市场经济中的政府职能与我国国有企业改革，本文主要内容关键词为：市场经济论文,政府职能论文,国有企业改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济学中，通常将西方发达市场经济国家称作混合型经济——公共部门（政府）和私人部门（家庭和企业）共同占有经济资源。其实，我国目前的所有制结构也属于混合型经济，不过与发达市场经济国家相比，我国公共部门的比重要大得多。作为混合型经济，私人部门和公共部门、市场与政府共同推动经济发展乃题中之意。
本文首先阐述一般意义的政府经济职能，其次论述国有企业的质与本质，最后结合政府职能、长期生产成本特点和未来市场供求状况，探讨我国国有企业的改革方向。
一、政府在市场经济中的基本职能
在经济发展史上，还找不出哪个国家的经济发展是完全在政府计划下取得成功的。有人认为前苏联曾在政府高度计划下十分迅速而又成功地发展了重工业，这是事实。不过，前苏联的农业始终没有得到相应发展，从历史上的粮食出口国变为进口国。“经济发展”是一个综合概念，GDP的增长仅仅是经济发展的表现形式之一，而GDP的快速增长与真正提高人民的衣、食、住、行水平和改善生存环境尚有很大的距离。我国在经济改革之前，国民经济已有长足发展，但农业也是弊病丛生的部门。
世界上有没有完全靠市场、不要国家干预而发展经济的呢？比较鲜见。作为亚洲“四小龙”之一的我国台湾省，其行政官员多次谈及台湾政府的计划就是让市场力量发挥其自身的作用。乍看上去，这是典型的由市场主宰的非混合型经济，事实上并非如此。台湾一直有连续的“四年计划”，包括以出口带动经济增长的方式，也都有宏观政策加以支持和培育（注：Scitovsky,Tibor.Economic Development in Taiwan and South Krea.Food Research Institute Studies,1985;19(4).）。可见，一个国家或地区的经济要想得到长足发展，单凭市场调节或者中央计划不行。这大概就是为什么世界上绝大多数国家都是混合型经济的原因。那么政府在市场经济中的职能应包括哪些呢？
（一）塑造一个能使经济高效运行的法制环境
社会分工和商品归不同所有者占有是商品交换的前提。为了让商品生产与交换以更高的效率进行，明确定义所有权是市场经济中法律制度的重要内容。经济学理论认为，当某种资源归于某人所有，需要具备以下3个特点：(1)排他性或独占性。所有者有权排除他人使用自己的资源。(2)收入的所有权。所有者有权凭借资源获取收入。(3)转让权。所有者有权在双方认为合理的价格水平上将自己的资源转让他人（注：Cheung,Steven N.S.A Thory of Price Control.Journal of Law and Econom-ics,1994,17(1):53～72.）。所有者既包括个人、家庭等自然人，也包括公司形式的法人。当所有者的权力不明确或者没有保障时，商品交换中的纠纷会大大增加，更为严重的是人们对长期投资没有兴趣，短期行为将成为常态。无论从稳定经济的角度，还是为了更有效率地配置资源，这些都是极为有害的。
理论与现实永远有差距。世界各国政府在定义所有权时从来就没有实现过理论上的完整，即使美国亦不例外。美国大部分土地归私人所有，但地下资源不能任由所有者开采；土地的使用和转让也必须在法律允许的范围内。我国的情况就更复杂一些，国有企业的短期行为恐怕与所有权权力不明不无关系。
此外，还必须制定一系列法律和规章制度，规范资源供给者、生产者和消费者之间的关系，并处罚违规者，监督经济合同的执行，监督市场使用标准的度量衡，提供合乎技术标准的产品，处罚一切欺诈行为，如盗用他人专利、商标、品牌，虚假广告等。总之，政府要为纷纭复杂的各种交易活动提供一个有法可依、违法必究、执法必严和在法律面前人人平等的法制环境。
