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1994年我国实行的分税制，重新调整了中央与地方的利益分配格局，在中央与省两级间初步搭起了一个以“分税制”为基础的分级财政体制框架，各省也按照分税制财政体制的要求，在省以下范围内相应实行了省对各地的分税制财政体制。分税制改革使地方财政管理体制改革取得了明显的成效，但关于我国政府间财政关系，无论是理论研究还是决策，都表现出比较明显的倾向，那就是研究者和决策大多着眼于中央与省级政府财政关系的研究，而相对忽视了对更低一个层次——“市、县”这一层次政府财政的研究和决策。但市县级财政在财政关系中处于重要的地位，市县级财政对地方的经济生活以及公共商品的供给起着决定性的作用；中国的经济区位竞争也主要发生在城市之间，而不是在省与省之间；市级财政中的非正式的预算收入与正式预算收入构成了一种互相竞争的关系，忽略的做法造成人们看到的只是一幅纵向财政关系的不完整的画面。这种偏向可能的原因，是认为省以下政府间财政关系类似于中央与省的财政关系，其收支划分的原则、管理体制比照上一个层级办理就是了，这有一定的道理。但比较二者，我们会发现省以下政府间财政关系存在有别于中央与省政府间财政关系的特殊问题。这里研究的重点，是地方政府财政关系的一个特殊方面——地方财政层级问题。
一、财政层级过多的弊端
长期以来，我国地方政府层级的改革难以适应社会经济的发展，也决定了我国财政层级不能适应市场经济的需要，同正在逐步建立的社会主义市场经济体制越来越不协调。在我国这样的多层级政府结构的背景中，政府间财政关系由于过多的政府层级而表现出复杂性，如何处理政府间财政关系是个特殊的难题。
1、政府层级存在着比较混乱的状态。
当今世界各国普遍采取多级政府的架构，一般而言，政府层级决定了财政的层级，我国宪法规定现行的地方政府层级为三级：省（自治区、直辖市）、县（自治县）、乡（民族乡、镇），相应地，地方财政层级也就分为省（自治区、直辖市）、县（自治县）、乡（民族乡、镇）三级。然而目前中国地方政府层级存在着比较混乱的状态：有二级制（海南省和四个直辖市与属县之间、省与不辖县的地级市之间），虚三级制（省—地区—县），三级制（省—地级市—县），某些地区还溢出三级制之外，出现（地级）市管（县级）市的无法律依据的现象。即使是省—市—县（即市管县）结构的三级制，也全面增加管理层次，降低管理幅度，每省所辖的地级单位平均只有十来个，不少市只管一二个、二三个县，管理幅度很小。此外，有些省份还有管乡的镇（相当于过去的县辖区），新疆自治区还有辖地区的自治州，在这种情况下，地方政府层级便是五级。
2、层级过多使地方财政难以划清职责与权限。
多层级政府结构必然涉及到如何处理政府间财政关系问题，其核心内容是如何在各层级政府间合理有效地划分职责和财政资源，这对于中国这样的大国尤其是一件重大而又复杂的课题。政府层级越多，政府间财政关系越复杂，协调政府间财政关系越困难，职责和资源划分就越是复杂。
在分税制改革沿着事权和财权相统一的轨迹推进过程中，由于政府层级过多、职能转变滞后、以及部门利益等因素的影响，造成大量的地方各级政府职责模糊和交叉、事权与财权不协调的事实。职责划分问题是分税制的基础和前提，只有科学准确地划清了政府间的职责，才能真正谈及财政收支在体制上的划分。我国分税制财政体制改革运行至今，尽管财政收支在地方各层级政府间的划分已有初步的框架，但各层级政府的职责范围（事权）仍旧不太明晰和规范化，导致了地方各级政府之间的责任权限也难以明确细化。例如消防、预备役的费用支出，在分税制体制的形成时属于省财政承担，1999年支出下划到区县，使财权与事权不对等；教育经费的承担责任逐级下划，越往基层可支配财力越薄弱，教育费负担比例越重（教育起码是义务教育经费，从理论上说应该由中央财政全国统筹）。许多情况表明，目前地方各级政府间职责划分模糊，随意性大，上级政府越位行事、职责转嫁，侵蚀了下级政府财政的权限，从而导致地方公共商品难以得到有效供应，省以下分税制财政体制难以规范和科学化。笼统地讲“发挥中央与地方两个积极性”是容易的，但问题在于，地方并不是一个，而是四五个层级，造成中央下放的权力难以到达基层，也无法在各级地方间划清职责与权限，建立起清晰完整的政府间财政关系框架。
3、省对下财政体制差异过大极不规范。
