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中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2008)03-0012-06
责任政府是现代民主治理与政治发展的必然要求和核心价值。当前，责任政府建设已引起我国政府和公众的高度关注。尽管学界对责任政府关注已久，但对其内涵至今没有形成统一的认识。笔者认为责任政府就是一个对人民负责的政府。责任政府具有三层含义：责任是政府的义务或职责；政府要对自身的行为负责；政府违背其义务或职责的行为要受到相应的追究和制裁。管理依据合法、管理主体多元、管理活动透明、管理职能适度、管理目标均衡、管理结果合民意是责任政府的基本特征。
近几年来，学界对责任政府的著述不少，但多侧重论述责任政府的含义、意义。因此，很有必要结合责任政府的特征，按照政府行为逻辑和时序上的继承性和连续性，依循责任设定、责任履行、责任监督、责任评估、责任追究的顺序，构建一个全面的、有机的、完整的制度①链条，为建设责任政府提供有力的制度保障。
一、政府职责的制度化
责任政府的第一要义就是责任，即政府的义务或职责。职能清晰、责任明确是建设责任政府的前提和基础，规范政府部门及其工作人员的行为和落实行政责任是建设责任政府的有效举措和具体体现。从我国当前的实践来看，政府职责规范上还存在一些不足，主要表现为：政府的职责界定不科学、不明晰，在弱化某些职能的同时，忽视了相关职能的强化，不同程度上存在越位、错位、缺位现象；没有实现政府职能转变的强约束性，没有恰当解决调整后的政府职能的社会接管问题；许多部门的管理职能交叉重叠、相互矛盾等。责任政府建设首先要求以制度、法规的形式明确各级政府、各个部门及其工作人员的职责性质、内容、大小，避免交叉重叠和残留漏洞，有效防止相互推诿扯皮。责任政府职责制度化须涵盖以下三个方面：
(1)职责内容及其侧重的差异性和发展性。责任政府的职责内容及其侧重要伴随政治、经济与社会的发展以及政府自身的发展而进行适时的调整与转变。经过近30年的积极探索和总结经验，我国政府的职责已经比较明确，那就是实现从计划经济下的全能政府向市场经济下的有限政府转变，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。其中，前两项职能的关键是改进和完善方式方法，后两项职能的关键是充实和加强、进一步到位。
(2)职责范围的有限性、适度性。责任政府是一个权力、能力以及资源有限的政府，因此责任政府必然是一个职责有限的政府。有所为，有所不为，是确定责任政府内容的基本原则。现代社会的治理主体呈现以政府为核心、市场和社会共同治理的格局，如果政府职责定位不当，势必影响市场机制和社会自治机制的正常有效运行。因此要结合国家发展阶段的特点和社会公众的实际需要，按照比较优势、互补优势、量力而行的原则界定政府、市场和社会各自的职责，做到公共物品和公共服务的权威型供给、商业型供给、自愿型供给和自主型供给②的有机统一，妥善解决政府职能转移后的衔接问题。责任政府的职责范围应该是：提供公共安全是必须全部承担的职责；维护社会公平正义，促进社会协调、持续发展是应当承担的主要职责；创造和维护有利于促进经济效率的环境，弥补市场机制的缺陷，是应当承担的重要职责[1]。
(3)职责分工的明确性。不同层级政府的职责以及不同政府部门的职责在作用范围、构成以及重点方面有所不同。责任政府在整体明确职责内容和职责范围的基础上，必须明晰不同层级政府、不同政府部门的职责。要按照权责匹配和分权原则来明晰中央政府和各级地方政府的职责，理顺政府部门的不同分工，解决权责分离、部门职责交叉重叠、运作不畅等问题，努力实现政府内部职责的明晰化，实现各级政府之间、不同部门之间以及不同岗位之间的无缝隙责任衔接。近年来，深圳市政府在职责设定方面进行了积极探索和实践，并取得了一定成效，其实行的层级责任目标管理制度、部门责任白皮书制度③和公务员职位说明书制度④在全国具有推广的价值。
