20年来中国的政治体制改革，本文主要内容关键词为：中国论文,年来论文,政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1978年以来中国政治体制的重大变化
20年来中国的经济体制改革取得了重大成就。传统的计划经济已经逐步转轨到市场经济，经济年增长率达到9.8%， 人民生活状况大有改善，这是举世公认、交口称赞的。可是有人认为，中国只是单一地进行了经济体制改革，而没有同时开展政治体制改革。这是不符合实际的偏颇之见。我们只要简要地回顾一下1978年以前中国政治体制的严重弊病，再纵观1979年以来的一系列政治举措，就会心悦诚服地相信中国的政治体制也已经发生了重大变化。
1949年中华人民共和国成立时就建构了权力过度集中的党政领导体制。毛泽东一个人独揽党政军民四大权力，他既是中共中央主席、中央军委主席，又是中央人民政府主席、中国人民政协主席（当时人民政协代行全国人民代表大会职权）。1954年制定宪法、召开第一届全国人民代表大会之后，毛泽东依旧是党中央主席、中央军委主席兼拥有实权的国家主席和国防委员会主席。他不仅实行领袖个人集权制，而且事实上搞领导职务终身制、指定接班人制和党政不分、以党代政制。1956年中共八大党章第37条规定：“中央委员会认为必要的时候，可以设立中央委员会名誉主席一人”；1959年又由刘少奇出任国家主席。这表明毛泽东已准备甚至已经开始退居二线，要由刘少奇逐步接班。这时他虽然只担任中共中央主席兼中央军委主席，但是依然拥有至高无上的权力。到60年代初，他与刘少奇的分歧越来越大，又有大权旁落之感，于是他就重用善于鼓吹对他个人崇拜的林彪，以至于1966年发动“文化大革命”把刘少奇打倒，1969年中共九大党章中明文规定“林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人”。林彪被封为接班人后，1970年因主张修改宪法时仍然要设国家主席而与毛泽东发生矛盾。毛泽东由于先前让刘少奇当国家主席、怀疑刘有异心而反对再设国家主席。1971年林彪折戟沉沙、机毁身亡之后，毛泽东又从工人出身的年轻一代中物色王洪文为接班人。到1976年1月周恩来逝世后，他要华国锋出任国务院总理。 这时他已发现王与江青、张春桥、姚文元结成“四人帮”，在党内颇不得人心，同时又感到只有华国锋办事使他放心，最后乃授意由华国锋接班。毛泽东到这一年9月9日83岁高龄乘鹤西去！华国锋由国务院总理进而执掌中共中央主席和中央军委主席大权，又集党政军三大权于一身。这种权力过度集中而又实行终身制的极权主义政治体制，只有当最高领袖的思想比较正确地反映客观实际和人民利益的时候，才能通过比较正确的路线方针政策使国民经济和整个社会获得较快发展。一旦领袖的思想与决策出了偏差（这是经常难免的），全党全国对之都无可奈何。在毛泽东领导下虽然在建国初期取得了显著成就（也并非没有错误和灾难），但是在1957年党的指导思想转向“左”的方面之后，连续造成了反右派、大跃进、人民公社运动、反右倾、四清运动、无产阶级文化大革命等一系列的灾难和浩劫，对外闭关锁国，错过了世界新科技革命的大好机遇。由个人指定党政最高权力接班人这种政治体制又使得1976年之后华国锋推行“两个凡是”方针（指1977年2月7日《人民日报》、《红旗》杂志、《解放军报》社论《学好文件抓好纲》中提出的“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护，凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循”），“左”的路线迟迟无法纠正。到1978年这个时候，可以说非从政治改革着手就无法端正党的指导思想和基本路线。