分税制只有应用到各个层级的政府时，才能充分地显示出其优越性，否则各层级财政的冲突和矛盾就是无法避免的。在我国层级众多、政府结构不规范的情况下，中央与省级间的财政体制基本达到了全国范围内的统一，但这只涉及到两个政府层级；省以下政府层级多达四个，在全国范围内这四个层级间的财政体制差别很大，各行其是，也很不规范，远未能实现统一。省以下各级政府间的财政责任划分缺乏全国性的明确的法律依据。省以下税收划分办法，基本上沿袭了原来财政包干体制的做法，在不少地区仍然相当流行包干体制下的总额分成或增长分成办法，包干制没有大的触动，只是小修小补，分税制的特征很不明显。同时，省以下税务机构分设产生诸多矛盾，征管权限交叉形成多家税务机构“争税”的问题，市与区、区与县、区与区之间税收管辖矛盾比较突出；乡镇一级的财政所、地税所机构重叠、相互扯皮，加大了财政开支，弱化了乡镇财政职能。
4、政府层级过多，造成地方政府不能有效提供具有规模效益的公共商品。
当前我国地方财政困难主要出现在县乡一级，挤占专项支出和借款已成为地方政府弥补财政赤字的两种主要方式。1994年实施分税制财政体制以来，这一趋势进一步加剧，由于财力向上集中，县级财政面临的形势在分税制以后更加严峻，收支矛盾变得十分突出。1995年的地方财政决算资料显示，全国2490个县级单位（含县级市、区和开发区）中，当年赤字县达1211个，占全部县级单位的48.6%；历年赤字县达1081个，占全部县级单位的43.4%。就全国而言，地方赤字主要是经济和财政困难的客观反映，县级财政中“越位”与“缺位”现象并存，影响公共财政职能的体现，县级财政在参与经济社会事务进程中，涉及面广，对公共商品的供给不仅存在着结构性的矛盾和问题，而且也存在严重的数量不足。
二、各层级政府财政职能描述
1、省级政府。当前我国省级政府承担了除外交、国防以外的绝大部分政府职能。但各省行政幅度、规模大小相差悬殊，省以下政府层级比较混乱。同时，对于大部分具体的公共商品和服务来说，省级政府规模显得过大，省级辖区的数量偏少。理论上，除了少数具有大范围规模经济效果的公共商品（如省内基础设施、高速公路）外，省级政府一般并不直接向辖区居民提供具体的公共商品，公共商品的供应职能应尽可能划归市县。
2、地、市级政府。地区和地、市级政府，在我国没有宪法身份，理论上只是省级政权的派出机构。当前地级市政府的职能相当复杂，全国很不统一，基本上由其各自所在的省区自行确定，承担了诸如提供城市基础设施等公共商品、维持社会安全网、管辖县级行政区等职能。
从1983年推行的“市（地级市）管县”体制，市与县也形成了领导与被领导的关系，其本意是以城市为中心，带动农村发展，形成以城市为依托的各种类型的经济区，实现城乡一体化。但实践结果与原来设想差距很远，一般城市并不具备必要的纵向辐射能力，市对县并没有太大的经济影响力，并且有被县赶上甚至超过的可能。其次，从行政效率方面考虑，在省与县之间插入地级市的领导，增加了行政级次和相应的管理成本，降低了行政效率，削弱了省的实际影响，不利于政令的统一。同时随着经济的高度发展，中小城市数目必然要迅速增长，这就至少要带来两个问题：一是地级市管县级市的现象将有增无减，二是发达地区的地级市将会相当密集，每市所管的县将不断减少，管理幅度不断下降。
3、县级政府。县级政府在我国有着特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡县制以来，县级行政区划已历时二千余年，其间其他行政层次多有变更，唯独县级行政区一直稳定不变。目前尽管国家对县级政府的职责未作统一规定，但从目前我国县级财政支出结构看，其主要职能是承担文教卫生事业等支出，特别是基础教育的绝大部分是由县级财政承担的，这方面的支出一般占全部县级财政支出的40%以上。此外，农村的大量公共商品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。
4、乡镇政府。乡镇作为一级政府是人民公社1983年正式撤销时恢复的，1986年开始设立乡财政。乡镇政府的主要职能是提供社会服务、基础教育、医疗和福利、行政管理、维护法律和秩序、提供灾害救济，服务对象是广大农村。乡镇政府自主权相当缺乏，区域之间的财政能力相差极大，收入来源中，非预算资金占乡财政收入的1/4强、支出的1/3左右，财政收入的非规范特征非常明显。
5、村民委员会。村（村民委员会）不是政府机构，但执行一些重要的政府职能，在县、乡、村财政支出职责的划分上，关键性的公共商品责任诸如基础教育、基本医疗、“五保户”福利计划以及民兵训练、村干部工资等都留给了最基层的村政府，这是农民过重负担的一个重要原因。
三、政府层级改革的设想
当前我国正在加快建设社会主义市场经济的公共财政体制，进一步推进地方财政管理体制改革是我国建立公共财政体制的重要组成部分。但是，现阶段的改革仍处于过渡时期，过渡体制的运行仍留有相当多的旧体制痕迹，实践中也存在着一些突出问题，特别是对照建立公共财政的要求，仍面临着艰巨的改革任务，从政府行政层级的改革配套看，主要有以下设想：