二、建立科学、民主的行政决策制度
要防止政府的失责行为，首先应在决策阶段把好关，避免决策失误，科学、民主、有效的决策是实现责任政府最有力的保证之一。健全行政决策制度，必须从以下几个方面入手：
(1)建立完善的决策信息网络体系。决策是一个收集信息、分析信息、加工信息的过程，信息质量直接决定决策质量。要有机结合传统与现代的信息传播手段，建立直通公共事务各个层面的高效、快捷的信息网络系统，实现政府内部之间以及政府与社会之间的信息互通、信息共享，促进决策信息的真实、全面、及时、有效，从而为行政决策的科学有效奠定扎实的基础。
(2)完善行政决策的专家咨询制度。行政决策专家咨询指各级政府关于依靠专家群体进行行政决策咨询、论证活动的制度，目的是提高政府决策质量。随着行政决策的广度、深度、难度不断加大，专家咨询成为决策过程不可缺少的一环，成为行政决策科学化、民主化的突破口。由于我国咨询业发育不全，以及对决策咨询工作的重要性和迫切性认识不足，长期以来行政决策是否经过专家咨询，哪些领域的决策需要专家咨询，采取什么方式咨询，专家咨询在多大程度上影响决策等问题，不是出于制度设计的必然，而是取决于决策者选择的偶然，从而在一定程度上导致行政决策专家咨询的随意性和主观性。因此，有必要尽快建立健全行政决策专家咨询的规章制度，其主要内容应该包括：专家咨询的性质与地位，专家咨询的主体构成、组织构建，专家咨询的范围、路径、方法、程序，专家咨询的权利、义务，专家咨询的监督，专家咨询的绩效考评与责任追究等。[2]
(3)决策过程要纳入更多的民意。按照人民主权理论和委托—代理理论，责任政府的行政受体是其权力最终来源的民众。责任政府必然是一个善于听取民声、及时回应民意、有效满足民愿的政府。“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”[3]责任政府的决策必须是对民意的积极有效回应，而非“长官意志”的体现，更非出于谋求政绩的冲动。要做到这点，必须从两方面去努力：一是通过健全公众了解和影响决策的途径，健全公民参与决策的规则和程序来构建公众参与机制；二是通过强化政府行政机关及其工作人员的回应意识，加强政府公共决策回应载体建设和公共决策回应制度法规建设来打造政府回应平台[4]。
(4)提高决策主体的决策素质。要通过多种方式提高决策主体的理论素养、决策能力、决策心理素质，满足科学决策要求。当前可以通过创新官员选任制、完善公务员培训制、轮岗制，实施任期责任制、离任责任追究制、责任倒查制以及决策重心向下移等方式，从理论、实践和制度约束等层面提高政府的决策能力。比如政府任期责任制和离任责任追究制就有利于树立政府的责任观念，强化责任意识，杜绝短期行为，收到功在当代、利在千秋之效。
三、建立有力、高效的行政执行制度
责任政府科学决策产生的“为民”政策，只有通过有力、有效地贯彻执行才能变成现实。改革开放以来，我国政府决策科学化与民主化程度均有了很大提高，然而施政能量有些不足，其突出表现为决策中枢的指令不能不折不扣地达到标的群，一些地方、部门和行政人员的执行力⑤弱化。而高效的行政执行制度应包括：
(1)明确各执行主体的职责界限和大小，防止现实中的推诿扯皮与“不作为”。四川省成都市出台的《成都市行政机关行政执法依据》值得推广。该《依据》从四个方面明确各行政机关（组织）的行政执法职责：行政执法主体资格确认；行政执法主体负责实施的法律、法规、规章内容；行政执法主体依法应当履行的行政行为；行政执法主体依法应当遵循的行政执法程序。行政执法机关及其执法人员任何违反法定义务的不作为和乱作为，都将按照这份“权责单”对照检查，并受到严肃处理。
