新加坡国家治理模式的主要特点、做法及启示，本文主要内容关键词为：新加坡论文,主要特点论文,启示论文,做法论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1965年新加坡脱离马来西亚联邦宣告成为独立国家，开国总理李光耀在独立演讲中说道：“世界犹如大海，在大海中大鱼可以生存，小虾也可以生存。新加坡将以一条小虾生存于国际大海中。”对于一个面积只有714平方公里、自然资源匮乏到连淡水都需要进口、国内民族宗教关系错综复杂的“小红点”新加坡来说，在当时国际和周边都陷入冷战交锋的险恶环境下，独立生存似乎是不可能完成的任务。但这条“小虾”不仅成功存活下来，而且1996年就步入了发达国家行列，被誉为“东南亚各新兴国家中政治最清廉稳定、经济最繁荣进步、社会最和谐安定的国家”。新加坡的成功很大程度上归功于它探索出了一条符合本国国情的国家治理道路，并根据形势发展变化不断提升国家治理能力。融会贯通东西方文化，“一切服从生存与发展的现实需要”，是新加坡国家治理体系和能力建设的突出特色和精髓所在。近年来，新加坡又开始积极应对信息化和新媒体挑战，赋予国家治理体系新的内涵和特点，相关经验做法对中国有一定启示意义。 一、新加坡在应对复杂生存环境过程中，逐渐形成了独具一格的国家治理体系 (一)立国之初对政治体制的探索 20世纪50年代，为摆脱英国殖民统治，李光耀等人发起成立了人民行动党(简称“人行党”)，对内联合新加坡职工总会、行业联合会等左翼工会组织，依靠劳工阶层反抗英国殖民统治，对外寻求通过与马来亚合并，为新加坡经济发展探寻腹地，但效果并不理想。人行党与左翼组织在意识形态上的分歧愈演愈烈，导致该党两次分裂，1961年主动退党党员与长期不交党费、不参与党内活动而身份失效的党员数量一度占到党员总数的80.4%，大选险遭落败。与马来亚的合并也因族群分歧而引发流血冲突，1965年新加坡被迫独立建国。坎坷的建国之路使新加坡领导人认识到，选择正确的国家发展道路，特别是确立稳定政治体制的重要性，在执政过程中不拘泥于“政治正确”，以“有用”为衡量好政策的唯一标准。为此，人行党不断完善制度设计，千方百计巩固自身执政地位，确保牢牢掌握治理国家的主导权。通过实行义务兵役制，不仅很快建立了一支高水平国防队伍，提升了自卫能力，而且培育了民众的国家认同感。 (二)构建自立外向型经济体系 新加坡作为英国殖民者统治东南亚地区的中心，长期依靠为马来半岛、印尼等东南亚经济腹地提供资本、管理和技术得以生存。二战后，随着东南亚各国相继独立，马来西亚、印尼等国纷纷敞开国门，发展外向型经济，使得新加坡的转口港地位受到严重冲击。加之新加坡独立后不久，英国因实力下降开始全球战略收缩，宣布撤走在新加坡的全部驻军，这既为新加坡走上民族自立道路提供了机遇，也给新加坡经济发展带来严峻的现实威胁。因英军撤走而损失的国内生产总值占到新加坡国内生产总值的20%，导致至少4万人失业，后殖民地时代新加坡经济发展模式亟待转型。种种严峻挑战使得新加坡政府对不能过度依赖外援、一切必须靠自己有了更清醒认识，通过最大化发挥新加坡作为国际贸易港口这一天然优势，大力引进外资，发展出口导向型经济，打造国际和地区金融中心、交通枢纽和服务中心，为经济起飞奠定了坚实基础。 (三)注重多元族群宗教文化的整合 新加坡是由华人、马来人、印度人等多元族群组成的移民社会，不同族群间在语言文化、宗教信仰、价值观等方面差异隔阂巨大。从新加坡历史上看，各主要族群都是以移民方式进入新加坡的，大多数移民认为自己只是暂时的“旅居者”，没有融入当地的主观意识，缺乏统一的国民信仰。加之英国、日本殖民者实行“分而治之”政策，更激化了族群矛盾。这种多元族群及由此带来的一连串问题，远远超出民族、文化和宗教问题本身，它们在新加坡往往表现为政治问题、经济问题，甚至关系国家兴衰成败、生死存亡的大问题。新加坡建国之初，因族群矛盾引发的社会矛盾乃至冲突屡屡发生，加之种种生存危机使民众士气遭受重创，给国家发展和社会稳定造成严峻威胁。为了稳定民心、凝聚民意，新加坡政府陆续出台了中央公积金、公共组屋等社会保障政策，为民众编织“社会安全网”。同时，注重发展“多元一体”社会文化，培养超越族群宗教界限的共同文化认同，促进社会融合，将民众的切身利益与国家前途命运紧密联系在一起。 “一切为了生存”的严峻形势使得新加坡在国家治理中逐渐形成了注重务实、有效和变通的政治文化，构建起以稳定为基本诉求、以发展为导向、以族群和谐为基础的国家治理体系，确保了新加坡以“小国担大任，敢为天下先”的姿态在世界民族之林中占有一席之地。 二、新加坡国家治理体系的基本特点与内涵特征 (一)政治治理上，坚持人治与法治相结合，奉行精英治理下的“托管式”民主 一方面，新加坡政治体制传承了宗主国英国的三权分立、议会共和、多党民主的政治架构，认同民主选举为政权合法性的来源。另一方面，李光耀等第一代领导人基于对国情的认识，直言“脆弱的新加坡经不起任何民主尝试可能引发的动荡”，强调“意识形态不能偏离常识”，西方式自由民主并非“万能药”，将政府视做人民的“信托人”，认为有责任建立“好政府”不断为民众提供优质服务，换取民众对其执政合法性的长期授权。李光耀认为，挑选出最优秀的人治理国家是建立“好政府”的关键，但优秀人才在“以选票论英雄”的制度下难以脱颖而出。为此，执政的人民行动党高度重视培养和网罗人才，以汇聚新加坡社会最优秀精英为己任，逐渐形成精英治国与民本政治相结合的“托管式”民主模式。 在坚持精英治国的同时，新加坡充分吸纳并发扬西方法治精神，强调用法治对人治严加约束，在“立法之全、执法之严”上与西方国家相比有过之而无不及，打造出全球闻名的廉能政府。新加坡崇尚“法律之上没有权威，法律之内最大自由，法律面前人人平等”，大到国家制度、族群关系，小到行政规范、邻里关系，都制订了详细且极具操作性的法规条文，让法律成为规范社会关系、调解社会矛盾的主要手段。政府坚持严格执法，首先强调自我约束和上行下效，尤其对腐败采取“零容忍”态度，使廉洁和公平正义成为一种社会风尚，有效降低了国家治理成本。 (二)经济治理上，坚持政府与市场相结合，政府积极服务市场到位而不越位 一方面，新加坡实行竞争性的市场经济制度，私人企业在经济活动中占据主导地位，绝大多数社会资源和生产要素通过市场自由配置、自由流动。2013年，新加坡经济自由度指数排名全球第二；另一方面，新加坡领导人认为，不加约束的市场经济无法令后发国家快速完成工业化进程，有必要通过政府动员加速发展，并以宏观调控这只看得见的手来制衡市场这一看不见的手，克服市场经济的一些弊端。新加坡政府通过宏观调控对经济发展进行引导和干预，特别是引导经济发展速度和走向。正如新加坡贸工部部长林勋强所说：“新加坡政府的行为，不能说是一种干预，更多的是起一个带头作用，或者说促进作用。例如，新加坡政府发现一个行业值得发展，而如果任其自由发展，可能达不到理想的效果，政府就会有所作为。” 新加坡政府的宏观调控不是单纯依靠政府部门和法定机构出台相关政策，而是国家直接参与生产活动，与私营企业形成竞争合作关系。政府通过直接掌握一部分基本生产资料和投资，建立强大的国有企业，其中仅淡马锡集团资产即占新加坡股市近半市值，控制了银行、港口、电力、电信等关系国计民生的重要行业。新加坡政府对国有企业采取“无为而治”模式，通过国有资产控股公司“管资本”而非“管企业”。在董事会中派驻的政府代表只监管企业财务等情况，经营完全交由专业的经理人团队运作，确保企业运行效率。国有资本不仅成为新加坡经济发展的“压舱石”，更是产业结构升级的“开山斧”，其所投资的重点领域要么是港口、道路、工业区等投入大、回报慢的基础性行业，要么是高端制造、金融服务等风险大、需引领的新兴产业。国有资本“为民争利”而非“与民争利”。一旦新产业成形壮大，就会“国退民进”，交由私人资本继续发展，形成确保经济稳健增长与释放经济活力的良性循环。 (三)社会治理上，坚持“治理”与“自理”相结合，构建政府、社会、个人参与支持配合的立体式、协作式治理模式 与绝大多数后发国家先经济、政治，后社会发展的现代化模式不同，新加坡政府一贯重视社会治理，强调社会治理与经济治理、政治稳定的协调配合。注重加强政府顶层设计，建立全面系统的社会政策体系，同时发挥“船小好调头”优势，对具体政策灵活调整，实现动态治理。例如，在教育政策上，将实现教育公平与重视精英培养相结合、素质教育与职业培训相结合，既满足全体国民充分就业的教育需求，又适应经济发展对人才各尽其能的多层次需要。