跨行政区流域水污染治理的政策博弈及启示，本文主要内容关键词为：政区论文,水污染论文,流域论文,跨行论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C939 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1763(2010)01-0045-05
一 问题的提出
流域(River Basin)是指以河流为中心，被分水线所包围的河流地面及地下集水区。从社会经济发展的角度来看，流域又是组织和管理社会经济，进行以水资源开发为中心的综合开发的重要形式，[1]是对河流进行研究、开发和治理的基本单元。
我国是一个江河较多的国家，流域面积大于100Km[2]的河流有5万多条，流域面积在1000Km[2]以上的河流有1500多条。同时我国又是一个面临着严重环境污染和水资源危机的国家，水土流失面积占国土面积的38%，七大水系中有近一半受到严重污染。在这些河流中，多数都是流经数个行政区，有的甚至是全国性和国际性的河流。这些河流的资源质量严重影响我国可持续发展的可能。
流域水污染治理即以重要流域为单元，从整个流域的角度，统一规划与协调流域水资源的经济功能与生态功能，综合运用多种措施协调流域经济社会发展与产业布局的关系，实现流域水资源、水环境容量与排污量统一管理与合理配置。[2[(P3)据中国环境监测总站公布的2009年1月全国地表水水质月报统计显示：在长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大跨行政区水系（含国界河流）的183条河流的376个断面，其中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面占54%，Ⅳ、Ⅴ类占25%，劣Ⅴ类占21%，总体上呈中度污染的状况，其中松花江、海河、辽河的Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类水质占流域总面积的50%以上，见表1。[3]可见，虽然中央一再强调生态环境的重要性，并不断进行立法保护，但我国流域水污染的状况仍很严重，而当污染发生在跨行政区域的范围时责任更难以协调，治理任重道远。导致这一局面的一个重要原因就是污染主体和治理主体之间存在相互博弈的关系。因此，对跨行政区流域水污染治理的博弈研究显得十分重要。
表1 2009年1月七大水系干流水质类别统计
水系断面数（个） Ⅰ～Ⅲ类(%) Ⅳ、Ⅴ类(%) 劣Ⅴ类(%) 本月水质状况 上月水质状况
长江31100
0
0优优
黄河22 73 18
9 轻度污染良好
珠江15 87 13
0
良好 良好
松花江 11 36 64
0 轻度污染 优
淮河14 79 21
0
良好
优
海河 2 0 50 50 重度污染 重度污染
辽河 4 0
0 100 重度污染 重度污染
二 流域水污染治理政策博弈的动因分析
政策博弈是政府间关系的一种重要形式。根据周国雄的研究，政策博弈主要有政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍、政策截留、政策抵制、政策合谋和政策寻租等八种形式。[4]政策博弈的结果表现为政策制定上公共利益的扭曲和政策执行上的受阻。引起跨行政区流域水污染治理政策博弈的原因很多，主要原因分析如下：
1.政府间利益冲突的显性化。著名的政府关系研究学者谢庆奎认为政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。[5]计划经济时期，中央政府高度集中了各项权力和资源，地方政府和个人的利益相对被压制。但是改革开放后，随着市场经济体制的逐步确立和地方分权制的改革，地方政府的积极性被极大地调动起来。与之相随的是区域间的经济发展差距逐渐扩大和地区间利益冲突的显性化——地方政府在继续代表中央全局利益的同时更多地代表了地方利益，并成为本级政府利益和部门利益的承载者。自利性所带来的影响与结果是地方政府更加关注本行政区的经济发展速度、社会福利水平和环境状况，也更有积极性创造地方GDP和财政收入，而对诸如跨行政区的流域水污染治理等涉及全局或其他地区的利益则显得更为冷漠。地方政府利益的扩张必然导致中央政府和地方政府之间，以及地方政府与地方政府之间的矛盾冲突和利益诉求。[4]广为人知的“上有政策，下有对策”以及“地方保护主义”和“区域壁垒”就是政府间利益冲突显性化的表现。