我国正在建立、健全涉及市场经济活动的各项法律、规章和制度。在实践中不断发现问题、重新修正已经生效的法律，建立新法规、废除不再适用的旧法规等，均应在政府的组织与支持下，由立法部门以常规方式进行。一个符合中国国情的法制环境，其重要性远远超过经济中的基础设施，实现前者的难度也要比后者大得多。
（二）保证市场的竞争性，真正保护消费者利益
商品供给者之所以把消费者当作衣食父母，乃在于消费者手中有货币。如果供给者之间没有相当程度的竞争，产品没有太多的替代选择，消费者也就失去了说“不”的权力。在这种情况下，供给者即使不通过抬高价格掠夺消费者，也很容易借助降低产品品质，降低服务水平等方法来提高盈利水平。
维持市场的竞争性，还必须反对垄断。政府通常针对垄断的特点和程度不同，采取3种不同的方式：第一，对于适宜自然垄断生产与经营的企业，政府对其产品价格和品质标准实行行政控制，如供水、供电、电话通讯、供气等行业。自然垄断是指当某行业的规模经济（指单位生产成本随生产规模扩大而下降）力量非常强大时，由一家企业生产总要比任何两家或两家以上企业生产的单位产品成本低。允许一家企业独自生产经营，不破坏其规模经济的效益，但又对其产量、品质和价格加以控制，以保护消费者利益。第二，对于另外一些也具有相当大的规模经济效益但非自然垄断，产品关系国计民生极为重要的行业，实行“公有制”，即由政府拥有企业，从事生产。第三，实施“反垄断法”，对于任何大、中型企业，一旦被控有垄断市场的行为，并且有证据显示它们在谋取垄断地位，则严惩不贷，从巨额罚款，直至当事人坐牢。
经济学中的基本问题——生产什么、生产多少、为谁生产和怎么生产——是通过企业之间的竞争解决的；消费者的“上帝”地位也是靠市场竞争来实现和巩固的。倘若生产者之间的竞争不够，乃至产生不同程度的垄断，消费者权益受到侵害则难以避免。
（三）重新配置经济资源
充分竞争的市场可以实现资源的有效率配置，似乎是常识中的常识。不过，易为人忽视的是，其中有一条潜在的假设条件：产品需求能够完全反映产品消费所带来的“利益”，而产品供给则一点不漏地代表产品生产的“全部成本”。置言之，产品的利益应由购买者享受，而产品成本应由生产者负担，不能“外溢”到其他人身上。但是，市场自发调节的事实却并非如此。
外溢作用包括外溢成本和外溢利益。所谓外溢成本，是指产品生产和消费时发生的成本由商品交换以外的第三方承担了。生产的产品污染了环境，意味着生产者没有负担全部成本，假设其它条件不变，该产品生产成本降低了，产量必然比生产者负担全部成本时高，因此才有生产过多的问题。与此相似的是外溢利益，它指商品生产或消费时的利益被商品交换以外的第三方分享了。一个典型的例子是教育：人们接受教育是因为教育可以带来诸多利益，如受教育程度高，就业机会多，收入水平也高，工作环境相对舒适，升迁机会也相对多等。事实上，社会因其人民受教育程度的提高而享受外溢利益（注：Haveman,R.H.& Wolfe B.L.Schooling and Economic Wellbeing:The Role of Nonmarket Effects.Journal of Human Resources.1984,19(3):377～407.）。市场需求只反映了购买者那部分利益，而外溢的那部分利益被享用却不支付，因而对教育的需求不足，生产量随之减少。这也是为什么教育部门的“生产”通常不足，世界各国都对教育进行补贴的原因。不言而喻，对有外溢成本的生产企业课税以矫正生产过多，对有外溢利益的生产辅以补贴，是政府重新配置资源的方式。
凡是市场上生产的产品都具有物质上的可分割性，因而可以计量、出售。购买者对商品具有独占性或者排他性，即不付钱的人被排除在外，不能享用该商品。如果某种商品既不能分割，又不适用于独占原则，如国防、公路、天气预报等，一旦生产出来，无论是支付生产成本还是未支付生产成本的都可以享受该产品带来的利益，市场就不会自动分配资源去生产这些产品，结果只能由政府——公共部门去生产，因此这些产品又叫做公共产品。