在劳资关系上，通过政府控制下的全国职工总会调解劳资纠纷，职总在经济景气时为工人争取更多福利，在经济萧条时通过降低人力成本稳定经济，形成稳定的政府、工会和资方三角合作关系。在社会保障方面，编织并强化由中央公积金、公共组屋、终身健保、就业补贴等构成的社会安全网。建国之初，新加坡领导人认为增加财富比缩小贫富差距重要得多，坚持效率优先，提倡“多劳多得”和“能者多得”。当经济社会快速发展到一定阶段后，也不搞“从摇篮到坟墓”的福利国家制度，而是强调社会援助的针对性、有效性，重点加大对弱势群体的援助力度，尽量不给政府和纳税人增加财税负担。 新加坡参与社会治理的主体主要包括官方社团、非政府组织和个人三个层次。传统上，以人民协会为代表的官方社团是政府机构在公民社会中的延伸，下设公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等基层组织，实现对社会的全覆盖。其主要作用是为政府提供了解民意的渠道，通过举办社会活动满足民众对公共事务的参与，为执政党和政府搭建网罗人才的平台。近年来，随着社会快速发展变革，新兴的志愿服务机构、慈善社团等非政府组织大量涌现，个人参与社会治理的意识也进一步高涨。政府对此高度重视并注重引导。一方面，在建立完善法制框架基础上，对非政府组织实行自律性管理，鼓励其参与社会治理，通过资金援助、人才培训等提升其专业能力，由其承接政府部分社会服务功能。另一方面，对民众参与治理热情予以积极回应。通过举办对话会等形式，动员公民个人参与教育、医疗、国防等政策制定或改革进程，回应民众诉求，满足其参与感，不断完善社会治理格局。 (四)核心价值体系建设上，坚持价值信仰与基本国情相结合，不断强化“新加坡精神” 建国之初，由于上百年殖民统治及多元移民社会的背景，民众国家意识淡漠、民族凝聚力缺失，加之快速现代化进程中西化倾向蔓延，新加坡面临构建与经济社会变革相适应的社会价值体系的紧迫任务。鉴此，新加坡坚持“技术上依附西方，精神上固守东方”，力求融会贯通东西方文化精髓，凝聚成独具特色的新加坡民族精神。1991年，新加坡将“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶助，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”确立为五大社会共同价值观，成为第一个以国家白皮书形式提出共同价值观的国家。其主要特色包括：一是突出个人与社会的相互依赖关系，强调艰苦奋斗的优良传统、强烈的家庭观念、互敬互爱的邻里关系及多元和谐共处的族群文化等。共同价值观不涉及政治价值观，内涵广泛，表达通俗易懂、简洁明了，易为民众接受。二是操作性强，细化到位，对每一项内容都制定了十分具体的原则规范，并建立相应的法律、政策等制度保障。例如，提出家庭价值观、公务员价值观等操作性极强的细化要求。三是注重实践创新。在推广实施共同价值观方面多措并举，既有从家庭到学校和社会的系统公民教育和形式多样的传播方式，又注重与民众日常生活实际相结合。例如，在宣传家庭价值观方面，1995年出台《父母赡养法》，明确了赡养父母的范围、条件、诉讼审理等具体要求，对儒家传统文化中孝敬父母的思想进行立法践行，做到有法可依。在公共组屋政策方面，规定与父母同住可享有优先申请组屋权，在组屋分配上尽量满足已婚子女靠近父母居住的愿望。为促进不同族群间的沟通交流，政府还有意识地安排多族群民众混合居住，明确规定每座组屋各族群家庭的比例限制。 三、全球化、信息化时代，新媒体技术蓬勃发展与广泛应用给新加坡国家治理带来新的挑战 (一)在政治治理上处理好“管”与“放”的关系，不断提高治理体系开放程度 随着经济社会快速发展，年轻一代民众在政治上不满“被安排”、反感“家长制”、要求政党轮替的呼声显著上升，社会求新求变心理迫切。在这一背景下，执政的人民行动党在2011年大选中得票率创下历史新低，人行党领导人将此次大选视为新加坡政治发展的“分水岭”，用选举暴露出的问题“倒逼”改革。人行党秘书长、政府总理李显龙宣布，人行党将把自身改造成为一个更具活力、更能了解和满足国人需要的政党，以便在新的政治时代中继续获得选民委托。同时，也强调转型改革要以政治稳定与社会和谐为基础，一方面，坚持精英治国基本理念不变，强调只有人行党能够引领新加坡实现更大发展，严防自由化、民粹主义等思潮的蔓延；另一方面，强化人行党“亲社会”的政治属性，加强党内民主，实行更加“慷慨”的社会政策。