体制转变时期省级政府的经济职能，本文主要内容关键词为：省级论文,职能论文,体制论文,时期论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义经济运行中如何在保证中央统一领导下，给予地方以适当的权力，是直接关系到国家的统一、民族的团结和国民经济协调发展的大问题。我们党的历代领导人对此均作过明确的指示。毛泽东同志早在四十多年前就说过：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利，我们的国家这样大、人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”邓小平同志在党的十一届三中全会召开的前夕指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。……我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权。”江泽民同志在我国改革开放和社会主义现代化建设事业处于承前启后，继往开来的重要时刻指出：“我们党历来十分重视处理好中央和地方的关系。充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我们国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。”
建国47年来，在改革开放以前30年，由于体制和其他原因，中央与地方的关系始终保持在计划经济的框架内，进行行政集中和行政分权的反复交替，从来没有脱离中央行政指令控制经济过程的行政组织体制的轨迹。只有在改革开放以后，随着经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变。企业成为了自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；国家管理经济的职能由直接控制向间接控制为主过渡。同时随着国民经济的发展，国家大、人口多、情况复杂、经济发展又不平衡的特点更为凸现出来。这些都要求国家实行分层次的区域管理，以便更好地实现我们党三代领导人提出的发挥中央和地方两个积极性的指标，更完整地实现三代领导人所确定的处理中央和地方关系的总原则，即在统一指导下兼顾局部利益的灵活性，在维护国家宏观调控权集中条件指导下，赋予地方必要的权力。从18年来的实践看，三代领导人的指示正在付诸实现，这样作的好处也日益显现：首先，承认省级为利益主体，赋予它相应的管理经济的权力和责任，就能调动省政府的主动性和积极性，省政府能够自觉地服从中央统一领导和维护整体利益的条件下，使地方经济社会得以发展的同时保证国民经济持续、快速、健康的发展；其次，从决策看，省政府有了对省级经济运行在国家宏观调控指导下的决策权以后，便于省政府因地制宜，从实际出发，接中央决策的要求，作出切实可行的决策；从信息的传递看，省政府有了经济管理的权力之后，便能发挥地方在空间和时间上短距离的优势，能保证国家和省迅速、及时、准确的获得信息；再次，省级政府有了管理经济的职权，便能够综合协调来自中央按条条下达的各种政策与措施，并组织实施，这样就能解决过去长期存在的条块矛盾和条条之间的矛盾。
当然也不必讳言，有的省政府在实践中可能采取上有政策，下有对策的作法，地方主义的毛病也有可能滋生。为了防止这些不良现象的发生与蔓延，在确定中央与地方分权时，必须遵守以下三原则：首先是遵守市场原则。分权制度划分得恰当与否，要看是否有利于市场在国家宏观调控下发挥其在社会资源配置中起基础作用而定；其次是遵守事权统一的原则。中央与地方划分管理权限是否合理，当以各自的事权，财权与决策权是否与各自承担的责任相称，划分时必须做到权力与责任相统一；再次是遵守法制化的原则。中央与地方分权必须通过法律制度，进行明确界定，以保持其相对稳定，避免随意性和多变，实现法制化和规范化。
经过18年的实践，省级政府的经济职能，主要可以归纳为以下几条：