（四）稳定经济
各国政府无一例外地都负有稳定经济的责任。美国在《1946年就业法》（注：Mc Connell C.R.& Brue S.L.Macroeconomics:Principles,Problems,and Policies.McGraw-Hill,Inc.1996.235.）中直接将政府负有稳定经济的责任列为一个条款。稳定经济的根本目的在于尽可能地熨平经济周期的波动，因为随经济上升和下降而来的通货膨胀和失业率上升的社会代价太大，威胁到人民生活的稳定。为此，各国政府不遗余力地精心设计财政政策和货币政策，调节总需求，对抗经济周期的波动。
利用财政政策稳定经济通常采取以下几条途径：第一，累进式的税收体系，又称作经济中的内在稳定器。累进税的本质特点是，其平均税率（税收总额／国内生产总值）随国内生产总值增加（减少）而提高（下降）。因此，当经济过热，国内生产总值不断增加时，累进税有自动降低人们收入、提高企业成本，从而抑制经济过热的作用。反之，当经济衰退时，有剌激经济增长的作用。第二，政府可以控制部分税种，当总需求不断增加，有经济地热之嫌时，提高税率，削减总需求；反之，降低税率，剌激经济增长。第三，政府开支是总需求的组成部分，在发达国家，这部分支出大约占国内生产总值的20%，数额甚巨。因此，增减政府支出可以直接调节总需求。
货币政策主要通过控制货币供给量影响市场利息率，进而改变投资和消费的水平。发达市场经济国家采用的手段主要有3种：第一，公开市场操作。在证券市场买卖债券时，买入债券用以支付的货币进入流通，货币供给增加，利息率下降，剌激总需求增加；卖出债券，货币供给减少，利息率上升，总需求下降。第二，调整贴现率。贴现率是中央银行向商业银行贷款的利率。调整贴现率可以增强或削弱商业银行再贷款的能力，改变流通中的货币量。第三，改变准备金率。商业银行存款中必须有一定比例以现金形式保存或存入中央银行，这一比例就是准备金率。调高准备金率，商业银行的贷款能力下降，反之则增强。商业银行贷款的多少直接影响流通中的货币量和利息率，进而影响总需求。
就财政政策而言，世界各国大同小异。但在货币政策上，发达国家与发展中国家有很大区别，关键是后者的货币市场和资本市场不健全。我国的货币政策工具有5种：中央银行对商业银行的贷款，准备金率，利率及贴现率，备付金率和限制贷款总量的存贷比要求（注：《经济研究》1997年第10期，第17页。）。我国去年开始利用公开市场操作，但尚不具备规模。
（五）再分配国民收入
由市场竞争所决定的国民收入分配常常要比社会所乐于看到的更不公平。这种不公平并非来自市场竞争的不公平，而是由于人与人之间的竞争能力存在着差别，如体力、智力、教育程度、财富占有、家庭背景、与人沟通的技巧……，最终造成收入悬殊。
收入的公平与平均含义不同，前者涉及价值判断，后者则含义简单。不同国家的“公平”有不同含义。不过，过度不平均的收入很难说是公平，这似无歧义。为此，政府将市场所决定的不公平的或者高低过于悬殊的收入分配进行再分配，追求某种意义上的公平。这样做的主要目的在于“均贫富”，提高社会的和谐程度。
政府再分配国民收入的方式主要有3种：其一，税收。对收入高的人课高税，反之则相反。其二，转移支付。以现金或实物的方式补贴社会中的低收入家庭和企业。其三，直接干预市场价格，如对某些产品实行最低或最高限价，提高或限制某些人的收入。
二、国有企业的“质”和“本质”
“质”和“本质”属哲学范畴，且有不同的理解。本文是在特定的意义上理解并使用它们。
国有企业的质的规定性属于实证性问题。这里无意涉及规范性的讨论——国有企业应该是什么。一方面，我国国有企业归政府所有，是政府的企业，执行部分政府职能是我国普遍存在的事实；另一方面，国有企业也是企业，必须从事生产经营。
