公众参与科技决策的过程组织与方法效能，本文主要内容关键词为：效能论文,过程论文,公众参与论文,组织论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G301 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2006)04-0046-06
1 科技决策过程中的民主化趋势
现代科学技术发展的一个主要动力，是技术知识和技能的专业化趋势。专家和科技官僚在公共政策规划、制订、执行的过程中的作用越来越重要。作为一种公共决策体制，“专家统治(Technocracy)”模式（依赖专家学者或科技官僚提供理性、科学的政策评估，以供政治精英作决策的运作模式)在国家政治体制中的兴起与成型，是十分自然的现象，不具专门知识的公众(Lay Public)，被认为无法了解科学的技术复杂性而被排除在政策参与过程之外。德国思想家哈贝马斯(Habeimas)将这种专家应邀提供专业咨询，政治精英做决策的社会称作“决策主义式”社会[1]。
虽然在现代社会中，“专家统治”体制可以“提高行政的效率、刺激经济的增长、保证社会的稳定”，但这种体制的一个潜在的危机是“物开始支配了人”，即“工具理性”压倒了“价值理性”。哈贝马斯担心的不仅是专家的偏颇所带来的威胁，他更担心在这种政治运作被科学化背后所隐藏的两个问题：
(1)决策主义式的社会中，公众逐渐成为去政治化(De-politicized)的底层，变成只有在几年一次的大选中，藉由投票的形式民主表达一下意见，真正的决策只是专家与政治精英的专利；
(2)技术性的议题将淹没我们对于更为根本和更有意义的问题的注意，并导致我们逐渐丧失应对这些重大问题的能力。
随着大科学时代的到来，科学技术发展所带来的效应直接进入社会生活领域，公众对科技的发展和它所带来的影响日益关切和忧虑，排除公众参与科技决策的“专家统治”模式，也面临越来越大的挑战。20世纪70年代以来，“公众理解科学”在英、美等国发展成为一种广泛的社会运动，政府在科技政策方面，也开始陆续尝试、引进各种创新性的公众参与模式。人们逐渐认同这样一种观点——公众积极参与有关科学话题的讨论、公众科学素养的提高以及对于科技决策的影响力是制约未来科技发展的重要因素。
国外学者进一步提出了“科技民主”的理念，认为，承担整体社会风险责任的主体并非仅是专家，而是全体的社会，因此，科技的发展应符合社会分配的正义、政治决策的正当性和社会秩序的安定性要求。中国台湾学者林国明从工具性、规范性和知识论这三个层面论证了公众参与科技决策的合理性[2]：
(1)公众参与可以降低民众对科技决策的反对，提高决策的正当性；
(2)公众必须具备适当的知识，参与才有意义，因而专家在公众参与过程中，需扮演“协助者”的角色；
(3)科技决策的民主化，可以创造一个“社会学习”的空间，让有关科技风险的不同假定与理性，能够相互对话、沟通与协商，而使决策在知识的层次更趋于真实。
2 公众参与的群体决策特征
在科技决策中，试图扩大公众参与的呼声，经常遇到的质疑是：非专家的公众是否有能力对重大科技问题做出理性、适当与正确的判断？一般来说，单一决策主体面临问题时，大多根据个人对问题的认知，配合所学知识、经验或是直觉加以判断，针对问题进行决策，但决策过程也会受到个体所在环境及当时情绪因素的影响，因此单一主体决策虽然具有较高的效率，但并不一定可以获得最佳决策结果。反之，如果以群体之力来针对相同问题进行决策时，可以减少个体因素的影响，并可通过群体之间的互相讨论，信息以及意见的交流而获得更好的结果。但群体决策的缺点在于：需要花费较多的时间和资源，可能造成内部冲突等等。因此，个体决策与群体决策相比并非单纯的优劣之分，而要视决策目标、问题特点以及决策情境而定。Dunn依据当事人多少、备选方案的数目、方案的可能后果等标准，将政策问题分为结构良好、结构适度与结构不良等三种类型[3]（见表1）。