1、地方政府采取省——县（市）二级制。
从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府结构，如美国除联邦政府以外，有50个州政府，80000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级结构。日本是有一亿多人口的大国，可是也只有都道府县与市町村两级行政区划。
政府层级并不是越多越好，也不是越少越好。层级较多可能有利于政府接近当地居民，更好地了解当地居民的愿望和需求，从而更有效地提供适合当地居民偏好的公共商品；但另一方面，由于辖区的地理和人口规模随政府层级增多而偏小，在许多情况下不能有效地提供具有规模经济效果的公共商品。在减少政府层级、精简行政机构、提高财政效率方面，大部分经济学者主张扭转地区一级行政单位“由虚转实”的趋势，使之重新定位为介于省与县之间的“虚设”的派出机构；或者主张完全取消地区一级建制，实行省——县二级行政区划。我们认为是有道理的，我国政府层级结构改革的一个重要问题就是要简化管理层次，尽量采用省——县（市）二级制，精简地区一级，乡镇作为县级的派出机构，村级实行自治。
从我国政府层级沿革和国外政区设置的情况看，划小省区，增加省数，建立合理的行政区域管理幅度，减少中间层级，是革除现行政府层级弊端的根本出路。实行二级制的彻底办法是增设省级政区，使全国省级政区总数达到50个左右。目前我国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每个省区将管辖40～50个县级单位，则完全可以既取消地区一级，又消除市管县现象。当今社会交通通信便捷，办公手段日益现代化，无论对中央还是对省区而言，40～50个下属政区的管理幅度都是适宜的。在中央和地方政府之间实行合理的分权之后，这种二级制将真正收到提高管理效率的好处，彻底改变目前地方行政组织层次多、管理幅度小的缺陷。
如果省区划小，目前的市管县体制自然消解，市的数目增加不受任何限制，均直属省区领导。这样就可以在全省的范围内，建立以各级城市为中心的开放式经济网络，突破现在被限制在一个中心城市范围之内的局限。增加省级政区数量，还有利于中央与地方的合理分权，也有助于增强中央政府的调控能力，逐步形成中央政府一级宏观调控的局面。
2、地方分税制应以县级为重点完善的级次。
县级政府直接面对辖区居民，最容易对辖区居民的需求和愿望作出反应，也最便于接受辖区居民对其行为活动的评价监督。县级政府应主要承担辖区范围内公共商品供给的职能。在县与上一级政府划分职能时，公共商品职能应尽量下放到县，以利充分发挥县级政府处于基础性地位的有利条件。
基本方向主要体现在以下几个方面：一是要继续加大对县（市）政府经济发展的支持力度，进一步扩大县（市）的财政自主权；二是要坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县（市）两级政府在事权、财权等划分上更明确、更规范、更合理；三要坚持管理重心下移与财权重心下移相结合，地方财力要体现重心在下，省与县（市）的财力比例做到县（市）级高于省级，形成合理的财力分配格局，切实解决县（市）财政困难，增强县（市）财力。这样，有利于与中央、地方财政体制改革的衔接，有利于保持现有政策的连续性，有利于调动各级政府理财的积极性。
3、撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。
乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅助性质，在一定意义上可以被看作是县级政府的派出机构。因此，乡级财政职能的重点应该是提供公共商品和比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，尤其应突出乡级政府的服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面。对于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。
地方政府层级的变化，是一场深刻的制度改革，它不但牵涉到行政管理手段的变革，而且关系到行政权力的再分配，所以改革的步骤要稳妥，改革方案要精心设计。经过上述的政府层级改革，我国多级财政可分为中央——省——市（县）三级，在此基础上有利于清晰地划分各级政府的财政职责。