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一、我国粮食流通体制的改革及其现状
在传统的计划经济体制下，我国的粮食流通曾经实行了30多年的统购统销体制，随着经济体制改革的进展，粮食流通体制也进行了改革。从1985年起，我国取消了粮食统购实行合同定购，这次改革主要侧重于粮食收购制度的改革，改革的实质是通过市场化改革将粮食生产者推向市场，它所涉及的是国家与粮食生产者的利益。从1993年起，我国对粮食全面放开购销价格，这次改革实行粮食购销联动，其实质是将粮食生产者、消费者以及国有粮食部门中属于非政策性经营业务的部分推向市场，它所涉及的是国家与粮食生产者、消费者、国有粮食部门的利益。显然，两次粮食流通体制改革的取向是逐步向市场经济体制迈进。
然而，作为特殊商品的粮食流通体制改革的步伐异常艰难。1985年粮改后，粮食生产连续几年徘徊。90年代以来，粮食生产的增减交替发生，1990年增产较多，出现“卖粮难”，1993年上半年还在为“卖难”所困挠，但1994年减产又出现“买粮难”，到1995年秋收后，市场供求状况逐渐缓解，1995年到1997年粮食连续三年大丰收，新的一轮“卖粮难”又出现了。
随着粮食供求关系的快速变动，粮食流通体制改革政策频繁出台。1993年11月开始，市场粮价出现全国性的大幅度持续上升，粮价的不正常上涨会全面的拉动通货膨胀，国家不得不强化对粮食的宏观直接调控。1994年6月，国务院要求继续坚持国家定购， 并适当增加收购数量。同时，实行国有粮店挂牌降价销售的政策。粮价稳定了，但是应当出台的国有粮食部门的改革被延缓。1995年，国务院实施“米袋子”省长负责制，要求各省必须承担起粮食自求平衡的责任和任务，并在国有粮食部门实施政策性业务和商业性经营分开的“两条线运行”政策。此外，国务院还实施粮食收购保护价政策，1994年和1996年国家两次大幅度提高定购粮价格。自1994年市场粮价涨峰过后，1995年第4季度以来， 市场粮价持续下跌，直至跌破合同定购价，到1996年，市场粮价跌至近几年来的最低点。 1996 年底， 国务院实施“四分开一并轨”政策， 到1997年改为“四分开一完善”，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务帐目分开、完善粮食价格机制，实行按保护价敞开收购粮食的政策。经过十几年的改革，我国粮食流通体制在演变中有所突破，如建立了国家专项储备制度，实施粮食收购保护价政策，建立了粮食风险基金，实行“米袋子”省长负责制。这些政策的实施，对促进粮食生产，搞活粮食流通，稳定粮食价格，保证粮食供应，发挥了积极的作用。现行粮食流通体制的主要内容有以下几点（注：参见宋则、袁永康：《粮食流通体制改革政策评析》，《经济学家》1998.2。）：
第一，在粮食管理体制上，实行中央统一管理、中央与地方分级负责的体制，地方上执行“省长负责制”。中央负责粮食总量平衡，实施对全国粮食市场和价格的宏观调控，并管好用好国有粮食储备。省级政府负责省内粮食供求平衡，包括稳定粮田面积，提高粮食产量，掌握好必要的粮源，建立与完善地方储备，管好用好粮食风险基金，组织省间余缺调剂，完成进出口计划，管好粮食市场。
第二，在粮食经营体制上，初步形成了以国有粮食商业为主体的多种经济成份共同参与的粮食经营格局（主要在销售环节）或市场格局。据国家计委有关资料，目前在最终消费（对居民零售和批发给工商企业生产消费）中，国有粮食企业经营的粮食在总粮源中的比重为74%左右。此外，一些非粮食商业企业如农垦企业、个别生产企业也都开始在粮食市场上出现。从粮食经营体制看，国有粮食经营是占压倒优势的“主体”，而“共同参与”的其他经济成份，则占有微小比重，并很少有政策允许的、受正面鼓励的商业机会。由于机制的灵活，在实际经济生活和城乡粮食贸易中，这些其他经济成份发挥着无可替代的重要作用。
第三，在粮食购销与价格体制上，无论是购销还是价格均实行“双轨”运行机制。国有粮食企业的购销实行的是“两条线”，即政策性业务与商业性经营分别运作；购销价格是国家定购价与国家粮店销价均系国家统一定价，仍属“计划轨”，此外的属“市场轨”，这使国有粮食企业在具体执行中常常搞不清自己的定位，即是政策性工具或是盈利性企业？与此同时，其他经济成份作为真正的市场主体，利用各种机会参与粮食经营。