中国共产党内还是拥有较为强大的健康力量的。从1978年5 月开始，上下配合，四方呼应，掀起了一场关于实践是检验真理的唯一标准的理论讨论，开始冲破“两个凡是”的禁锢，倡导思想解放，实事求是。自由的闸门一打开，民主的洪流就滚滚而来。经过11月10日到12月15日整整36天的中共中央工作会议，深入批判了“两个凡是”和长期以来“左”的思想和路线，终于对端正党的指导思想和基本路线取得了较为一致的共识。在这次会议上，刚恢复工作不久的党中央副主席邓小平作了《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，这是开辟新时期新道路、开创新理论新体制的宣言书。其中强调指出：“民主是解放思想的重要条件”，在过去一个相当长的时间内民主太少，当前最迫切的是要切实保障人民民主，加强法制，使民主制度化、法律化。这可以说是政治体制改革的先声。12月18日至22日召开的中共十一届三中全会则是中国政治体制改革的起点。正是在这一次拨乱反正、扭转中国历史方向的会议上，发扬了党内民主，打破了个人崇拜和个人专断，真正按照每人一票少数服从多数的民主原则，端正了党的指导思想和基本路线，开始纠正长期以来的“左”，决定从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，实行改革开放的方针。在会议公报中强调要“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”，为政治体制改革指明了方向。以十一届三中全会为起点，中国的政治体制改革从此开始曲折地逐步前进。
1978年以来中国形成了邓小平理论，政治体制改革是这一理论的重要组成部分。1980年8月18 日邓小平发表的《关于党和国家领导制度的改革》可以说是政治体制改革的纲领性文件。其中鲜明地指出以往政治体制的主要弊端是权力过分集中，出现个人专断制、领导职务终身制、以党代政制以及官僚主义和特权现象等。造成这些弊端的原因是“同我国历史上封建专制的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党工作中领导者个人高度集权的传统有关。”（注：《邓小平文选》第2卷， 人民出版社1994年版，第329页。）他还说过：“一个领导人， 自己选择自己的接班人，是沿用了一种封建主义的做法。（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第347页。）政治体制改革的目标就是要革除这些弊端，健全各项体制。为了克服个人专断和以党代政，从1980年这一年起就采取了重大措施：党中央主席华国锋不再兼任国务院总理，由赵紫阳接替；1981年华国锋辞去中共中央主席和中央军委主席，选举胡耀邦为中共中央主席，邓小平为中央军委主席。这样就开始出现党政军三大权力由三个人分管的局面。1982年中共召开第十二次党代表大会，决定中央委员会不再设主席和副主席，只设总书记。新党章规定“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。”总书记就是秘书长，两者在西方文字中是同一个词。这样改变，意在加强党中央的集体领导，防止个人专断。十二大党章还规定设立中央顾问委员会，作为中央委员会的政治助手和参谋，这样便于一批有较高声望的、有40年以上党龄的老同志及时从第一线退下来，继续发挥传帮带作用。中顾委只设两届，到1992年因为已经完成历史任务就撤消了。1982年中共中央还作出建立老干部退休制度的决定，把退休年龄规定为正部级一般不超过65岁，副部级一般不超过60岁，司局级一般也不超过60岁；个别虽已达到离休退休年龄，但因工作确实需要，身体又可坚持正常工作的，经过组织批准，也可在一定时间内继续担任领导职务。这就为废除职务终身制迈出关键的一大步。邓小平本人作为新时期党中央的核心人物，还为废除领导职务终身制做出表率。1982年十二大后他只担任中央军委主席兼中顾委主任，1987年十三大后由陈云任中顾委主任，邓小平只保留军委主席一职，到1989年他以85岁高龄完全离休。1982年十二大选出的总书记胡耀邦和1987年十三大选出的总书记赵紫阳，先后辞职或被免职。1989年十三届四中全会选举江泽民为总书记，一直任职至今。从总的方面来看，从1978年十一届三中全会以来，中共努力克服旧政治体制权力过分集中的种种弊端，尽量贯彻集体领导，防止个人专断，使“一个中心，两个基本点”（即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放）的基本路线得以贯彻执行。
1978年以前，中国政治体制中好的方面是建立了有中国特色的人民代表大会制度、人民政治协商会议制度和共产党领导的多党合作制度。然而这“三制”以往在那“三制”（个人集权制、领导职务终身制和指定接班人制）泰山压顶之下，其优越性难以充分显示出来，甚至还遭到破坏。近20年来，由于那“三制”在很大程度上得到纠正，所以这“三制”才重新焕发了青春。
