划红线 明底线 筑防线
——《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》解读
文 ｜ 焦思颖
生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称“三条控制线”），是美丽中国建设最根本的制度保障。近日，为贯彻落实党的十九大关于完成三条控制线划定工作要求，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（简称《意见》），就统筹划定落实三条控制线，解决三条控制线多头管理、交叉冲突等问题作出安排。这是以习近平同志为核心的党中央着眼全局，顺应亿万人民对美好生活的期待作出的重大决策部署。
统筹划定落实三条控制线有怎样的重大意义？该如何落实？如何破解矛盾？关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的重点、热点、难点等问题，记者采访了自然资源部国土空间规划局相关负责人。
划定三条控制线 优化“三生”空间
“科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化生产、生活、生态‘三生’空间，是顺应生态文明建设客观规律的举措。”自然资源部国土空间规划局相关负责人开宗明义，点明了在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的意义。
当谈及一个地方适不适合种植某种植物、果树时，除了其本身品种要求外，其外部因素的影响是特别重要的，包括气候、温度、土壤、地形等。比如猕猴桃，在年平均气温10℃以上至22.4℃的广大地区都能正常生长发育；性喜湿润，要求分布区降水在800～2000mm；喜酸性且富含有机质的土壤，中性土或微碱土也可生长。又如茶，要求光照充足又不能太强也不能太弱，气温日平均需10℃，最低不能低于10℃；需要水分充足，但又不能过多……
4．健全低保户创业与就业的税收优惠政策与财政补贴政策。低保户劳动力就业优先，县乡政府组织低保户免费参加就业技能培训，所需就业培训支出从再就业资金中安排；对于从事创业的低保户，在启动资金上地方政府优先安排低息或无息贷款支持，财政给予贷款贴息支持，创业3—5年应给予最低一级增值税优惠，并免除个体经营所得税，调动低保户就业与创业积极性，变被动“输血”为主动“造血”。
党的十九大报告提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。这三条控制线，旨在处理好生产、生活和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展。
习近平总书记强调，要建立严格的生态保护红线管控体系，实现一条红线管控重要生态空间；坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定；一些城市开发强度已经过高，原因是没有划定城市开发边界。李克强总理指出，要加强生态系统保护和修复，全面划定并严守生态保护红线；加强耕地保护，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护；制定城市建设约束性指标，划定城市开发边界。
二是按照保质保量要求划定永久基本农田。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用等问题的，要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。
党的十八大以来，相关部门陆续开展划定三条控制线工作。截至目前，京津冀、长江经济带11 省市和宁夏回族自治区共15 省（自治区、直辖市）生态保护红线划定方案已经得到国务院批准。全国划定永久基本农田15.5 亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14 个试点城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。
华堂村所在的嵊州市是浙江丝蚕的主产地，历来是当地主要的传统农业项目，当地农户种桑养蚕十分普遍.解放前村内办有缫丝厂，加工当地农户丝蚕生产蚕丝.
在这样的背景下，2018 年5 月以来，按照党中央决策部署，自然资源部会同有关部门开展《意见》起草工作，在收集梳理有关文件、开展实地调研、充分利用已有成果基础上，起草了《意见》。随后多次召开专家咨询会和地方座谈会，并征求了中央纪委、中央组织部、发展改革委、财政部、生态环境部、住房和城乡建设部等11 个部门意见，达成一致意见。2019 年7 月24 日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《意见》。
科学有序划定落实三条控制线
三条控制线应该如何划？《意见》共4 部分12 条，从总体要求、科学有序划定、协调解决冲突、强化保障措施四个方面进行了部署。
“由于三条控制线分头划定，在划定标准、技术要求和管理规定上统筹协调不足，出现了交叉冲突难落地的情况，不利于后续的管理和监管。”该负责人坦言。
(四)收益分配风险问题，收益分配是公司经营成果的再分配，同时也是公司内部资金的再分配。公司经营发展过程中可能出现的收益分配风险主要包括收益确认风险以及收益分配形式、金额和时间节点风险。公司的收益分配不当，对于公司的投资者利益、公司的长远发展等都有可能带来不利影响。
划定落实三条控制线，要落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。要坚持底线思维、保护优先，多规合一、协调落实，统筹推进、分类管控。到2020 年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035 年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。
对于如何科学有序划定落实，《意见》从按照生态功能划定生态保护红线，按照保质保量要求划定永久基本农田，按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界三个方面作出详细阐释。
三是按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界划定，以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。
《意见》还明确了生态保护红线管控总体要求。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
划定落实三条控制线意义重大，然而现实却不乐观。该负责人表示，改革开放以来，我国以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30 多年的高速增长，城镇化的快速推进使得一些城市周边优质耕地被大量占用；“摊大饼”式的发展让不少城市遭遇了“成长的烦恼”，城市周边湿地减少、雾霾严重等生态问题突出。我国亟须坚持底线思维，把红线划定，把资源本底守住。
对于划定落实三条控制线的总体要求，《意见》从指导思想、基本原则、工作目标三个方面进行了明确。
一是按照生态功能划定生态保护红线。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护等功能的生态功能和重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。
成本策划首先是基于产品定位后的成本策划，没有定位的策划是没有方向的策划。当产品定位后，哪些是客户或使用者敏感度比较高的地方，就有必要进行成本倾斜，保证资金投入，让客户或使用者对产品有认可度。
建立部门协调机制 解决三条控制线在空间上的矛盾冲突
“随着多规合一和三条控制线划定工作的逐渐深入，各方已形成共识：三条控制线是国土空间规划的核心要素，是统一国土空间用途管制和推进多规合一的基础，应通过国土空间规划对三条控制线进行统筹优化。《意见》明确提出在市县、乡镇国土空间规划中划定落实三条控制线。《意见》提出在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，不是重起炉灶、推倒重来，而是在已有相关工作基础上，主要针对三条控制线存在交叉冲突落地难、不能统一监管等问题，结合国土空间规划编制和实施管理工作，提出统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，推动三条控制线的统筹划定和管理。”该负责人说。
如何协调解决冲突？《意见》从统一数据基础，自上而下、上下结合实现三条控制线落地，协调边界矛盾三个方面给出了方案。
在统一数据基础方面，以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次全国国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去五年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。在自上而下、上下结合实现三条控制线落地方面，国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定，在市、县、乡镇国土空间规划中落实三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上级政府有关部门协调解决。在协调边界矛盾方面，《意见》明确，三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。
好的政策必须要严格执行才能保障落地。对此，《意见》明确，自然资源部会同生态环境部、发展改革委等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。
对于三条控制线的实施管理，该负责人表示，自然资源部将建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报规划原审批机关审批。
此外，《意见》强调，严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部等部门要按照职责开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。
[9][16]陈章太、李如龙：《论闽方言的一致性》，原载《中国语言学报》1983年第1期；还收录于陈章太、李如龙《闽语研究》，北京：语文出版社，1991年，第47页。
（摘编自《中国自然资源报》2019 年11 月8 日一版）