第四，在粮食宏观调控体制上，国家通过建立粮食专项储备及相应体系及其吞吐调节，通过建立粮食风险基金及其灵活运用，力争对国家的粮食市场进行宏观上的有效调控。此外，粮食国内吞吐储备和进出口实行的是分头管理、内外有别的政策，外贸部门所属企业独家垄断粮食进出口经营业务。
我国粮食流通体制的总体的特征还带有较浓的计划经济色彩，具有明显的过渡性质。
二、现行粮食流通体制存在的主要问题
我国粮食流通体制改革的初衷，是试图解决国家财政用于粮食生产、经营和消费的补贴不堪负重的问题；并且，按照建立社会主义市场经济体制的要求，实现国家粮食流通体制的市场化，重塑粮食流通的运行机制。近年来的改革虽然取得了一些进展，但是，改革的政策变化过快，似乎总在忙于应付粮食供求超常变动的局面，粮食流通体制的改革未取得根本性进展。现行粮食流通体制存在着一些矛盾和问题，主要反映在以下几方面：
1.政府与粮食经营者之间的关系不顺，政企不分，国有粮食企业经营机制转换滞后，国家财政负担日趋严重。国有粮食企业具有一身二任的特点：作为政府的代表，主要行使调控市场的政策性职能；作为企业，主要追逐利润、参与市场竞争。国务院提出政策性与经营性职能分开的“两条线运行”政策，在实际操作中，这两项职能难以划清，政企不分很容易造成政策性亏损掩盖经营性亏损，企业吃财政和银行的大锅饭，职工则吃企业的大锅饭。其结果：一方面造成国家利益的不断流失，政策性亏损大幅度增加，财政负担日趋沉重。截至1997年底，全国粮食企业亏损挂帐累计已达1200多亿元，加上附营业务挤占收购资金800 多亿元，两项合计高达2000多亿元。此外，中央和地方财政每年都要挤出巨额资金对粮食经营进行各种补贴和补助，1997年仅中央财政用于此类支出就达292亿元，比上年增加80多亿元。另一方面， 政企不分导致国有粮食企业缺乏搞活经营的内在动力和外在压力，企业经营机制转换滞后，使之难以在市场竞争中担当起粮食流通主渠道的责任。
2.粮食价格形成机制不完善，购销差价过大，粮价不顺，出现生产者和经营者双重“卖粮难”，也加重了财政负担。近年来，为保护粮食生产者的利益，政府实施粮食保护价政策。1994年和1996年，国家连续两次以40%以上的大幅度提高定购价。第一次调价解决了定购价偏低的问题，是比较成功的。第二次调价则超出了保护粮食生产者利益的界限，并未被市场所接受。结果出现政府确定的定购价高高在上，市场价低迷而不肯回升。在这种情况下，国有粮食部门按定购价敞开收购，收得越多就亏得越多，财政包袱也就越重。并且，粮食多渠道经营使顺价销售很难实现。因为，非国有粮食经营者以大大低于定购价的市场价格收购的粮食，在销售价格上具有绝对的竞争优势。于是，粮农的“卖粮难”发展为国有粮食经营者的“卖粮难”，大量积压占据仓库，不仅职工收入无着落，而且利息负担加重，亏损加剧。
3.中央与地方、地方与地方的关系未理顺。中央与地方财权、事权不清，中央的政令不能有效畅通，全国很难形成开放、统一、竞争有序的粮食市场。地方与地方之间的利益关系缺乏市场协调，粮食主产区与主销区的利益矛盾难协调：当粮食歉收时，主销区要求大量调入，并利用其强大的经济实力到产区去收购，而主产区则因其经济利益得不到应有补偿而不愿调出，并设卡封锁、阻止流通，时常酿成“粮食大战”，结果加剧了粮食短缺的矛盾；当粮食丰收时，主产区愿意大量调出，主销区尽量减少调入，于是主产区国有粮食企业因仓容、资金不足和滞销不愿多收农民手中的粮食，地区性粮食过剩的矛盾被人为地放大。
4.粮食市场发育度低。首先是市场主体不健全，国有粮食企业的垄断操作，阻碍了其他市场主体的进入与发育，而低下的市场发育度阻止了充分的市场竞争和市场信息系统的完善，从而不能够制止或减弱不合理的价格波动，致使价格的大幅度涨跌总是不断地交替出现。其次是市场组织程度低，作为需求相对集中的粮食市场与分散的小农户之间缺乏有效的市场中介组织，现有的粮食经营者远离生产，造成信息不灵，使供给与需求难以较好地衔接；粮食市场体系不健全，批发市场、期货市场与无形市场发育滞后；“倒双轨”价格传递着矛盾的信息，使粮农无所适从，价格机制并未真正发挥引导生产的作用。
