论征地制度的系统性改革与突破，本文主要内容关键词为：制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
30年前，我国以土地改革为核心的农村改革极大地解放了被计划经济束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。
随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程开始加速推进。但是，在现有的征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为不仅使得失地农民基本财产权益难以得到有效的保障，而且也带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加、以租代征、小产权房大量涌现等一系列问题。工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象，严重地威胁了社会和谐和政治稳定。
2008以来，国土资源部组织力量开始对《土地管理法》进行修订，2009年4月最新一稿修订草案吸收了地方政府、中国社科院以及国土资源部各相关司局的意见，并打算年内报送国务院法制办后提交全国人大审议。在这个过程中将向全社会公开《修订草案》，征求社会各界的意见。最新一稿新增了第六十八条、第七十一条、第七十三条、第七十五条和第七十六条，规范了征地范围、征地补偿争议裁决、被征地农民社会保障制度、征用土地以及农村房屋拆迁补偿。修改了原四十六、四十七、四十八、四十九和五十条，规范了征地补偿标准、征地程序、征地补偿费分配、监管和就业安置问题。从内容上来看，修改草案的内容基本上涵盖了征地制度涉及到的方方面面。
显然，提出一个彻底的改革目标是相对容易的，但值得学界深思的问题是，为什么主流学界和政府部门部分官员提出的理想改革目标那么难以被推行下去？隐藏在征地制度改革背后的约束条件到底是什么？本文将试图在讨论土地征用的一些基本理论和操作争议问题的基础上，对上述问题给出一个初步的回答。
一、公共利益界定
公共利益该如何界定？我国现行征地制度中最令人诟病的地方，在于征地权的行使并不是真正出于公共目的。因为现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾，这种矛盾所导致的结果在事实上把公益性用地和非公益性用地都纳入了征收范围。什么样的项目才算是符合公共利益（公共使用或公共目的），在现实操作中却是一个备受争议的话题。Epstein(1985)提议征地权中公共用途的条件应该被解释为当一个项目涉及公共产品的供应就被允许强制征收土地。但是公共产品是一道“光谱”，纯粹的公共产品在现实生活中也非常少，而多数项目只是部分涉及公共产品的供应。
我们的观点是，如果某块土地上生产的产品可以交由市场来解决，那么这块土地也可交由市场解决。只有那些市场提供不了的产品，不论盈利与否，均可视为公益性项目，所需土地通过征收，包括：(1)凡直接的公共事业用途；(2)具有公共利益性质的一切其他用途；(3)以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。这样的界定实际上意味着，如果一个项目的主体工程是符合公共利益的，那么附属设施用地作为主体工程的配套，其用地通过一定程序的公正审核后也可以通过征收方式获得。如是，征地就可以排除一般的商住项目用地、工业项目和旅游项目用地等明显属于非公益性的盈利项目。当然，随着经济社会的发展，对公共利益含义的认定也会有相应的变化。因此，在未来的征地制度改革中，可以考虑设计一套审核机制，即由第三方机构（比如地方人大，或者是法院）通过严格程序，来审核某类或者某项征地项目是否符合公共利益而可以征收。
二、征地补偿
（一）我国现有征地补偿模式存在的问题
按原用途进行征地补偿并有最高补偿限定是现行征地制度的另一个硬伤，这也是征地补偿标准长期偏低、被征地农民不满意的政策原因。我们在江苏、福建、广东、吉林、陕西、四川等省的调查也发现，在大部分地区，征地标准依然偏低，农民利益难以得到保障。越来越多的证据表明，在我国，尽管征地过程中的确也存在着过度投资问题（比如征地前的抢栽和房屋装修），但是低补偿政策所带来的各种问题和危害，却远远超过过度投资导致的资源浪费。这些危害主要表现在以下三个方面：一是降低了土地利用效率，导致各类制造业开发区过度扩张。我国各地大量规划和建设的开发区，动辄就是十几甚至几十平方公里，一些开发区企业大量圈地，进驻企业建造的厂房大多1-3层，绿地面积超过厂房建设占地面积。地方政府之所以能够如此大规模地进行城市和开发区用地低效率扩张，毋庸置疑依赖于执行低于市场价值的征地补偿政策。二是造成政府部门的“财政幻觉”(Fiscal Illusion)。很容易导致地方政府过度扩张公共部门(BRS，1984)，包括建立各种大型政府办公设施和各类大广场等。一个重要原因就是征地补偿远低于土地市场价值。三是低补偿征地和不公正的征地程序带来大量上访案件和集体性事件。据2005的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%。