2.流域水环境功能区划不完善。“现行的环境管理行政体制只要求本地政府对本地环境负责，是导致跨界污染愈演愈烈的主要原因，也是造成我国水环境质量总体恶化的主要因素之一。”[6]依照国外经验，水环境功能区划在流域水环境管理中，具有极其重要的作用。《中华人民共和国水污染防治法》指出，水污染控制要以流域管理与行政区管理相结合，但同时《中华人民共和国水法》第13条规定，县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。两法相互间存在一些出入，因此实际上我国流域水污染治理是按照地区划分来进行的。由于不同行政区各自对辖区内的水污染治理负责，由此产生不同行政区划之间明显的块块分割，并进而形成同一行政区之中的部门分割、单位分割、产业分割和城乡分割。[7]以行政区为基础的流域治理体制使整个流域的治理缺乏流域上下游、左右岸之间的科学协调，流域上下游之间污染转嫁严重，增加了协调治理污染的难度，从而使流域的跨行政区治理成为难治之症。
3.流域水资源和流域水污染治理具有准公共产品属性。流域水资源具有使用的竞争性和非排他性，是一种典型的准公共产品，这种准公共产品面临的最大问题是过度的利用和开发。[8]就如同哈丁描述的“公共地”悲剧及奥尔森论证的集体行动的困境说明的一样，在公共问题的处理上追逐自我利益的理性人可能导致集体非理性结果的产生；在现实社会生活中，个体追逐自我利益最大化的理性行为可能造成公共利益受损的灾难性后果。在这种情况下，当流域水资源的消耗达到相当多的数量时，必须靠治理水污染的办法为水资源紧缺寻找出路。依据公共经济学的观点，这时治理污染的边际成本会开始上升，并随着水污染规模的继续扩大迅速增加。治理成本的巨大，使得任何单一的地方政府、企业或个人都无法承担如此大的投入。所以，流域治理也就成为“公共地”的悲剧。
4.环境相关法律有效性不足，政府环保责任缺位。环境执法有效性不足是当今中国环境法治实践中存在的突出问题：环境法在环境保护中的实际效能尚未达到人们的预期要求；保护和改善环境的立法目的没有实现；出现了环境立法数量不断增加，但环境形势依然严峻的局面。据中国环保总局的数据显示，一半左右的被调查者都认为依据《环境保护法》的相关规定无法保证资源部门在实施资源开发利用的同时有效地保护生态环境，[9](P28)而其中最根本的问题是政府环境责任不完善，见图1。环境的公共性决定了政府环境责任的重要性。由于政府环境责任不完善，环境立法表现为重视政府环境权力而轻视政府环境义务，重视政府环境管理而轻视政府环境服务，重视政府环境主导而轻视公众环境参与，重视对行政相对人的法律责任追究而轻视对政府的环境问责。[10](P1)这些立法上的缺陷严重影响了环境法律的有效性。
图1 《环境保护法》是否能保证在自然资源开发利用的同时有效保护生态环境
三 流域水污染治理的政策博弈模型
博弈的标准式表述有三个要素：参与人、每个参与人可选择的战略和支付函数。原则上政策博弈包括中央政府与地方政府的博弈，也包括地方各级政府间的博弈。出于篇幅的限制，本文仅对中央政府与地方政府间的博弈进行分析。在流域水污染治理的中央政府与地方政府的博弈中，作如下假设：
1.假设存在两个参与人：中央政府和地方政府，i＝1，2；
2.中央政府和地方政府都是理性“经济人”，以自身效用的最大化为行为准则；
3.中央政府和地方政府都有两个策略选择，即中央政府选择监管或不监管，地方政府对中央的政策选择执行或不执行。
为进一步研究中央和地方政府在流域治理中的相互行为和关系，做进一步的参数假设：
1.π为地方政府选择不执行而未被处罚时的效用；
2.L为地方政府不执行带来的社会损失；
3.V为中央政府监管带来的社会效用；
4.H为中央政府的监督成本；
5.C为地方政府的执行成本；
6.C1为地方政府不执行而损失的声誉；
7.C2为地方政府不执行而受到的中央政府的处罚（包括经济的和政治的）；