施政风格也从第一代领导人崇尚的上层精英主导、顶层设计为主逐渐向新生代领导人的问计于民、吸引社会中下层精英和民众参与转变，更加强调协商式民主，注意扩大公众参与等。 (二)在经济治理上兼顾“整体”与“个体”的关系，侧重满足普通民众现实利益需求 在国际金融危机和内部产业空心化等内外压力下，新加坡坚定推进经济转型升级，用收紧移民政策等倒逼企业改革，提高生产力水平，以深化改革破解经济发展难题，提升生产力增长质量。同时，认识到加强国家治理的根本目的在于满足民众日益增长的需求，仅仅笼统宣示“站在人民一边”已远远不够。在谋划好国家生存发展的“大文章”的同时，注意下大力气照顾不同阶层、团体乃至家庭的“小需要”，慎重处理关系民众切身利益的一些“小问题”，及时妥善化解可能引发大问题的“小矛盾”，更加贴心耐心回应民众日益挑剔的“小性子”，让民众真切感到国家所提出的目标有助于实现其自身的梦想，增加对政府的理解和认同。着眼长远，主动积极应对老龄化、少子化等社会问题，出台建国一代、终身健保双全等覆盖全民的社会保障和援助计划，将健全保障和促进民生放到与经济发展同等重要的位置上。 (三)在社会治理上处理好“刚”与“柔”的关系，以多元灵活方式提升治理能力 随着社会快速转型，不同族群间的冲突、本土民众与新移民之间的土客矛盾等多发，贫富差距、教育不公、阶层固化等问题逐渐突出，社会不满情绪日益增大，新媒体的普及进一步放大了社会问题，新加坡维护多元社会稳定的挑战不断增多。2013年12月，数百名南亚籍外国劳工因不满同伴被公交车撞倒身亡，群殴肇事司机并攻击警务和救护人员，放火焚烧警车等，在外国劳工聚居的“小印度”地区发生骚乱，这是新加坡40多年来首度发生的社会骚乱事件，折射出政府在经济发展与社会治理上面临的两难。新加坡采取刚柔结合的方式改进社会治理。一方面，利用法治等硬性手段的一面更硬，坚持维护社会稳定与和谐为基本前提不动摇，对无端攻击政府、传播种族矛盾等不良言论和行动处置绝不手软，以严明法治维护社会秩序稳定。“小印度”骚乱后，政府除逮捕滋事者外，还立即在“小印度”地区采取措施，包括加强安保、交通管理，实施禁酒令等，尽快恢复了当地秩序。新加坡领导人也注意运用法律武器维护自身名誉和合法权益。2014年5月，李显龙总理因一博客作者发文影射其挪用公积金而向该作者发律师函，状告其诽谤。另一方面，运用道德、情感等柔性手段的一面更柔，执政党和政府放下身段，倾听民众呼声，密切上下沟通，强调由“为民作主”向“与民共治”转变，提升民众参与社会治理的主动性，对新媒体通过强化行业自律和价值观约束等，既最大限度维护行业自由，又为其划出红线，确保政府“有形之手”发挥引导作用。 四、几点启示 (一)在坚持原则与调整改革间保持动态平衡是确保治理成功的关键。新加坡奉行“战略实用主义”的治理理念，注重学习运用外界成功经验，促进治理体系和治理能力的与时俱进，在国家治理中强调不受条条框框的约束和限制，只要“有用”和“行得通”，都被视为好政策、好办法。但是，方法多样并不意味着违背原则，必须始终保持执政稳定性，并在东西方文化的激烈碰撞中找准定位，左右逢源，不断适应形势的发展变化。在国家治理中要注意处理好目标与工具、手段的关系，学习借鉴外界经验有利于我们少走弯路，但不能亦步亦趋，要符合中国实际，建立中国特色的国家治理体系。 (二)将法治与德治结合起来是实现国家治理目标的有效机制。法治的强制力和道德的软约束相互结合，是确保国家治理效力的长效机制。法治不仅需要法律体系等硬件完备，更需要在道德意识、价值观塑造等软件上下功夫，这就需要本土传统文化提供精神内涵和支撑。德治可以依托以儒家文化为主体的中华传统文化而构建，但泛泛的宣传教育远远不够，还需要以法律法规等形式加以规范和具象化。二者互为依托，互为补充，结合起来达到“外化于形、内化于心”的效果。 (三)打造廉洁高效、亲民为民的服务型政府是提升治理能力的根本保证。治理能力的提升、治理目标的实现关键在“人”。既要用法律约束人，从严治吏，打击和杜绝腐败，又要用制度管理人，从人才队伍建设到服务和廉政理念塑造、公共服务引入市场机制等，都要以制度加以规范，用制度管服务、促服务，打造更加严明、科学、有活力的治理人才队伍。