(2)建立相应的规章公示、备案制度。可以尝试对新制定的规章进行前置审查和备案监督，受理公民、法人和其他组织对规章提出的异议审查请求。
(3)完善培训制度，提高执行主体的整体素质。当前必须以树立良好的执行心态、提高执行素质和执行能力为主要目标来完善创新培训制度，提高行政执行力。这是行政决策得到有力、有效执行的关键。
(4)探索行政执行的即时评估制度，以激励执行主体的有效行为，及时抑制执行主体的走样、失效行为，降低执行成本，提高执行效能。
四、建立多层次、全方位的监督制度
责任政府的最高价值就是真正做到对人民负责。理想层面的政府责任主体应该做到：责任定位的公共性、责任行为依据的合法性、责任行为过程的合利益性以及责任行为结果的合效能性[5]。但现实层面的政府却存在行为的自利性、责任意识不强、履行责任能力有待提高等问题。因此，建立多层次、全方位的监督制度是建设责任政府的重要环节。
(1)完善政府信息公开制度。作为代理人的政府掌握了大量的信息资源，与作为委托人的公民之间存在一定的信息不对称问题，从而使得公众对政府的监督由于信息的缺失而出现漏监、虚监或弱监情况。这种双方信息不对称的主要根源在于政府信息公开的有限性。因此，必须从正确界定政府信息，明确政府信息公开范围，保证政府信息公开质量，畅通政府信息公开渠道，降低政府信息的获取成本等方面进一步完善政府信息公开制度，充分保障人民的知情权、监督权，真正实现人民对政府行为的有效监督。
(2)整合多元监督力量，增强监督合力。目前我国存在监督主体多元，但监督合力不强的情况，主要表现为：权力机关的监督作用发挥还不够充分，司法监督的作用有限，媒体监督的效力没有充分发挥，群众监督的实效性较低，政府自身监督系统作用发挥不理想。因此，一方面，要有机整合党的纪律检查，权力机关和司法机关的法律监督，政协机关的民主监督，确保对政府的监督落到实处。同时还要通过加强行政监察的独立运作和创新行政监察方式，探索行政监督沟通协作制度，如联席会议制度、移送处理制度和联合检查制度等来进一步发挥政府的自体监督；另一方面，着力拓展媒体的行为空间和规范媒体的监督行为，强化信访制度和举报制度，开通“政风行风热线”，建立并逐渐完善社会监督的奖惩制度，营造良好的舆论监督环境，以此充分发挥媒体及公众监督的作用。
(3)实施全过程、无缝隙监督。要坚持行政权力运行到哪里，公共服务提供到哪里，行政监督就到哪里的原则。监督要贯穿到决策、执行等政府管理的每一个阶段，并在每一个阶段实施事前、事中、事后三位一体监督。改变当前偏重于惩罚性的事后监督，重视预防性的事前监督和过程性的事中监督。
五、建立科学、有效的政府绩效评估制度
政府绩效就是一定时期内政府职能得以实现的成绩和效益。在地方分权与公共服务市场化背景下，绩效评估与责任政府建设的内在关联进一步突显出来。政府绩效评估不仅是行政授权之后政府监管的重要工具，也是基于民主授权的公民社会约束监督政府的重要途径。建立健全科学、有效的政府绩效评估制度对推进责任政府的建设具有重要意义。科学有效的政府绩效评估制度构建要从以下几个方面去努力：
(1)正确定位绩效评估的目标。政府绩效评估目标可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责，即报告绩效水平以推动公民监督，而我国的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督[6]。由于缺乏正确的目标定位，致使现实中出现评估的随意性、自发性，甚至被异化为显示政绩、制造政绩，导致绩效评估的扭曲。因此，责任政府的绩效评估不在于“内部控制”，而是通过绩效评估持续地改进工作，从而更好地承担外部责任。绩效评估的这一目标定位，必然会在评估主体、内容和侧重点、评估标准、评估过程和结果运用等方面相应得到反映。