首先看人民代表大会制度。1954年中国召开第一次全国人民代表大会，通过了第一部宪法，从此人大制度才正式建立起来。宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大，全国人大是行使国家立法权的唯一机关；同时宪法又规定设立拥有最高权力的国家主席，由他提名国务院总理人选，由他统率全国武装力量，担任国防委员会主席，还由他召开最高国务会议并担任主席。毛泽东为第一届国家主席，刘少奇为第二、三届国家主席。由于党权高于政权，所以刘少奇任国家主席时也要听毛泽东的。毛泽东赞赏“和尚打伞，无发（法）无天”，不赞成依法治国，顾虑被法捆住了自己的手脚，主张“政策就是法”，这样可以随他的思想变化而经常改变政策。所以人大制度建立起来之后，作为唯一立法机关，基本上没有制定过什么重大的法律，建国30年连最基本的民法典和刑法典都没有。1959年起经过全国人大选举连任两届国家主席的刘少奇，因在某些政策上同毛泽东有分歧，在以党代政的体制下，竟未经全国人大和任何法定手续，就在1967年被隔离审查批斗，1969年被迫害致死。1964年底召开第三届全国人大第一次会议之后，竞隔10年之久才举行第四届全国人大会议，连形式上的人民民主都化为乌有。1975年四届人大按毛泽东的“最高指示”制定第二部宪法。这时鉴于他曾经怀疑刘少奇和林彪有篡权野心，宪法中已不设国家主席，但是明文规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这样写法全国人大连名义上也不能算是最高权力机关了。宪法还规定“大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式”。这样全国也就将继续陷入无法无天的大震荡之中。1976年粉碎了万恶的“四人帮”，结束了“无产阶级文化大革命”之后，1978年召开五届人大第一次会议，重新制定了宪法，恢复了“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的老提法，还保留了公民“有运用‘大鸣，大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。1979年五届人大第二次会议对宪法作18处修改，主要将地方“革命委员会”改为各级人民政府，将县级人民代表由民主协商产生改为由选民直接选举。1980年五届人大第三次会议才取消原宪法第45条中公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。1982年五届人大第五次会议制定第四部宪法，增加了很多新内容。主要有：扩大人大常委会的职权并加强其组织，除基本法外人大常委会可制定法律，人大常委会增设一些专门委员会，研究、审议和拟订有关议案；国务院设常务会议和全体会议，以加强集体领导；省、直辖市的人大及其常委会有权制定地方性法规；县级以上的地方各级人大设立常委会；改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政权；国家领导人任期不得超过两届，取消了实际上存在的领导职务终身制。这部新宪法实行以来，人民代表大会制度逐步加强了。从1985年起全国人大的会期都固定在每年3～4月份。一年之计在于春，这样一年一度来讨论并议决国家大事是大有好处的。作为唯一的立法机关，20年来全国人大及其常委会除宪法外，共制定339件法律， 地方人大及其常委会共制定了6000多件地方性法规，形成了包括民法、刑法、环境保护法、行政诉讼法等等在内的较为系统、较为齐全的法律体系，为依法治国提供了依据。人大除立法权外还在行使决定权、任免权、监督权方面发挥了一定的作用。在表决方案时，有的代表已敢于表达自己与众不同的意愿。 仅1993～1997年八届人大期间，全国人大代表共提出议案3369件，建议、批评和意见书1730件，这是前所未有的显著进步。人大不过是“橡皮图章，表决机器”的形象已经有所改变。