（二）农民抗争压力下一些地区进行的征地补偿政策创新
中国国内，相当部分研究者倾向于将土地征用补偿限定在被征土地的农用价值上（如贾宪威，1995；许坚，1996；严星、黄安褆，2001），一些学者（陈江龙、曲福田，2002）坚持进行“不完全补偿原则”，并以土地的当前用途为补偿依据（周诚，2003；郭洁，2002）。他们提出了细化现行征地补偿项目和提高各项目的补偿标准的改革方案。但是，可以毫不夸张地说，在中国高速城市化的过程中，由于征地引发的社会矛盾已经成为很多地区，尤其是发达地区地方政府最头痛、也最难处理的问题。为了降低征地难度，在一些经济发达地区，地方政府除了在现行征地补偿体制内进行提高补偿标准、强化失地农民社会保障一类的改进之外，也开始进行一些体制外的改革和突破。这些改革和突破体现在以下几个方面：
1.征地补偿标准突破被征土地原用途价值。在一些经济较发达的沿海地区城市，征地补偿的标准已从传统的产值倍数法向区片综合价法过渡，逐步突破了按原用途补偿的限制。由于被征地农民的抗争，一些地方政府在不断提高传统补偿项目标准的同时，还增加了留地安置政策，甚至与村集体共享土地出让金。以浙江省乐清市部分乡镇为例，目前的补偿标准（含土地补偿费和安置补助费）在最高区片已经达到20万／亩，远远超过了农地价值本身。
2.政府开始与农民分享而不是独占土地增值收益。仍然以浙江省乐清市为例，在部分乡镇，县乡政府已经开始尝试与村集体共享土地出让金，具体办法是在所有按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，出让金净收益部分由市、镇按3∶7分成，而镇与村集体又按照6∶4分成，这样村集体除了得到按征地补偿款以外，还得到了大约28%的土地出让金。
在靠近北京的河北省三河市燕郊镇，政府在城中村改造中引入了市场机制，允许开发商与村集体直接谈判。以该镇的南巷口村为例，村集体与开发商达成的补偿协议是，合法宅基地面积按照1000元／平方米的标准补偿给村民，每个村户籍人口无偿获得35平方米／人的安置房面积和9万元的一次性生活补贴。算下来，一户村民除了得到无需支付差价的住房安置以外，还能得到了大约100万元左右／户的现金补偿。当然，燕郊这种有利于农民的土地补偿主要还是集中在房屋拆迁上，而对农民的耕地征用政府还基本上是低价补偿。燕郊在农民宅基地拆迁上采取上述对农民比较有利措施的一个原因，是因为该地靠近北京，有大量来自北京的购房者，所以商住用地也有大量的需求。因此，地方政府即使在住房拆迁用地上赚不了太多钱，也可以通过低价征用耕地后高价出让商住用地补回来。
另外，在浙江、江苏广东等省，推行了所谓“留地安置”政策，政府征地项目村集体可以获得大约10%的安置地，这部分安置地政府负责办理农转用之后，村集体用于出租，每年获得的租金收入非常可观。
3.设定征地补偿最低保护价，引入征地单位和村集体之间的谈判机制。本文前面提到的浙江乐清、河北三河燕郊等地，征地单位和被征地集体乃至农户之间的谈判机制已经在征地过程中得到体现，事实上，很多地方政府默许在征地过程中存在一定程度的谈判，只不过并没有以正式的制度形式固定下来。在引入征地补偿谈判机制的制度化上，只有作为中国首都的北京市是一个例外。2004年，北京市发布了《北京市建设征地补偿安置办法》，其中第九条、第十条规定由市政府制定征地补偿费最低保护标准，实际补偿金额由征地单位与村集体商定。这是我们最近这么多年调查以来所见到过的对被征地农民最有利的征地补偿政策。
这里就引出一个非常有意思的问题，那就是为什么在北京市、河北省三河市的燕郊镇，以及浙江南部的温州地区会出现上述有利于农民的征地补偿措施？一个合理的猜测，是这种制度创新来自于地方政府对被征地农民抗争的顾虑。据我们了解，燕郊地方政府近年来在征地拆迁政策上进行的重大调整，在很大程度上就是因前些年当地征地农民对拆迁补偿不满，集体租用大巴车去北京上访后的结果。温州的乐清也是出于类似原因，所以地方政府开始探索新的、更有利于保护农民土地权益征地模式。