表1 政策问题结构类型表
事实上，大多数科技决策问题属于结构不良的问题。面对日益复杂的科技问题，科技决策不仅牵扯很多利益群体和大量备选方案，而且各群体之间存在利益冲突而缺乏共识，传统自上而下的决策模式已不适用，现代的公众政治参与也必须由以往的精英领导(Elite-directed)逐步转型为引导精英方式的参与，因此，以议题为导向，促进公众讨论，以求各相关群体共识成为科技决策的新趋势。
在科技决策过程中，各利益群体之间通过互动与沟通，是帮助群体达成决策共识的重要过程，通常采用开会讨论的方式来达到群体决策的目标。其中，确认利益相关群体及组织共识是核心问题，这就必须借助“多群体、多领域、多价值”的公众参与决策方法与技术[4-6]。
李武等认为，群体决策本质上可以根据其基本假设的不同划分为两类：对于个体之间有利益冲突的群体的决策过程的研究；对于个体之间没有利益冲突（或利益冲突可以忽略）的群体的决策过程的研究。前一类研究主要表现为社会选择理论，以及与其相关的对策论、群体效用理论等；后一类研究主要表现为集体决策理论。在不同的情境下，利益主体之间互动行为模式存在着基本的区别，虽然都可能达成一致和共识，但达成一致和共识的方式是不同的[7]。
在科技决策过程中，大多数情景下人们之间的利益是存在一致性的，许多冲突的缘由是各利益主体知识体系的差异，信息和信任度的落差，以及文化的断层。各主体的知识体系都是有条件知识，受限于其特定的社会脉络和情境，反应了其知识论述中不同类型和不同性质的社会关系。如果只是简单去判断哪一方是正确的，这是毫无意义的，重要的是要能察知各知识体系背后隐含的假设和态度，并加以系统的和批判性的评价、相互对话，以制度的形式相互协商和学习关于其它知识观点的理性价值和正当性，及其知识论背后所蕴含的社会脉络。因此，在公众参与科技决策过程中，更加强调了不同知识体系相互沟通、协商和更广泛的社会学习。
3 公众参与科技决策的影响因素
公众参与决策是实现公共利益的有效手段，但公众参与决策的效率在很大程度上受到决策问题、参与规模和成员因素的影响。虽然公众参与决策是一个集思广益的过程，但参与决策的结果并不一定理想。从决策角度分析，公众参与可能会出现以下情况：
(1)在群体中，少数具有支配欲的成员抑制了其他人意见表达和群体内的交流；
(2)群体内地位较低的成员可能会自发地顺从地位较高的成员，从而无法形成充分的意见交流；
(3)群体讨论时可能会顾及某些成员感受，而回避与其价值观相违背的内容讨论；
(4)群体成员在表达其意见时，可因为沟通问题而造成误解，导致实际行动与原先讨论不符合；
(5)群体更倾向于问题的探讨，而忽视了评估信息的充足性；
(6)群体成员慑于组织者的权威，或者害怕被其他成员责难，而不敢提出不同看法；
(7)讨论时间过短，而无法在成员间进行充分的意见沟通。
综上分析，公众参与决策过程可能产生的缺失包括：
(1)信息匮乏；
(2)意见沟通困难；
(3)参与者在强权威势下无法畅所欲言；
(4)参与者背景差异大，很难长时间聚集讨论。
根据社会心理学家对群体的研究，公众参与的动态交互过程，实际上是一个非常复杂的多阶段、多变量、非线性的过程，不仅涉及了每个参与成员的态度、价值观、偏好以及能力、权力等因素，而且会由于参与成员间的社会交互而带来一系列的社会心理问题。其中，群体思维(Groupthink)是一种影响公众参与决策过程的交互及其结果的最为普遍的行为和现象。群体思维现象一般都被认为是一种过程损失。因为它不仅会导致群体决策不能够按照理性的程序进行而产生决策失误，更严重的是，它会使群体决策失去相对于个体决策在效果方面的优势。