其次再看人民政协制度。中国人民政治协商会议本是中国人民自己的创造。1949年建国前夕，来不及由各地区选举产生代表召开全国人民代表大会，只能由各党派、各团体、各民族、各地区和海外华侨的代表组成中国人民政治协商会议，于9月间召开第一届全体会议， 代行全国人民代表大会的职权，制定《中国人民政治协商会议共同纲领》，起临时宪法的作用，选举产生了中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立。这次政协被称为“新政协”，以区别于1946年1 月中国国民党召开的那次政治协商会议。到1954年召开第一届全国人民代表大会之后，人民政协作为爱国统一战线组织继续保留下来，发挥其联系中国共产党、人民政府和各民主党派、各人民团体、各界别人士的桥梁和纽带作用。政协委员由中共与各方面有关人士协商提名产生，每届任期五年，每年召开一次会议。各个委员可就国家和社会发展的各个方面问题提出建议、批评和意见，供党和政府决策参考。但是随着中共的指导思想越来越“左”，政协的作用也越来越少。从1965年到1978年居然相隔13年之久，政协从未召开过会议。从1978年初开始，第五届政协和第五届人大开始同届同步活动，而且几乎同时召开会议。从1985年以来，又都固定在每年春天召开。1983年第五届全国政协第五次会议还通过了新章程，规定全国政协和地方政协的组成和活动方式。近20年来人民政协在发扬社会主义民主、为国家出谋划策方面起了较大的作用。仅1993年～1997年第八届政协期间，全国政协共收到11711件提案，立案11078件，约占94.5%，计有1980位委员41331人次参与提案。1998 年初召开的九届政协第一次会议上，有近1700位委员提出2800多件提案，立案2500余件，约占90%。
最后看多党合作制度。这也是有中国特色的社会主义政治体制，不同于以往苏联的一党制。中共与八个民主党派的合作早在抗日战争时期就已形成。后来又合作共同建立中华人民共和国。建国后这些民主党派于1950年和1956年曾两次提出因民主革命或社会主义革命任务已经完成，准备自行解散。毛泽东代表中共提出慰留，认为保留多党可以多听到不同声音，这样大有好处。建国初期有三个民主党派和无党派人士担任中央人民政府副主席，两个担任政务院副总理，政务院各部委中有15个正部长由民主党派人士担任。1954年第一届全国人民代表大会召开之后，民主党派在政府中的地位就开始下降，国务院副总理就不再有民主党派人士，正部长也降为13人。1956年毛泽东提出共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”的方针。1957年在整风运动中各民主党派稍为认真对共产党监督一下，敢于提出一些尖锐的批评意见，竟有很多人被打成资产阶级右派分子，受到降职降薪的处分。民主党派从此大伤元气，许多人噤若寒蝉，不敢再提什么有份量的意见了。1959年第二届全国人大产生的国务院，民主党派担任正部长的又降为10人，1965年第三届政府再降为7人。1975年第四届政府连一个也没有了。 “文化大革命”十年期间，各民主党派完全停止活动、停止发展，其中被批斗、迫害至死者累累。到1978年，八个民主党派成员总数只剩下7万多名。近20 年来各民主党派得到新发展，成员已约有40万人，都各自多次召开了代表大会，领导层已经更新换代，都通过了新章程，并且制定了有自己特点的政纲。在拥护中共的领导、为建设有中国特色的社会主义和实现中国社会主义现代化而共同奋斗的前提下，民主建国会突出了“发挥长期从事经济工作的特长”，中国国民党革命委员会重点是“促进祖国统一”，中国民主促进会强调“教育为立国之本”，等等。各民主党派中央领导人参加中共中央和国务院召开的或委托有关部门召开的民主协商会、座谈会、情况通报会约二百次。许多重要的决策，中共主要领导人都亲自主持和参加会议，与各党派共同商量，听取意见，许多文件尚在起草阶段就征求各党派的意见，有的甚至反复多次地进行。各民主党派的许多好意见和新建议都受到中共中央和国务院的重视和采纳。各民主党派的地方组织对各省市自治区的工作亦有很多新建树。各民主党派人士当选为人民代表大会代表及其常委会和各专门委员会委员者比比皆是，占有一定比例。到1988年初，全国担任县级和处级以上领导职务的民主党派人士已达7300多人，其中担任部级、副部级领导的24人，地方省级领导的25人。还有一大批民主党派人士被聘为国家和地方的特约检察员、特约监督员和特约审计员。