国有企业的本质涉及政府、国家和人民之间的物质利益关系：政府代表人民行使所有者的权力，所有者有权要求企业为了主人的长远利益从事经济活动，国有企业因此也变为政府的延伸部分——部分政府职能的执行者；国有企业仍然是企业，要生产和经营，也要取得利润。正是在这种意义上，国有企业身兼二职。
政府的目标是改善全社会、全体人民的福利，逐利并非政府的目标。盈利最大化在过去、现在、将来都不会是国有企业的唯一目标。大概也缘于此，我国国有企业可以从幼儿园办到大学，甚至更高层次的教育；从住房到医疗保险，一应俱全，是真正意义上的“办社会”。作为政府的企业，分担政府的职能似也在情理之中。
中国有国有企业，外国也有。为什么发达国家的“国有企业”不“办社会”？此中一个重要区别在于，工业化国家国有企业的起点是发达的市场经济，是在市场经济运作出现了问题，才用“国有”制衡“私有”。这种历史背景下的国有企业先天带有更多的私有企业色彩。相反，我国国有企业完全在高度的中央计划指导下进行经济活动。经济改革之后，才有从政府式的国有企业向市场经济中的企业转变，它天然具备政府职能，甚至可以说，更擅长于行政式的管理。
当国有企业为尽政府职能而兼营企业时，身兼二职，积弊沉重。改革近20年，我国国有企业一统天下的基本格局未大改变，摊子铺得太大，将诸多与人民长远利益或者政府职能无大关系的部门行业包括在内，实无此必要。问题还有另一方面，国有企业毕竟不能从国民经济的所有领域都撤出。这不仅为我国国情所不容，发达市场经济国家的经验也显示了国有企业的重要性，而且国有企业的质和本质的规定性也提供了衔接市场与政府的条件。
如何才能更好地身兼二职？有所为与有所不为乃基本原则。让相当部分的国有企业退出现在的经营领域、转变为真正意义上的企业，可能更有助于办好国有企业。国有企业继续在国民经济中占有一席之地，目的在于帮助政府解决市场失败这一棘手问题。
所谓市场失败，是指由于市场垄断力量、外溢作用、公共产品的存在和市场信息不完全，造成市场不能有效率地配置资源，无法最大程度地满足社会需要。有关市场失败的4个原因前文已经解释了3个，现在对市场信息不完全稍作解释。信息不完全的典型例子是“买者不如卖者精”，就商品耐用性、实用性、所用材料、工艺、价格等而言，卖方比买方掌握着更多的信息，或者说消费者的信息不完全。消费者通常不能在购买时辨别出商品品质的好坏，只是在买了并使用一段时间之后才知道。信息不对称使得消费者的利益易受侵害，而且低品质的商品将把高品质的商品驱逐出市场。这是因为，买者面对好坏参差的产品或劳务，既无法鉴别，又不愿上当，为此，消费者只乐于支付符合低品质商品的价格。这种情况的延续将使品质好的商品另寻出路，以免被低品质商品拖累。
在完全自由的市场经济中，这种“坏商品欺负好商品”的情况叫作“逆向淘汰”，源于信息不完全。政府的作用在于通过立法、执法保护消费者不受或少受生产者的坑害，以拯救市场失败。
三、我国国有企业改革
国有企业作为政府的附属，可以分担政府职能。从上文可以看出，大部分政府职能无须国有企业承担，因此我国国有企业应该有选择地继续留在国民经济的若干领域内。
第一，举凡公共产品，均由政府负责生产，继续保持现有国有企业在这些领域中的地位。准公共产品几近于公共产品，但适用于商品的独占原则。倘由私人生产，由于外溢利益甚大，结果可能是产量远远不敷所需。诸如航天工业、博物馆、广播电视、等产品，由国有企业生产，可以避免生产过少、产品品质下降等诸多问题，贻误社会。准公共产品中还有一部分产品和劳务另具特点，它们不仅具有巨大的外溢利益，而且在国民经济中占有举足轻重的地位，如教育、医院、银行等。由于这些产品和劳务适用于商品独占性，可以由市场组织生产并按价出售，但在政府管理直至补贴下进行可能效果更好。