1.全面地落实和实施中央各项宏观调控的政策、方针和措施。邓小平同志说过：“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央，国务院没有权威，局势就控制不住。”同样国家要发展，如果没有强有力的权威来统一思想、统一领导、统一行动也是不可能的。当然省级政府在贯彻执行中央宏观调控的政策、方针时，也不能实行本本主义，照本宣科，省级政府必须从本质上，方向上把握全局，吃透吃准中央的精神，密切联系本省实际，研究执行中央政策、方针的路子和办法，创造性地进行工作，保证中央所有调控政策与方针在该省得到全面的实现。
2.按照国家经济体制改革的安排与部署，结合本省的具体情况，进行体制与发展模式的创新。我国的经济体制改革开始就采取渐进式的推进。这种政策道路的基本特征之一，即为我国经济体制改革采取以自发性改革与自觉性改革相结合，充分利用自发性改革的积极作用和基层的创造精神来推进改革。我国的改革虽然是由党中央和国务院自上而下发动的自觉性的制度变革，如果只有这种自上而下的发动，在如此复杂、开拓性极强的改革事业中，也难迅速取得成效，必须要有地方政府自下而上的创新活动来推动。在市场经济体制下地方政府介入经济活动已不是过去那样直接管理企业，而是根据各地区的具体情况，帮助企业进入市场，支持企业增强竞争力，创造出各种绚丽多彩的制度创新和发展模式。80年代初改革由农村进入城市改革阶段，首先需要搞活国有企业，但如何具体实施，四川先进行了试点，按放权让利的路子进行探索，在实践中证明其合理可行，再向全国推广；乡镇企业的发展首先由江苏大胆地创新和试验，形成所谓的苏南模式；浙江发展私营企业形成的温州模式以及广东发展外向型合资企业的模式等等，都是先由地方政府进行制度创新，后来得到中央肯定，再加以推广。改革虽然是在中央统一领导下进行的，但地方政府为了实现其自身利益最大化，在制度创新中充分发挥其改革的主动性和创造性，这种自觉性的改革，再加上自发性的改革的渐进改革方式，恰好是我国体制改革成功之处。
3.建立与维护社会主义市场经济运行的制度基础，推动市场配置资源机制的正常进行。政府干预经济活动的行为及其产生的原因，人们往往说成是由于市场失效和市场机制局限所致，其实这是理论上的误区。国家政府只是起守夜人的作用，不应当干预经济活动的学说，多半只是停留在书本上说教而已。恩格斯说过：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的。”马克思在《资本论》中详细地描绘了在现代资本主义产生的历史过程中，政府推动市场经济发展曾起过不可代替的作用。
当前我们要实现从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。这里完全缺乏资本主义建立时封建制度已具相当发达的商品生产和市场条件。不仅一切需要从头建立，而且还要克服相当强大的计划经济体制的惯性冲力，同样这个转变过程也不可能靠市场自发来形成。这里只能借助于政府干预经济的职能来促使社会主义市场经济的建立。
首先，需要借助于政府干预经济的职能，建立市场经济运行的制度基础。即建立产权清晰、法律上和经济上独立自主、企业之间、企业与其他交易者之间地位平等的现代企业制度，使之成为市场经济中的法人实体和市场竞争主体。缺乏财产的主体，市场经济就缺乏制度基础。因为市场经济就是以市场主体之间互相交换为媒介实现社会分工协作的经济体制，这与计划经济体制下企业作为政府附属物，企业的生产、交换均由政府行政指令性计划来决定的作法有着根本的区别。但是现代企业制度的建立本身不仅需要政府进行设计，组织试点，总结经验，实施推广等等工作，而且还需要政府搞好配套改革，诸如建立国有资产管理、监督和营运体系；建立健全社会保障制度，为企业改革创造良好的条件，建立健全企业之间平等的竞争环境。此外解决企业剩余职工再就业和旧体制遗留给企业的各方面的问题，都不同程度地需要由政府出面进行指导和组织，特别是省一级政府进行具体的策划。这样才能按因地制宜、分类指导的原则，实事求是地完成建立市场经济运行的制度基础的任务。
其次，要使市场机制实现在配置资源中起基础作用，就必须发展和完善商品市场，培育和规范要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的市场体系。为此必须制定和完善市场规划，加强市场管理和物价监督，规范流通秩序，打破地区封锁和部门分割，制止不正当竞争，保护生产者和消费者的合法权益，发挥和规范市场中介组织，严格资格认定，发挥好服务，沟通、公证、监督作用，等等。所有这些都需要中央政府制定政策，省一级政府按统一的政策结合地区实际进况进行实施与操作。