近20年来中国政治体制的另一个重大变化是城乡基层民主得到很大发展。城市的居民委员会和农村的村民委员会是中国长期实践证明行之有效的基层群众性社区自治组织。1982年宪法第111 条专门规定：居委会和村委会的主任、副主任和委员由居民选举，委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。随后国家还先后颁布《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》等法律法规，积极推进基层民主。随着改革开放和现代化建设的进展，广大城乡居民增强了自治的意识和民主的意识。迄今已建立10多万个居委会，农村则经过无记名直接投票选举产生92.8万个村委会。广大农民创造了“海选”、“亮相制”等新的民主形式。“海选”即村民自己提名村委会候选人，层层挑选，如同大海选宝一样。初选候选人往往是正式候选人的几倍、十几倍甚至几十倍，然后反复比较，多次复选，逐步集中到几个人，再展开竞选，最终选出主任、副主任和委员。“海选”是对以往“指选”、“派选”的否定，是真正社会主义直接民主的良好形式。“亮相制”即实行村务公开，在村民会议和村务会议上财务公开、事务公开、任务公开、税务公开、防务公开、民主讨论、民主评议、民主决定、民主管理、民主监督。“亮相制”是对以往“个人专断制”、“党支部包办制”的否定，是劳动人民直接掌权当家作主的良好体制。现在全国已有60%以上的村庄初步建立了村民民主自治制度。实践表明，它在促进农村经济发展、政治稳定、文化提高、人际关系协调、人民内部矛盾妥善解决、社会全面进步等方面都发挥了重大作用。从长期来看，它对推动中国乡县以上民主选举、民主决策、民主治理、民主建设都将发生深远影响。中国农民民主自治的创举已经引起国际上广泛关注。许多国家的研究机构和新闻媒体以及政府当局、驻华使馆都派人到中国农村考察基层民主选举，都给予了高度的评价。此外，20年来中国在推行公务员制度、精简政府机构、加强民族区域自治等方面也都取得了显著成就。这些也都是政治体制改革的重大进步。
20年来中国的政治体制改革对实现人民大众当家作主、激发人民现代化建设的热情、发展社会主义市场经济，都起到了巨大的推动作用。
二、加快政改刻不容缓，时不我待
对20年来中国政治体制改革的成果应该怎样客观地准确地作出公正评价呢？一种看法认为，政治体制改革与经济体制改革已经进行了同步的发展，取得了同等的成就，发生了同质的变化，经济体制已经从计划经济转变为市场经济，政治体制已经从极权政治变为民主政治。另一种意见是经济体制已经迈出大步地往前走，而政治体制依旧原封不动，踏步不前，上述各种改革成果都只是量的变化，而并没有质的飞跃。我以为这两种观点各走极端，都有偏颇。实际上20年来政治体制改革不仅是量的增长，而且有局部质的嬗变。旧政治体制的三大弊端（个人集权制、职务终身制和个人指定接班人制）已经基本上得到克服。而这“三制”本是君主专制与民主共和制的三大区别（民主共和政体实行权力制衡、领导限任制和接班人选举制）。从这方面来看，旧政治体制带有浓厚的君主专制色彩，现在已经基本上洗刷掉这些旧痕迹；同时“新三制”（人民代表大会制、人民政治协商会议制和多党合作制）得到新发展。应当说，现在民主共和政体的色彩是更加鲜艳了。但是如果把政治改革与经济改革两相比较，我们可以看到，政改显然滞后于经改。20年来经改已经迈出了三大步：即从1979年农村试行家庭联产承包责任制开始，到1982年中共十二大认为社会主义是计划经济与市场调节相结合；到1984年十二届三中全会进而提出社会主义是有计划的商品经济；到1992年中共十四大确认社会主义市场经济。1997年中共十五大进一步把股份制与股份合作制作为社会主义公有制的新形式加以肯定。股份经济的健康发展将是中国经济体制改革迈出的第四大步。而政治体制改革在发扬共产党党内民主、共产党与民主党派的党际民主和以人民代表大会制为中心的人民民主这三个方面都只迈出了三小步。另外，在发展基层民主、实行村民自治方面，也迈出了第四小步。经改这四步是从传统计划经济转向现代市场经济，所以是迈出大步。而政改这四步还没有摆脱传统权力过分集中的党政领导体制，还没有完全转向现代民主政治，所以只能算是跨出了四小步。