随着公众参与决策研究和实践的发展，各相关群体的多元化价值取向得到了尊重和认同，人们已经意识到了吸纳不同利益主体参与科技决策过程的意义和重要性，但在技术操作上还存在很多问题，尤其是常出现对参与群体施压或控制其意见的问题。由于参与评价成员之间的交互作用、不同的知识结构，甚至性格、态度和动机等因素，都会影响科技决策的过程和结果。为了最大化决策效率，就必须选择最适合的公众参与技术。
4 公众参与科技决策方法特征与效能比较
在公共决策过程中，所采用的方法和技术大致可以分为决策分析与判断分析这两大类。决策分析又称决策树分析、风险性决策，其重点在于探讨行动及其后果之间的几率与效用的关系，其中包含方案、情境、结果、效用、几率、期望值等要素。判断分析又称为低风险决策、或多准则评估，其分析架构区分为价值判断、事实判断、客观衡量三部分。Hammond等人将决策判断的主要理论从起源分为了倾向经济学和倾向心理学这两大类别，其中倾向于经济学的方法，包括决策理论、行为决策理论和心理决策理论，均属于（事前）决策分析，其目的在于以数学逻辑协助决策者做出理性的决策，其主要概念是概率、效用及组合规则。而社会判断理论、信息整合理论以及归因理论等理论属于（事后）判断分析，更倾向于心理学，这类方法目的在于如何知道所作的判断，其主要评估工具是价值和权重，因此决策者对价值与权重的主观判断就成为决策与判断分析中研究的重点[8]。
公众参与科技决策活动由于涉及了多元化的价值判断，更多的是采用了判断分析方法，比较常见的方法包括“头脑风暴法”、“运作委员会”、“公共论坛”、“民意调查”、“情景分析”、“德尔菲法”、“名义群体技术（Nominal Group Technique，以下简称NGT）”、“互动管理”等方法。在决策过程中，选取公众参与方法／技术的关键是促使参与者充分参与群体活动，加强了各种信息的纵向和横向交流，增加成员的相互了解和信任，从而对共同的计划和目标形成较高的责任感和义务感。本质上，公众参与科技决策是通过寻求一种团结相关利益群体而不是分离他们的方式而达成一致。在决策过程中，通过应用参与方法和技术鼓励意见的多样化，并且制约在传统决策系统中非常普遍的权力斗争现象。在应用参与方法／技术时，应尽力满足以下要求：
(1)应该尽可能从最广范围内的来源收集信息，征求多样性的观点。这可能意味着付出特别努力去征求专家的意见——比如律师、医生或科学家的意见。它也可能意味着寻找传统专家之外的信息来源，或做出特别的努力去考虑来自不同背景的社区成员的观点。
(2)在讨论过程中，参与者必须尽最大的努力做到尽可能的坦率和诚恳，同时对别人的意见保持有礼貌的态度。应避免个人攻击、泛泛的最后通牒和带有偏见的言论。
目前，在公众参与科技决策中，最常用决策技术包括头脑风暴法、德尔菲技术与名义群体技术这三种方式。其中，头脑风暴法是利用群体开放的方式，面对面讨论问题以寻求解决方案；而德尔菲技术则无面对面讨论的机制，通过远距离沟通以匿名方式来填答调查问卷，直至结果获得一致性的共识方才结束。
而名义群体技术则源自于20世纪30年代Alex Osborn所发明的头脑风暴法，经由Andre Delbeoq等人1968年进一步改进发展而形成，其与一般互动群体(Interactive Group)法区别在于[9]：
(1)NGT是一种成员各自独立作业的群体决策方法，其群体的特色是名义上的群体，这是为了引导创意以及避免一般群体互动缺陷(诸如群体思维现象等），而在创意引导阶段采取独立作业直至下一阶段。
(2)NGT以相互尊重、充分互动为原则，对任何意见修改或添加都需要进行表决，这就减少了传统群体决策中利用权威操纵的可能性。
(3)NGT通过“澄清意见”程序，使得各种意见顺序排列以及事件因果关系更加明确。在一般的互动群体中，由于个人价值偏好和专业素养的差异，语言表述是否准确，往往影响他人的理解程度，乃至影响互动气氛和结论，而NGT的“澄清意见”程序通过统一陈述和清楚的命题，大大降低了这类风险。