再次，加强省级地方立法。社会主义市场经济即社会主义法制经济，这是由于市场经济是靠自主的市场主体间的契约联结起来而形成的。为了保证契约的公正和得以遵守，需要有完备的法律来规范和保障。当然社会主义法律中的民法、宪法和经济法主要是由中央立法机关统一制定，省一级政府应无条件地加以实施。但省一级立法机关有权根据宪法和国家法律法规，结合省经济发展的实际，制定和实施有利于经济发展的地方性法规、条例、实施细则和办法，以引导、规范和保障市场经济的健康发展。
4.处在现阶段经济体制转轨时期，省级政府还有一项经济职能，就是将不完全的计划和不完全的市场衔接起来的职能。从现在到2010年，我国经济体制要完成由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。在此时期内，总的趋势是计划经济体制的功能日益减弱，社会主义市场经济体制功能日益加强，到2010年形成比较完善的社会主义市场经济体制。在未来15年里我国仍然处于体制转轨时期，国家经济仍然在双重体制下运行，因此社会主义市场经济仍就不能说是成熟和健全的制度。在成熟的市场经济下，社会经济活动通行的规则是统一法度、规范行为、机会均等、公平竞争。而我们现阶段的社会经济活动虽然不再讲高度集中领导，由政府用行政手段直接配置资源，但我们还在相当范围内讲究在大胆领导、开明婆婆的领导下，追求特殊政策、灵活措施、重点倾斜、优惠待遇，并在这些条件下进行资源的配置，显然带有相当程度计划经济体制的痕迹。
在双重体制下，一方面省级政府已不是中央政府的派生机构来直接管理企业；另一方面企业已经成为有经营自主权的市场主体。但企业面对尚不成熟的市场环境，尚不能完全按市场规则来进行资源配置。因此不得不借助政府的非市场手段为其疏通渠道，争取中央的优惠，提供各种特殊的经营条件，为企业经营降低成本和提高效率进行服务。这些行为实质上是把这不完全的市场与不完全的计划衔接起来。
现阶段省级政府还要负担起计划经济体制下由企业承担的社会责任。如安置失业与企业富裕职工，负担物价补贴，给亏损企业发补贴或贷款，统筹职工的社会保障等等。同时为了省区地方的发展，省级政府还花相当的精力，去实行“跑部前进”，去中央争取更多的直接配置的重点项目，对中央掌握的财政资金和税种分配以及贷款额度等进行艰苦的博弈。
5.根据中央与地方之间事权分工的原则，省级政府应提供应由其负责的公共产品。中央和省级政府在管理权限的划分上，按事权统一的原则进行。但在具体划分时有所侧重，如外交、国防、跨地区的基础设施等项，不能分割的事权或不易分割的事权，都应集中于中央。有的事权比较接近生产地和消费地，地区特点比较显著的事权，有的应以中央为主，有的以地方为主，如农业生产、地方工业、地方交通、商业服务、基础教育、城市建设、环境保护、计划生育、人民生活等方面，中央只能抓大的方针、政策，而大量的具体组织实施则由省级政府去完成，这也是省级政府所具有的经济职能之一。
6.省级政府按中央制定的经济社会发展战略规划和国民经济计划，结合本省的具体情况，制定出省级经济社会发展战略规划和国民经济计划，以指导本省的经济社会发展。省级政府还有要根据中央的产业政策，结合本省的实际制定出相应的实施方案，选择和建立本省的支柱产业，确定相关联的产业，合理进行生产力布局，保证省内产业结构的合理化与高度化。省级政府还有权推动省际间的经济交流与联合。
7.省级政府在执行中央统一政策时，在不影响国家总量平衡的前提下，有权制定本省内的经贸政策，调节本省区的生产、流通、价格、外贸以及劳动工资方面的活动。
8.省级政府有权建立地方城市合作银行，农村合作银行和发展银行，为省区筹集发展建设资金。在经中央批准后可吸收外资和发行地方政府债券。在中央银行规定的基准利率浮动幅度范围内自主决定存贷款利率，优化贷款结构。
9.按中央法律，结合本省实际，省可以制定地区性的法令、法规、条例，并监督其实施。
10.省可以按自身的实际和中央制定的技术政策的总框架，制定省区的技术发展规划，以促进本省实现经济增长方式的转变。