社会主义国家体制弊病的根子在政治体制这里，所以改革要取得全面成功，政改不仅要与经改同步发展，而且还要领先，由政改来带动经改等等。如前所述，中国的改革本来是从1978年政改起步的。可惜1980年以后因受波兰“团结工会”风波的影响，政改有所停顿。到1986年邓小平又重新提出政改的紧迫性，1987年中共十三大专门规定了政改的具体方案，但是在1989年以后因受北京政治风波的影响，政改又放慢、放小了脚步。由于政改滞后于经改，所以近20年来的改革开放加剧了两大弊端，即党政官员贪污受贿等腐败现象和社会上贫富两极分化现象越来越严重。尽管中共中央和国务院在1983、1986、1989和1993年以来多次大张旗鼓地反腐败，但是由于政治体制缺少社会主义自由与民主，缺少切实有效的制约和监督，所以大有反腐败越反越腐败之势。以权谋私的金额越来越大，人数越来越多，层次越来越高，手段越来越恶劣。邓小平于1989年6月16 日同中央几位负责人谈话中讲到：“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第313页。）现在的情况应该说比十年前更加严峻。尽管报刊上几乎天天都刊登揭发惩治腐败的报道，但是腐败依然在前仆后继地加剧。因为有权势者明知被抓住的机率很低，所以他们依然敢冒这个风险。邓小平在1986年9月2日答美国记者迈克·华莱士提问时曾经明确说过：“百万富翁很难在我们社会主义制度下产生”，（注：《人民日报》1986年9月15 日。）“我们的政策是不使社会导致两极分化，就是说不会导致富的越富，贫的越贫。坦率地说，我们不会容许产生新的资产阶级。”（注：《邓小平文选》第3卷，第172页。）可是现在事实上全国百万富翁已有几百万人，千万富翁有几万甚至几十万人，亿万富翁有几百甚至几千人。可见政改滞后已经成为经改走向邪路的通道，成为社会主义改革全面协调发展的瓶颈。加快政改已经成为当务之急。那么加快政改要从何着手呢？要从哪里寻找突破口呢？这似乎是众说纷纭、莫衷一是的老大难问题。其实如果真正按照马列主义和邓小平理论并不难解开这个奥秘，关键就在于能否彻底改革党政权力过分集中的政治体制。我认为，当今着重要解决好以下四个问题。
第一，实行党政分开是政治体制改革的首要关键。党政不分、以党代政表面上似乎是加强党的领导，实际上党政两方面都受损害：党的主要力量不用在管好党，使党处于无专人专管的涣散状态，而且使党政权化、官僚化、特殊化；政不能独立自主地发挥自己的应有作用，使政权逐步脱离人民群众，成为党的附属机构和执行机构，而不成其为人民大众的政权。党政不分、以党代政的体制最早是在1917年俄国十月革命胜利初期内战加外战的特殊历史条件下形成的。1921年战争结束后列宁就着意要解决这个政治体制的弊病。他曾经指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责”，党的任务是对政权“进行总的领导，不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”（注：《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第64页。）可是他还来不及具体解决党政分开问题就逝世了。后来斯大林变本加厉地以党代政。中国早在工农苏维埃政权建立初期，也出现以党代政情况。毛泽东在1928年写的《井岗山的斗争》中也提出：党的主张办法“执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（注：《毛泽东选集》，人民出版社1966年竖排本，第75页。）邓小平于1941年在《党与抗日民主政权》中讲到：“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”（注：《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第10、12页。 ）实际上国民党的遗毒和苏联模式的影响使得1949年以后中国的政治体制以党代政的弊病更加严重了。1978年以后邓小平重新总结历史经验，语重心长地指明：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，（注：《邓小平文选》第2卷，第328页。）