由央行注入低息或无息长期再贷款进行救助。二是比照国有商业银行，成立农村信用社资产管理公司，其资本金由市（地）联社逐年提取的贷款保险基金和向中央银行借款组成，彻底剥离农村信用社不良资
2、资金优惠政策。一是人民银行要加大对农村信用社再贷款支持力度，尤其是在春耕生产旺季，人民银行应集中资金给予支持。二是增强农村信用社资金实力，将农村邮政储蓄资金通过央行再贷款形式，返还农村信用社使用。三是彻底撤销其它金融机构在农村的营业网点。让农村信用社垄断农村资金市场。四是免交人民银行存款准备金，以备付金的形式逐级上存农村信用社行业管理部门，或降低向央行缴存准备金的比例，以扩大农村信用社资金营运规模。
3、利率优惠政策。我国农村资金相对短缺，从引进资金和加大对农业投入的角度来讲，应实行开放利率政策。一是活化存款利率。即给予农村信用社一定幅度的上浮存款利率的权力，并免交存款人利息所得税，以吸引城市边缘等更广范围的资金，支持农村经济发展，二是开放贷款利率。鉴于目前农村信用社普遍亏损严重，在贷利率方面，应允许农村信用社进一步加大上浮幅度，一方面是为了与前述上浮存款利率相对应，确保微利经营；另一方面也可活化经营机制，逐步扭亏增盈。在经济发达地区还可借鉴美国作法，由合作金融行业管理部门比照挂牌利率，自行决定存、贷款利率。三是在目前体制下，适当提高农村信用社转存人存款利率，改变利率倒挂的局面，增加农村信用社利息收入。
4、保护制度。为扶持农村信用社健康发展，保护其稳健运行，可借鉴日本的作法。一是建立存款保险制度，防范支付风险。由人民银行、政府财政、市（地）联社各按一定比例出资组建“存款保险基金会”，当县联社和基层信用社出现支付风险时，由“基金会”出面救助。二是建立农业灾害补偿制度。当发生农业自然灾害时，由地方政府和市（地）联社共同承担补偿。三是建立农业信用保证保险制度。其资金来源由政府财政、人民银行、市（地）联社各出资三分之一，主要对县联社及基层信用社出现经营损失进行补偿。四是免征农村合作金融机构的营业税、所得税，允许分红进入成本。
七、合作金融法律
我国农村信用社发展已有50年历史，但时至今日仍没有一部合作金融法律出台。这种法律滞后的状况在很大程度上影响了合作金融体制改革进程，同时也给中央银行依法监管带来很大难度。尤其是在合作金融改革步入新的阶段，市（地）级联社普遍建立，省级和中央级合作金融组织雏形逐步形成的形势下，广大信用社员工殷切希望《合作金融法》适时而立。在目前形势下，市（地）级联社作为一级比较完整的合作金融组织，其按合作制培育和规范的许多内容和机制，诸如办社宗旨、法人自治内容、自律管理职能、存款保险制度、政策扶持制度、能否经营金融业务、服务“三农”方向等，都是要以法律形式加以明确的。象日本政府对信用合作组织的许多优惠政策都是以《农业协同组合法》，《农林中央金库法》等农村合作金融法律加以明确。因此，国家应顺势而为，尽快制定合作金融管理法规，使合作金融组织依法设立，合规经营；中央银行依法监管，共同推进农村合作金融事业健康稳定地发展。