(2)注重绩效评估主体的多元化。我国政府绩效评估目前主要由政府主导，是自上而下的单向性评估，缺乏社会公众、中介组织和专业机构对政府工作的监督。这在一定程度上会导致评估结果的真实性、客观性的缺失，助长向上负责而对下不负责的不良风气，甚至使绩效评估蜕变为人民的负担。因此要培育多元的政府绩效评估主体，变自上而下的单向性评估为自上而下和自下而上相结合的双向性评估。通过进一步完善信访投诉、热线电话、民意测验、群众评议、公民满意度调查、市民报告卡⑥等形式来增强公众在绩效评估中的主体作用，实现评估主体的多元化和社会化，保证评估结果的客观、真实、有效，从而更好地推动政府对社会和公众的诉求给予回应。2006年，深圳市正式启动了政府绩效评估系统建设工作，在评估主体上采取内、外部评估相结合的方式，即：绩效评估系统评估的分值占70%，人大、政协、专家及专业机构等评估的分值占15%，社会公众评估的分值占10%，市评估委评估的分值占5%。此法值得借鉴。
(3)实现绩效评估内容的“公民导向”。我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，然而各地所确定的中心工作不一定是人民群众的需求和愿望的切实反映，甚至把政府越位、错位的工作内容列入评估范围。因此，应确立“公民需求导向”，把政府绩效评估的内容和侧重点与政府职责和公民需求有机衔接起来。
(4)确立以科学发展观为核心的绩效评估标准。绩效评估标准是政府工作的风向标，标准设置不当，就会导致政府的绩效追求出现偏差。传统发展观将发展等同于经济发展，又将经济发展简单等同于GDP的增长，于是出现有些地方政府为了追求高GDP，不惜破坏环境、透支资源、降低公共服务质量的情况。科学发展观是对传统发展观科学价值缺失的积极回应。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观要求政府活动有利于促进经济、社会、环境和人的全面、协调、可持续的发展，体现政府功能水平的政府绩效相应地也应从经济、社会、环境和人的全面发展的高度去衡量。因此，建立在科学发展观基础上的责任政府的绩效评估标准应该突出“以人的全面发展为本”、“增进公共利益”、“促进社会公平正义”的核心价值，体现物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的协调发展。
(5)采取恰当的评价工具和评价方法。应通过评估时限的长短结合，定性评估与定量评估的有机结合，防止绩效评估的工具理性与价值理性冲突。以“清除率”⑦为例，如果用清除率来评估警察在消除犯罪方面的效能，那么警察理性的选择是设法减少登记案件总数，以此提高清除率。所以高清除率不必然意味着警察工作的高效能，可能反而导致警察工作实际上的低效，出现评估的工具理性与价值理性的背离。
(6)理性运用绩效评估结果。绩效评估本身不是目的，而是持续改进政府工作的一种手段。因此要理性运用评估结果，把绩效评估与绩效改善有机结合起来。实践中，要避免一些极端的做法：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则不科学的制度。前者会导致绩效评估流于形式，后者会导致政府管理者对绩效评估采取不配合、弄虚作假，甚至抵制的态度。因此，要采取多种形式运用评估结果，定期向社会公开绩效评估结果，建立优绩必奖、失职必罚的激励与约束相结合以及奖罚适度的制度，在信息反馈的基础上建立评估与决策、执行的联动机制等，通过绩效评估提高政府管理水平和服务质量。
六、建立全面、严格的政府问责制度