所以一定要着手解决党政不分、以党代政的问题。第一步先从职务上分开，即从1980年起党的主席不兼政府总理，省委书记不兼省长，进而还要从职权、职能、职责上分开。共产党是工人阶级先锋队，而不是政权组织。但是作为执政党，它有向政权机关提出决策建议和推荐国家各级政权机关领导人的权利、功能和责任。然后经过党员的活动和表率作用，由政权机关采纳，变为法律和政府决策，选举或任命为国家机关和各部门的领导人。党不能向政权机关发号施令，也不宜与政权机关联合发布决定或联合召开会议。党还有把自身和党领导的各种群众组织（工会、共青团、妇联等）从政治上、思想上、组织上和作风上建设好的权利、功能和责任。党如果不在职权、职能、职责上与政权分开，党就难以管好党自身组织和它所领导的各种群众组织，而政权机关本身也难以独立自主地完成自己的职权、职能和职责。可惜从1980年以后，党政分开主要仅限于主要领导职务分开，而未能在职权、职能和职责方面也分开。这样，新的政治体制依然难以全面形成。由于经济体制改革已向前迈出两大步，所以邓小平再次提出政治体制改革问题。到1986年，他于这一年9～11月四次谈到政改问题。 他认为“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求”（注：《邓小平文选》第3卷，第176页。），经改每向前迈一步，都深深感受到政改的必要性：政改涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多障碍，需要审慎从事；政改的内容“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）第二个内容是权力要下放，第三个内容是精简机构。1987年中共十三大依照邓小平理论把政改提上全党日程，提出七项政改具体方案，其中强调“政治体制改革的关键首先是党政分开”，党政在职权、职能、职责方面都要分开。具体措施是：把党管理的行政事务转由政府有关部门管理，政府部门的党组逐步取消；由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织逐步改由所在地方党委领导；企业和事业单位的党组织不再对本单位实行一元化领导，而应支持推行厂长负责制和首长负责制。党政分开刚刚开始重新启动，不幸发生了1989年的政治风波。从此之后不但不再提党政分开，而且又退回到原先党政不分、以党代政的局面。例如政府各部门的党组又恢复了，企业和事业单位又实行党委领导下的厂长负责制或首长负责制。好多省委书记兼任省人民代表大会常委会主任，一些市委书记又兼市长。1978年中共十一届三中全会提出的要认真解决党政不分的历史任务远未实现。这种党政不分的局面使得政治体制改革无法全面启动，无法迈出大步。而政改滞后又成为社会主义改革系统工程的瓶颈。1998年国务院的机构改革已经取得显著成效，这是1978年以来的第四次机构改革。在1982年、1988年、1993年改革之后，过几年机构又再度膨胀，根本原因在于党政未分开，政权机构必定膨胀。再例如，近几年基层民主、村民自治发展较快。但是也由于党政未分开，不少地方村民自治难以发展，或者徒有形式。据1998年11月11日《广州日报》披露：海南省琼海市大路镇云满村有16名共产党员曾经依照选举规定联名推举一名村委会主任候选人，因与镇党委心目中的人选不一致，竟招来横祸。镇党委连同镇派出所出动三辆汽车（包括一辆警车），由镇党委书记挂帅，镇干部与警察出动，到村里把签名推荐候选人的部分党员选民连夜带走，以他们犯下“破坏选举，扰乱民心”，“企图推翻村委会”的罪名，对他们实行拘禁。可见民主选举在以党代政的体制下很容易变成“官主”选举、“党主”选举。类似情况可以说并非个别现象。