8.C3为地方政府不执行被查处后支付的挽救成本。
依据以上假设，构建中央政府和地方政府在流域水污染治理中的博弈矩阵，如表2所示：
对支付矩阵进行分析得知，该博弈过程不存在纯策略的纳什均衡，现求得混合策略的纳什均衡。设地方政府执行的概率为p，不执行的概率为1-p；设中央政府监督的概率为q，不监管的概率为1-q。则地方政府的期望效用函数为：
从对p进行分析可知，地方政府不执行的概率与中央政府的监管成本H成正比，中央政府的监管成本越高，地方政府越有可能不执行中央政府的政策；与中央政府对地方政府的处罚成反比，处罚越大，地方政府不执行中央政府的政策的概率就越小。
从对q的分析可知，中央政府监管的概率与地方政府的执行成本C成正比，即执行成本越高，则地方政府越倾向于不执行政策，那么中央政府在这时则越会加强监管；与地方政府的声誉损失C1成反比，即地方政府不执行的声誉损失越大，越容易执行中央政策；与中央政府对地方政府的处罚C2成反比，即地方政府不执行所受处罚越重，越不敢违背中央政策；与地方政府支付的挽救成本成反比，即挽救成本越大，地方政府越不会违背中央政策。
四 博弈结论的制度启示
如前所述，中央政府与地方政府在目标取向和行动上的差异，使扮演双重代理角色的地方政府给流域的科学、协调治理造成了一定障碍，达成统一行动的关键是改变双方的支付函数。根据上文对博弈的分析，其中最重要的就是双方的概率问题，而影响地方政府执行概率的主要因素是中央政府的监管成本和中央对地方政府的处罚力度；影响中央政府监管概率的主要因素是地方政府的执行成本、地方政府的声誉或政治晋升机会损失、中央对地方政府的处罚力度和地方政府支付的挽救成本。道格拉斯·C·诺斯对制度的定义是：“制度是一个社会的游戏规则，是决定人们相互关系的系列约束。制度构造了人们政治社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式。”[11](P3)制度约束不同，博弈活动的外部环境条件就不同，博弈参与者的策略选择依据就会发生变化，支付和成本也将发生相应的变化，并会反映到博弈均衡的结果中来。[4]因此，提炼流域治理博弈研究的制度启示，将博弈分析的理论应用到流域治理的制度体系的建设实践中去就更有现实意义。
1.明确中央与地方流域治理的职责。法治是现代政府行政的一个基本特征。政府的存在需要其行使一定的职能，要使中央与地方政府减少上下级间讨价还价带来的交易成本，需要以法律形式明确规范中央与地方流域治理的责任和权益，提高双方的积极性，[12]满足治理的激励相容和参与约束。中央政府的职责主要是制定全国的流域治理战略，并通过中长期规划和重点专项规划的方式，明确各个具体规划期流域治理的目标和领域治理方案；通过在国务院各部委之间进行环境与发展综合决策，制定统筹协调的流域治理政策，协调跨流域、跨行政区域的大江、大湖、大河的污染治理，形成科学发展的经济、社会、人口、资源与环境政策体系；建立和完善全国性的资源和环境保护制度，并严格监督各项制度和法律的执行。地方政府的职责主要是把当地特定的环境、资源、人口和其他社会条件因素与经济发展政策的选择结合起来，制定有区域特色的流域治理战略；通过地区规划等方式具体明确区域流域治理的不同阶段的目标和重点；按照分级管理的原则，合理开发由地方政府掌握的自然资源，配合落实中央的各项流域治理政策。
2.加强对地方政府的监管，减少信息不对称。地方政府对流域治理持不同的态度，治理的动力也各不一样，因此，在某些环境领域，地方政府并没有积极性来监督和抑制本地的企业减少污染物的排放。比如对于上游对下游的污染，理性的上游地区地方政府则没有强的动力治理污染。博弈模型揭示，当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府会支持中央政府的行为。当二者目标不一致时，中央政府采取调控政策，地方政府会采取如下两种行为消极执行该政策：一方面，地方政府会尽可能维护自己的利益，获取租金；另一方面，地方政府会利用其与上级政府的信息不对称，掩盖其不支持中央政府的行为。因此，加强对地方政府的监管，减少信息不对称和降低中央政府的监管成本，可以增强流域治理的效果。