NGT的特征在于有一系列的程序流程，并要求必须按部就班。NGT可以分为计划阶段、互动阶段和追踪阶段三个环节。具体步骤包括[10]（见图1）：
(1)主持人向参与者简要说明NGT法以及所讨论的主题；
(2)每一个参与者独立地将个人的意见和看法记录下来；
(3)每一个参与者轮流提出各自意见，并公布出来，在全部意见写完之前不能相互讨论；
(4)每个参与者依序说明或澄清各自意见的涵义以及对其他意见的看法，并合并类似意见。这个步骤主要在于澄清意见和互相讨论；
(5)参与者就每项意见重要性进行第1次表决；
图1 NGT互动流程图
(6)每个参与者选出5项重要因素，并依据其重要性评分。经统计分数，公布最后表决结果，会议结束。
通过与头脑风暴法和德尔菲法的比较(见表2)，根据表2对于这三种基本决策技术的比较，可以得知名义群体技术(NGT)在创造力、实用性与结果质量的表现均为最佳。NCT的主要优点包括：
(1)参与小群体会议的专家数目适中，控制在5～9人；
(2)利用循环程序记录(Round-robin Recording)要求群体成员各自表示意见的方式的确能够达到群体意见的交流，对于产生群体共识有显著的效用；
(3)经由讨论及票选的过程，群体成员有机会了解其它成员的想法并为自己的意见厘清、解释或辩护，并且票选产生一致性结论；
(4)在时间控制与成本上更具经济效益。
表2 三种决策技术的效能比较
5 结束语
中国是一个人口众多、资源相对匮乏的国家，党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。因此，我国未来的科技发展，也必须把努力满足公众的基本科技需求，提高社会的科技公平程度作为主要目标。
在2004年政府工作报告中，温家宝总理强调要坚持科学民主决策，进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。科技部也相应出台了《关于全面推进科技管理依法行政的意见》，提出“在坚持和完善专家论证咨询制度的基础上，进一步扩大地方政府、国务院其它部门和社会公众参与科技决策的有效机制”。在此背景下，研究公众参与科技决策的理论基础，分析和比较各国引入公众参与科技决策的方式和制度背景，探讨在我国现实情境下公众参与科技决策的意义、目标和模式，构建公众参与的方法体系和绩效评价模式，对于树立以人为本的科技发展观，完善国家宏观科技管理体系，合理配置科技资源，有着重要的理论价值和现实意义。
近年来，在我国一些科技决策活动中，政府开始尝试吸纳公众参与。例如，中国科学技术信息研究所在2003年12月开通了“国家中长期科学与技术发展规划公众参与论坛”，公众可以自由地访问和发表对规划制定的评价和看法。然而，从现在的情况来看，公众参与科技决策的热情尚未充分显露出来，效果当然也就不尽如人意。
分析原因，我们认为这固然与我国公民科技素养水平较低，缺乏参与政治决策的传统等因素有关，但缺乏明确的目标导向，合理的过程设计以及科学的方法选择、反馈机制是根本原因，这也反映出我国有关公众参与科技决策的理论研究已经滞后于实践发展的要求。20世纪70年代以来，西方发达国家提出和实践了许多公众参与模式和方法。但由于许多国家开展公众参与决策的时间很短，相关理论还停留在起步阶段，并且参与的方法选择要取决于其所“镶嵌”的制度环境（包括所针对的问题、期望和资源等），没有对所有项目都适合的“最佳方法”。除了少数国家外，大部分国家并没有形成实际的参与方法论。对此，我们认为我国要着手公众参与决策的方法论研究，在搜集、整理国外研究和实践经验的基础上，比较、分析不同制度环境下公众参与的模式、过程以及结果，总结国外公众参与实践的经验教训，归纳公众参与方法设计的原则标准和关键因素。这将有助于我们突破公众参与、科技决策领域内的若干理论“瓶颈”，有利于进一步推动政府决策的科学化、民主化。
收稿日期：2006-08-13