被征地农民的大量抗争和一些发达地区政府在农民抗争压力下进行的各种体制内、体制外制度改进表明，现行征地体制下的低补偿政策已经越来越难适应我国社会经济发展的需要。以市场价值补偿为最终改革目标，及时启动征地补偿改革，不仅有助于提高土地利用效率，促进土地集约利用，减轻耕地保护压力，也有利于提高农民财产性收入，改善干群关系，减少上访案件和集体性事件，从而最终有助于社会稳定，有助于城乡统筹和和谐社会的建立。
在目前《土地管理法》修改草案中，取消了按原用途补偿的规定，提出了同地同价足额补偿的原则，应该说这是征地补偿制度改革的进步，也为逐步过渡到按国际通行的市场价值补偿预留了改革空间。在进一步的修法过程中，我们建议借鉴北京的做法，实行征收土地补偿费最低标准制度，并引入征地单位和被征地农民的谈判机制。
三、地方政府的征地激励和征地制度改革的约束条件
客观地说，如果按照本文前面部分提出的模式进行征地制度改革，地方政府就必然面临如下的局面：由于征地范围将严格限定在符合公共利益的项目用地上，征地范围之外的集体土地，尤其是集体建设用地将绕开政府直接入市。即使是农用地，只要符合土地利用总体规划和城镇总体规划，也可以由村集体和农民直接与开发商谈判达成交易。但是，这样的理想改革方案，在目前体制下是基本不可能被地方政府所接受的。这主要是因为中国目前的中央—地方财政关系以及区域之间的激烈竞争格局，必然决定了地方政府具有低价征收农民土地的强大激励。
在实际操作中，以低地价和补贴性基础设施（以及降低劳动、环境保护）为主要工具进行大规模招商引资成为地方政府为扩大本地税基而争夺制造业投资的重要途径。以我们2008年在浙北某县的调查为例，该县征地区片综合价共分为两级，分别为5万元／亩和4万元／亩，工业用地出让地价大约为14.5万元／亩。其一级区片工业用地实际成本比土地出让价格仅高出0.90万元／亩，而二级区片工业用地实际成本比土地出让价格低0.85万元。土地出让存在零利润甚至负利润出让的情况。通过采用与工业用地出让截然不同的策略，以招标、拍卖方式出让商住用地来获得大量的出让收入，在一些地区出让收入已与地方一般预算收入相当，成为重要的财政收入来源。由于土地使用权出让后所得全部土地出让金都归地方政府所有，属于预算外财政收入，地方政府对于该部分资金在使用、审批等方面的约束较少，因此地方政府就有很强的激励去尽量扩大招商引资规模，同时推动商住业用地收入最大化。在一些经济较发达地区，土地出让金已经占地方财政收入的一半以上，土地出让金的“第二财政”的作用可见一斑。
地方政府的这一整套“土地财政”策略，赖以执行的制度基础就是以“低补偿、无征地范围限制”为特点的征地制度。抛开中国经济转轨和增长的这一逻辑，是无法理解征地制度改革背后的约束条件的。可以想象，如果进一步改革后严格将征地范围限定在符合公共利益的项目上，政府就将无法再从商住用地上获得庞大的出让金收入，地方政府预算外财政收入也将大幅度下降。因此，征地制度改革如果不配合系统性的配套改革措施来改变这些约束条件，就无法提供给地方政府足够的激励，也就难以从根本上实现征地制度改革的突破。
四、征地制度的系统性改革方案及配套措施
如果继续沿用既有征地模式，或者按照《土地管理法》修订草案目前版本的条例继续在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地，那么就很难扭转地方政府通过低地价和补贴性基础设施恶性竞争工业投资，然后通过高地价、限量供应商住用地盈利的不利局面，也就无法扭转我国城市建设中大搞各种工业开发区、工业用地比例明显偏高，而商住用地比例明显偏低，价格过高且上涨速度过快的发展模式。这种区域恶性投资竞争导致的结果，既因为过度的制造业投资而牺牲了经济增长的效率，也因过低的失地补偿而牺牲了社会公平。
我们认为，必须要从树立科学发展观和实现经济、社会、环境可持续发展的高度，而不是地方政府征地方便的角度来进行这轮《土地管理法》的修订。中央政府应该充分认识到，目前我国这种以“区域竞次”来吸引制造业投资，并成为全世界中低端制造业中心的发展模式，是以地方政府通过压低制造业用地征用和出让价格为基础的，也是从经济、社会角度完全不可持续的。结合前面几个小节的讨论，建议对现行征地制度进行如下的系统性改革：首先，以符合公共利益为征地的唯一合法依据，明确定义公共利益边界和征地范围。我们建议公共利益的边界定义为：凡直接的公共事业用途；具有公共利益性质的一切其他用途；以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。公共利益的边界定义清楚后，参照韩国、日本以及我国台湾地区的相关法律，结合我国实际情况，进一步制定征地目录，确定征地范围。