3.构建中央与地方政府间的合作与激励机制。根据博弈分析，要达成主体间的合作必须满足激励相容和约束相容。根据中央政府和地方政府的长期关系和流域治理的特征，可以从以下几方面入手：(1)建立重复博弈的声誉机制。由于中央和地方政府之间保持长期关系，地方政府及地方领导如果期待与中央政府继续合作，就必须努力满足中央政府的目标，以证明自己是中央政府值得信赖的合作者，从而获得与中央继续合作的可能，[12]或者政治上的晋升。因此，可以通过建立合理的任期目标责任考核制度来激励地方政府。(2)改变干部考核指标体系，将人口、环境、资源保护指标列入考核范围，尽早推行综合国民经济核算制度，从经济指标中将环境损失扣除，取消那些诱导地方干部在短期任职时破坏环境资源以求发展的考核内容，使经济增长与资源环境消耗之间的关系得到确切反映。(3)建立双方政策决策和利益协商机制。建立决策协商制度，使双方尽可能地理解和考虑对方利益，增强双方合作的意愿。更进一步，要建立中央与地方政府以及地方政府与地方政府之间在流域污染治理上的利益分享和补偿机制，使环境保护受益地区对由于保护环境而牺牲经济利益的地区予以经济补偿。为此，中央可以通过转移支付，或者相应的转移支付制度、产业政策、区域政策以及税收、信贷手段，激励地方政府在流域治理上的积极行为。
4.拓宽公众参与渠道，充分发挥非政府组织的作用。2004年中华环保联合会组织的调查显示，公众对环境的关心程度和参与意识有了很大的提高，94.9%的公众同意环境保护已经相当紧迫，并且有93.5%的公众愿意参加环境保护非政府组织。[9](P116)非政府组织是指那些非政治的志愿性的致力于公益事业，不以营利为目的的，存在于政府和企业之外的一种社会组织。它具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的特征。[13]根据国外的经验，非政府组织在环境治理方面的公益性主要表现在：非政府组织可以根据公共利益的长远需要，对政府的资源开发，尤其是地方政府的地方保护主义的资源开发和利用政策产生压力作用；同时可以利用自己拥有的信息和社会网络优势，促成政府对某些有利于环境和资源保护的技术、服务和产品在更广泛的范围内推广；[14](P140)可以采取各种方式，向一般公众宣传资源保护的知识，推动和促进环境保护领域的公众参与，资助环境保护活动或项目，开展环境保护科学和技术的研究，援助环境污染的受害者和开展环境保护的国际交流活动等。总之，在流域水污染治理方面，公民和非政府组织的参与不可缺少。正如环保总局局长潘岳所言：“中国环境问题已从观念启蒙阶段进入利益博弈阶段，环境污染和环境保护的力量之间必定有一个此起彼伏的拉锯过程。在强大的传统经济增长方式和一些特殊利益面前，仅仅依靠环保总局来推进环境保护是远远不够的。对于中国的环保事业而言，政府执法、舆论监督、市场力量、公众参与等的结合非常重要。”[15]为此，一方面要完善环境保护的信息公开制度，披露环境监测信息，尊重公民的环境知情权，对重大项目的建设举行公众听证等；另一方面要加强环境保护非政府组织的建设，增强民间环境保护的力量，提高公众与污染者博弈的能力。
5.提高环境法治执行力，推进政府环境问责。环境法治的执行力指人们按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用的状况。流域内各自为政的水污染控制和治理政策不可能有效解决水资源有效管理和污染治理问题。中国环境问题的主因是政府失灵而非市场失灵，政府环境责任的不完善加剧了环境的恶化；一些地方政府和执法者对明知道不符合法律的损害公共利益的行为，往往采取默认甚至保护的态度，可见环境法治在执行中的困难。因此要发挥法律的效用，就必须完善相应的执法监督机制和奖惩机制。[14](P253)一方面要从法律层次上合理调整地方利益和公共利益、个人利益和社会利益，以及个人成本和社会成本间的关系；另一方面要不断改进和完善执法体系，健全执法监督机制，尤其是在经济发展和环境的决策、生态补偿和政府环境信息公开等方面加强监督和管理。只有从各方面加强对环境执法的监督，而不是仅仅停留在环境立法的阶段，才能有效解决环境法治的困境。
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