第二，对于那些具有强大规模经济作用的行业，如果资源充裕、生产能力亦不堪忧，将来没有产品供给紧缺之虞，可以考虑在政府管理之下，放开由非国有企业去经营。钢铁、水泥、煤炭、汽车制造、耐用品生产……等重工业可能属于此类。我国国有企业在这些行业内居绝对垄断地位，而且厂家多、规模小、业绩不彰。任由市场调节，最终也会形成几家、十几家乃至几十家大公司共同占有市场。不过，那样做时间长、代价大，不如现在由政府组织、计划并实施合并和重组。根据事先制定的计划，确定哪些行业是一家企业独断经营（与自然垄断相似），哪些行业允许两三家或者六七家企业共存（与寡头垄断相似），哪些行业同时让几十家企业存在（与垄断性竞争相似）。这样，可以避免企业为了达到规模经济而相互倾轧、吞并所产生的巨大资源浪费。但是，国有企业只需留在那些关系国计民生且有供不应求趋势的行业中。
第三，确定行业的竞争性类型时，其长期生产成本的走势是重要的根据之一。就我国的情况而言，类似邮电、电报电话通讯、供水、供电、供气等部门均具有很强的规模经济的作用，垄断经营更有利于经济资源的合理利用。不过，由于这些产品可以计量出售，又不致有供不应求的局面，似可考虑让非国有企业生产经营，目的在于赋予企业逐利的动机和动力。与此同时，政府只对其产品品质、价格和市场供给情况严加管理。
第四，倘若某些产品供不应求，或者将来要出现供不应求的局面，最好由政府控股或直接由国有企业负责生产，如地质勘探、石油开采，大型粮油仓储、销售企业。
第五，大中型国有企业实行股份化是走出困境的第一步。遵照“十五大”关于“公有制形式可以而且应当多样化”，“一切符合‘三个有利于’的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务”的大原则，可考虑将国有企业从不适宜发挥政府职能、弥补市场之不足的行业中撤出。在国有企业继续存在的领域，令其股份化是较好的选择。在实行股份化时，应注意如下问题：
(a)简化股份制的结构，国家股与法人股可仅留其一；国家控股比例可以大大降低，只要能够控股、控制企业足矣。(b)上市公司应该能够保证“在较长时期内不被淘汰”，这是对投资人或所有者的基本责任。为此，审查上市公司既要看业绩，更要看行业前途。否则，上市不久即呈亏损，借助股份化而盘活国有企业资产的路子有可能走不远。(c)选择上市公司时似应消除所有制上的歧视，只要业绩符合上市要求，行业有生命力，理应鼓励非国有企业上市。事实上，我国现有的上市公司与真正意义上的股份制企业尚有一段距离，董事会、监事会和总经理等与过去的上级任命无大差别。非国有企业成为上市公司，将极大地提高上市公司之间的竞争，有利于上市公司的规范化。(d)在国有企业实行合并、重组、购并、出售等方式的改革过程中，需要有一批非营利中介机构的服务，如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、资信评估机构、仲裁机构、计量品质检验机构等。就市场经济长远发展而言，这些机构应具备两个特点：其一，不以赢利为目的；其二，不依附任何行政、经济机构，只以法律为准绳。(e)在国有企业合并、重组的过程中，除去国有企业的巨额债务、大量富余职工如何安排以外，还涉及合并重组国有企业中的大量干部的切身利益，如原有行政级别是升、降、平调，还是干脆为平民百姓？不同所有制之间可否重组合并？不同地区还会涉及原有税收结构的变动。从某种意义上讲，改革是利益的再分配。凡是涉及利益调整的，都会遇到阻力。从这一点讲，在处理某一具体企业、行业时，要慢一点，尽可能好一点，有人情味；从推进国有企业改革的整体进程看，不迅速改革会积重难返。
第六，任何国家、任何市场经济中绝大多数企业是个体或合伙制，即使股份化公司也不见得就一定上市。分布在零售业、餐饮业、服装生产和劳务等行业中的国有企业都可以考虑出租、出卖给个人或集体。这样做既可盘活国有企业资产，还可让国有企业资产变为资金后集中使用。应该认识到，没有国企的改革成功，我们过去20年的改革成果就没有保障。
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