其次，必须要在土地农转用过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，逐步建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。在改革初期，可以建立包括以下内容的征地补偿机制：由省、自治区、直辖市政府制定辖区内各市县的征地补偿最低标准；引入征地单位与村集体和农民的谈判机制。征地补偿最低标准应体现同地同价原则，结合当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。而当上述改革推进到一定程度后，征地补偿最终过渡到以市场价值为补偿原则。实际上，引入谈判和协商机制，就可以较好地处理目前征地过程中出现的各种问题和矛盾。最后，需要设计一个良好的征地程序与补偿的协调和裁决机制。程序公平是社会公平正义的基本保证。不论征地目的是什么、征地补偿标准多高，由于征地涉及巨大的利益调整，一定会出现征地争议。一旦出现争议，必须在制度上提供一个有效、公正的申诉、协调和裁决程序。在目前的《土地管理法》修订草案中提出的争议协调和裁决模式存在很大的问题。我们建议协调职能由市、县政府承担，而裁决职能由省级政府承担，同时保留法律诉讼作为最后的管道。
如前所述，要实现征地制度改革的突破，离不开配套措施。必须从地方政府的财政激励入手，为此，我们建议中央政府进行相应的配套改革，给地方政府提供足够的财政激励。征收一定比例的土地增值税不仅具有经济效率的合理性，也可实现由不规范预算外土地出让金向预算内土地增值税的转化，从而减少当前地方政府在土地出让中的寻租行为和预算外财政缺乏透明度的情况，改善地方财政的管理。在通过深化土地市场化改革提高土地使用成本以减少工业用地低价出让行为的同时，改变地方政府为提高出让金而偏少供给商住用地的局面，还必须加速财税体制的改革。其主要措施就是要逐渐引入对商住用房产征收的财产税（或物业税），以此激励地方政府增加商住类房地产用地的供给。因此，我们建议：第一，修订《土地增值税暂行条例》，将适用范围扩展到集体土地，设计合理的税率，扩大政府在农村土地使用权的出让、转让和租赁收益上的税源。纳税对象既包括严格限定征地范围后非公益性项目用地集体非建设用地的出让、租赁收入，也包括集体建设用地流转收益（含宅基地）。第二，在试点的基础上全面开征物业税。物业税的改革研究工作从2003年起已正式启动，税务总局与财政部先后批准了北京、江苏、深圳等6个省市作为试点先行单位，进行房地产模拟评税试点。2007年，税务总局与财政部又增加了河南、安徽、福建和大连4个地区部分区域作为房地产模拟评税扩大试点范围。目前这10个省市处于模拟空转阶段，但已有多个城市向国家税务总局和财政部递交了物业税“空转实”的申请方案。如果能够在试点基础上，全面开征物业税，这将是地方政府稳定而持久的税源。
如果要严格限制公益性征地范围，引入征地谈判机制，全面进行农村集体建设用地市场化改革，需要在土地增值税和物业税这两个税种上同时推进。我们的测算表明，土地增值税和物业税收入完全可以弥补政府在土地出让金上的损失，并能有效抑制地方政府通过大规模征地和低地价策略招商引资的冲动，从而切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕地保护的压力，最终有助于实现城乡统筹发展。
总结
在目前中国高速城市化、工业化的过程中，部分土地由农用转化为非农用途是必然的。但是，从土地利用角度来看，考虑到我国人多地少的国情，在保障城市化和工业化用地的同时，政府也确实有必要去采取措施去保护稀缺的土地资源，尤其是耕地资源。从保护农民利益的角度来看，我们也应该允许失地农民分享高速城市化和工业化的成果，而分享城市化和工业化成果的一个重要途径就是要让失地农民能够分享部分土地增值收益。征地制度改革无疑是解决上述问题的根本性制度改革，而既有的征地体制显然已经完全不能适应我国市场经济体制建设和未来实现经济社会可持续发展的需要。
征地制度改革的核心，如前所述，就是以公共利益和公正补偿为征地权行使的原则，定义公共利益边界、限定征地范围，逐步实现以市场价值为依据的补偿机制。只要配套的财税体制改革跟进，我们就有理由相信，一个符合社会公平正义、有利于优化土地配置的征地制度一定能够成功地设计出来，并逐渐完善和推广。通过某些极端的案例来反对征地制度改革是缺乏足够说服力的，因为这些案例带来的问题，往往只涉及到征地改革的技术层面，而改革政策的技术细节完全可以通过渐进的方式逐步加以完善。正确的改革目标一旦确立，那么，往前推进的每一步，也一定是坚实的一步。