5.国家对粮食市场的调控能力弱。国家对粮食市场实行宏观调控的最核心手段，是粮食储备体系的建立健全及其高效灵活地运转。而现行粮食储备体系存在的问题较多：一是储备职能不清，调节行为混乱，主要是专项储备与周转储备职能不分，中央储备与地方储备不分。二是对粮食的吞吐调节不规范，储备粮的吞吐不通过市场（尤其是区域性批发市场），而是通过计划在粮食系统内层层分配指标，这样储备粮的吞吐就难以对粮食市场的供求关系发生调节作用。三是国家宏观调控缺乏足够的实力。粮食储备灵活运作的基础，是必须有强大的财政与信贷作保证，即必须做到财政资金的及时足额拨补到位。普遍反映国家粮食专储所需费用不能及时足额拨补到位，有些地方还相距甚远。其结果，一方面造成一些基层单位对上级安排的储备粮弄虚作假，另一方面影响储备粮的推储出新，造成新粮变陈粮、陈粮变次粮、次粮变坏粮，其损失和浪费难以估量。此外，粮食进出口管理政出多门、内外贸脱节，国际国内两个市场分离，粮食进出口业务实际运作效果同国内市场状况和国家利益的背离时有发生。
以上矛盾和问题，只有在深化粮食流通体制改革的过程中逐步加以解决。
三、深化粮食流通体制改革的重点
今年4月召开的全国粮食流通体制改革工作会议上， 朱镕基总理指出，粮食流通体制已经到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。改革的基本原则是“四分开一完善”。根据中央的精神，深化粮食流通体制改革的重点有（注：新华社北京5月5日电：《改革粮食流通体制事关大局务求必胜》，《经济日报》1998.5.6。）：
1.政企必须分开。粮食行政主管部门代表政府应对全社会粮食流通进行管理，要与粮食企业在人财物等方面彻底脱钩，不得参与粮食经营，不得直接干预企业的经营活动。所有国有粮食企业，包括乡镇粮库，都要面向市场，实行独立核算，降低生产经营费用，增强竞争力，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不承担粮食行政管理职能。
2.中央与地方的粮食责权必须明确划分。今后，中央政府集中抓好全国粮食供求总量的宏观调控，地方政府要对本地区粮食生产和流通全面负责，发展粮食生产，搞好粮食收储，保证粮食供应，稳定粮食价格。
3.粮食储备和经营必须分开。中央和地方的储备粮与企业经营周转粮要在管理上分开。要加快完善中央和地方两级粮食储备体系，无论是产区和销区（特别是销区）的政府都必须保留有充足的合理粮食储备，销区应主动分担粮食储备的负担，减轻产区财政的压力。
4.消化粮食企业亏损在银行的挂帐必须由中央和地方财政共同负担，限期归还。中央财政将负担除少数主销区以外的亏损挂帐在限期内的全部利息。粮食企业要通过减员增效、改善经营、降低费用、提高效益，尤其要坚持顺价销售的原则，保证不发生新的亏损，在还本限期内，从经营利润中逐步归还亏损挂帐本金。为确保今后不再出现新的挂帐，要切实做到收购资金封闭运行。粮食收购资金要严格按照“库贷挂钩”的办法供应和管理，坚决实行“钱随粮走”的办法，确保粮食销售后能及时足额将贷款本息归还农业发展银行。农发行要切实加强对粮食收购、调销、储备资金的全过程监管。
5.进一步完善粮食价格形成机制。今后在正常情况下，粮食价格主要由市场供求决定，粮食企业按市场价格经营粮食。为了保护生产者利益，政府制定粮食收购保护价敞开收购农民的余粮；为了保护消费者的利益，政府制定粮食销售限价，作为调控目标。当市场粮价低于保护价或超出销售限价时，政府主要依靠储备粮吞吐等经济手段，通过调节市场供求，促使市场粮价稳定在合理水平。
6.进一步健全粮食市场体系。要加强粮食流通体系建设，积极培育县以上粮食市场，健全粮食市场信息网络，完善粮食市场交易规则，搞活粮食流通。要充分发挥国有粮食企业收购粮食的主渠道作用，严禁私商和其他企业直接到农村收购粮食；粮食销售市场要进一步放开搞活，实行多渠道经营。
在今年6月国务院召开的全国粮食购销工作电视电话会议上， 朱镕基总理强调指出，推进粮食流通体制改革，做好当前粮食购销工作的重中之重是：“贯彻三项政策，加快自身改革”，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。他指出，按保护价敞开收购农民余粮，是保护农民积极性，实行粮食顺价销售的基础；实行顺价销售，是粮食收储企业不发生新的亏损、并逐步消化过去亏损挂帐的关键；收购资金全封闭运行，是防止发生新的亏损和挤占挪用，及时足额供应粮食收购资金的保证；加快粮食企业自身改革，是更好地执行三项政策的条件。