第二，人民代表大会制度还需要完善。目前人民代表的直接选举还只限于县级和乡镇级，省级和全国人大代表应该尽快由间接选举改为直接选举。至少某些省辖市和直辖市可先试行。应该增加十个选民联名提出候选人的名额，减少由上面提名的名额。在各级人民代表结构中，应该三减三增，即减少共产党员所占的比例，减少政府官员所占的比例，减少劳动模范和各条战线有突出贡献人物的比例，增加各民主党派和无党派人士的比例，增加非政府官员和非劳模比例，增加政治热情高、政治水平高、政治活动能力强的各方面人士的比例。早在抗日战争时期，中共曾经提出抗日民主政权实行“三三制”的主张，即无论行政机关或民意机关，共产党员只占1／3或少于1／3，左派进步势力占1／3，中间势力占1／3，在民意机关中还可吸收少数右派分子参加。实践证明，这样做既能体现共产党的领导，又能广泛联合、团结、争取各方面的人士。现在共产党员在人大代表中超过三分之二的比例实在太多了，应该减少到稍多于50%就足够了。人大除了立法权外，还要增强其独立的任免权、决定权和监督权。从乡镇到县一级领导应该尽快实行直接差额竞选产生。将来省级和国务院领导也要实行差额竞选产生。由共产党提出两个候选人，不管谁当选，都能保证实现党的领导。
第三，人民政协会议制度也需要完善。人民政协如果一直只是作为中共领导的统一战线组织，那么它的各项提案立案之后并不具有法律效力，只能提供政府参考。政府往往以各种原因为由而并未采纳，或者采纳之后又打了很多折扣。以致好多提案年年有人提出，年年照样未能得到解决。难怪在政协委员中流传有这种说法：不提白不提，提了也白提，白提也要提，不提白不提。要使政协议案具有法律效力，就必须使政协会议成为国家权力机关的一部分。近几年来全国人民政协代表团频频出访，同各国议会建立了广泛的联系。应该把政协作为类似外国上议院或参议院那样的国家权力机关。有人认为：“这样岂不是照搬西方的两院制吗？我们应该坚持人民代表大会制一院制。”其实一院制、两院制并不是社会主义与资本主义两种政治体制的区别。资本主义国家也有一院制，如瑞典、丹麦、芬兰、希腊、葡萄牙、西班牙、卢森堡等80多个国家；社会主义国家也有两院制，如前苏联最高苏维埃分为联盟院和民族院，前南斯拉夫议会分为联邦院和共和国与自治省院。现在中国的全国人民代表大会代表是按省、直辖市和自治区的地区原则产生的。北京作为全国政治、科技和文教的中心，有众多代表人物应该入选，而北京市又容纳不了这么众多数量的代表，于是只好分配到外省区去入选，这些代表不在外省区工作，与该省区平素又无联系，实难代表该省区。如果政协作为全国最高权力机关的一部分，这种矛盾就解决了。即全国人大代表按地区原则选举产生；全国政协委员按界别原则选举产生。这样岂不两全齐美？可见这种改革是从中国实际出发的，而并非是照搬西方的两院制。
第四，多党合作制度也有待完善。1956年中共提出与各民主党派“长期共存，互相监督”的方针，到1982年进而又增加“肝胆相照，荣辱与共”的方针。如果把“肝胆相照，荣辱与共”带有感情色彩的文学语言改变为理性的政治语言，应该是“真诚合作，联合执政”。如果中共同八个民主党派不是联合执政的话，哪里谈得上荣辱与共呢？如果仅仅是中共一党执政的话，那么不论执政得好坏，荣辱当然都属于中共一党，与各民主党派是很少相干的。1989年12月30日通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：中共是执政党，各民主党派是参政党。这里所说的“参政党”，从理论与实际两方面来解释，都应该说是参与联合执政的党，或者是参加联合政府的党。通常执政党担任政府主要领导职务，如总统、总理，参政党参加政府担任若干部的部长。各民主党派在1949年建国之初，确实有15人担任部长，还有担任中央人民政府副主席和政务院副总理者，那时确是名副其实的参政党。可是，改革开放20年以来，各民主党派人士在政府中最高职务仅担任副部长。前面提到民主党派人士担任部级、副部级领导有24人，其中部级是指副委员长，并无一人担任正部长。副部长不能参与国务院全体会议决策，这样各民主党派怎能同中共荣辱与共呢？可见要完善多党合作制，当务之急是选拔一些民主党派人士担任部长以至国务委员，以便他们能够参加国务院全体会议和国务院常务会议，与中共共同决策，共同负责。
总之，当前亟须加快政治体制改革，其中首要关键是党政分开。只有冲开这个堵塞的瓶颈，人民代表大会制度、人民政协会议制度和多党合作制度的进一步改革和完善才能够迎刃而解，大踏步地向前迈进。
回顾20年来改革开放的历程，既要看到中国的政治体制改革已经取得显著的成绩，又要认清政改严重滞后的实况和危害。这样才能对加快政改有信心和紧迫感。只有加快体制内的改革，才可能阻挡西方的议会制和多党制的诱惑和侵袭。事急任重，刻不容缓，机不可失，时不我待。
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