国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定正在付诸实施。从改革的基本思路看，这次改革的决心大、力度也大，它抓住了粮食流通体制中的一些深层次矛盾，明确了改革的重点和主攻方向，改革政策相互配套，相辅相成，避免了过去改革政策不配套衔接的弊病，是一次深思熟虑的改革。
四 深化粮食流通体制改革中需要注意的几个问题
1.粮食流通体制改革要有明确的目标，要正确选择目标模式。我国经济体制改革的总目标，是建立社会主义市场经济体制，粮食流通体制不能因为粮食商品的特殊性而游离于市场经济体制之外。然而，近几年国家粮食政策多变，改革进进退退，屡经反复，总目标不明确，难有根本性的进展。深化粮食流通体制改革要有明确的目标，改革的目标模式应当是以市场机制为主导的，内外贸协调统一的、能够灵活有效宏观调控的、现代化的粮食流通网络与流通格局，使粮食流通从依赖直接计划手段转向以市场调节为基础的轨道上来。实现这一改革目标，需要加快进行的改革步骤有：第一，建立和完善统一开放、竞争有序的粮食市场体系，形成以少数粮食期货市场为示范、以中心批发市场为“龙头”、以区域批发市场为骨干、以初级集贸市场为基础的粮食市场网络。第二，建立体制健全、灵活有效的粮食储备调控体系。第三，创新规范有序、形式多样的粮食经营体系，通过公平竞争发挥国有粮食企业的主渠道作用。第四，建立协调统一的粮食进出口外贸体系。深化粮改的政策措施要符合这一改革方向，切忌再回到老路上徘徊。
2.建立健全合理、配套的粮食价格体系，完善价格形成机制，是深化粮食流通体制改革的核心。按照粮食流通体制改革总目标的要求，我国应采取宏观调控下市场取向形成价格的机制。为此，粮食价格是一组配套的价格体系，它包括以下几种：一是粮食定购价，由省级政府按以下原则确定：当市场粮价高于保护价时参照市场粮价确定，当市场粮价低于保护价时按不低于保护价确定。二是保护生产者的粮食保护价，按照能补偿生产成本并使农民能得到略低于正常年景的适当收益，同时兼顾财政承受能力的原则确定。三是保护消费者的粮食销售限价，由省级政府按照兼顾消费者和经营者的利益，保持粮食销售价格特别是居民口粮销价相对稳定的原则确定。四是平抑市场的储备粮的购销价格，由中央和省级政府确定。五是粮食集贸市场价，随行就市。鉴于深化粮改中粮食收购市场不放开，因此粮食定购价和保护价的合理确定至关重要。定购价和保护价的高低，会对一定时期粮食总产量的增减发生影响；在粮食总产量一定的情况下，定购价和保护价的变化随时会影响农民自己消费粮食部分的消长，中国2 亿多农户手中的“自给粮”是一个潜在的大市场，过高或过低的价格随时能调动亿万斤粮食，从而导演出“卖难”或“买难”的活剧。因此，定购价和保护价调节着粮食总量和粮食市场供求关系，还对粮食产品结构发生调节作用，引导农民生产适销对路的粮食品种。这就要求粮食定购价和保护价的形成必须符合市场经济规律，它既包含成本和收益因素，又包括市场供求因素，还要考虑政府的财力因素。切忌沿用计划经济时代的行政定价手段。1996年我国粮食定购价第二次大幅度上调，与下跌的市场粮价偏离越来越大，就是忽略了市场价格形成中的供求因素，应当引以为鉴。
3.国有粮食企业加快自身改革，是贯彻粮改三项政策的关键。深化粮改的重中之重是贯彻敞开收购农民余粮、粮食收储企业顺价销售、资金封闭运行三项政策。“顺价销售”是指国有粮食企业必须以粮食收购价格为基础，加上合理费用和最低利润形成的价格进行销售。能否实现顺价销售，要看国有粮食企业能否降低经营成本。因为，今后的粮食收购市场虽然不放开，由国家粮食企业垄断收购，但是粮食销售市场要进一步放开搞活，实行多渠道经营。这样，国有粮食企业被推向市场，面临着与多元主体的市场竞争。目前，在粮食零售市场上，个体、非国有等粮食经营者由于流通环节少、经营成本低，在价格上具有竞争优势。国有粮食企业由于经营成本高，销售价格偏高，处于不利的地位。因此，国有粮食企业必须加快自身改革，切实转换经营机制，实行减员增效，改善经营管理，通过降低经营成本提高市场竞争力。此外，国有粮食收储企业是否贯彻敞开收购政策，必须通过强有力的监督体系加以保障。否则，它们会因为在粮食经营能力上竞争不过多元经营主体而刁难、拒收农民粮食，从而损害农民利益，阻碍粮改政策的实施。