政府问责是指问责主体针对各级政府及其公务员的职责和义务履行情况而实施的，并要求承担否定性结果的一种规范。完善的问责制是建设责任政府的重要内容和最基本的实践形式。以2003年的SARS事件为开端，政府问责制开始进入我国的政治生活。但当前我国的政府问责实践存在一些问题：行政问责的事由通常是造成了重大伤亡或损失、具有相当的社会影响力、并经由媒体报道引发社会公众广泛关注的重大事件；问责主体通常是中央政府或上级政府自上而下的“同体问责”，而不是人大机关进行的“异体问责”，也很少有来自公民或社会组织的自下而上的“异体问责”；行政问责的对象大多是行政机关的主要领导人或负责人，即“高官”或“行政首长”。这在一定程度上降低了问责的威慑力，影响问责实施的效果，使得问责制作用有限，不利于各级政府及每个工作人员树立牢固的责任意识并转化为高度负责的施政行为。基于我国政府问责现状，应从以下几个方面加以完善：
(1)问责启动方面由“权力问责”向“制度问责”转变。以往的责任追究，往往以“权力问责”的方式进行，出了问题，追究与否、追究哪些人、如何追究，主要依据上级领导意图进行。尽管目前我国有些地方政府已制定了政府问责的相关规章，为问责处分提供了主要依据，使其处理程序更加制度化、规范化，标志着我国现行问责制正在由“权力问责”向“制度问责”转变，但要推进“制度问责”，除了继续出台相关法规、条例作为问责的依据外，还需要完善问责制度体系。
(2)问责主体的内外结合。继续完善现行的以政府、人大、法院等为主体的机关单位内部问责机制，完善行政过错投诉处理网络，大力强化以民众为主导的外部问责机制，做到问责主体的内外结合，实现问责主体的多元化。
(3)扩大问责范围。从世界各国的问责实践来看，行政问责范围包括行政活动的运行、行政效能、行政效率、行政活动质量、政府形象等以及对公众利益造成重大不良影响或可能造成不良影响的行为。我国的行政问责范围应该包括：违法行政行为、不当行为、慢作为、不作为；集体行为和个人行为；政治、经济、社会领域，甚至道德领域的过失；行政决策、执行、评估等政府运行的各个环节。江苏省南通市政府2007年出台了《行政首长问责暂行办法》，将决策失误、违法违规、效能低下全部纳入政府问责范围[7]；银川市纪委2007年出台了《行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》，规定18类共80多种行政过错将被追究；民革抚顺市委调研中低收入人群住房难问题并提出建议把经济适用房建设纳入政府责任体系等，都是有益的探索。通过扩大问责范围，对行政过错行为采取“零容忍”，破除惰政、法不责众等观念，可以强化政府及其工作人员的责任意识。
(4)问责力度做到轻重有度。应根据行政过错的性质和实际造成的损失追究相应的责任。对轻微的行政过错行为进行告诫，责令其检讨、公开道歉；对违宪、渎职、违法乱纪、玩忽职守等情节严重的、对人民生命和财产造成巨大损失的行政过错行为，要追究相应的政治责任和法律责任。另外，对于被问责官员的过失应理性看待，不要“一棍子打死”。建立对被问责官员的跟踪制度和合理的进退制度，对其辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也不能让某些人曲线复职。
(5)建立和完善行政问责救济制度。行政问责救济制度的完善与健全，决定了行政问责作为一种新的行政监督机制能否真正体现民意，并直接影响行政问责的制度化进程。鉴于我国尚未形成系统、成熟、健全的问责制度，行政救济对象和行政问责的客体存在着较大的错位，对被问责官员的行政救济还处于薄弱状态的现状，有必要进一步严格规范内部行政救济的申诉程序，增强内部行政救济的及时性和有效性；扩大行政复议范围，允许公务员对某些涉及其自身权益的内部行政行为，申请行政复议、寻求救济。
注释：
①笔者对制度的界定是：制度是一种正式、理性、稳定、有效的行为规则，是一系列权利和义务的集合。
②权威型供给，又称政府供给，是指政府以权力运作方式向社会提供或生产社会所需要的公共物品；商业型供给，又称市场供给，是指私人部门以营利为目的而生产的公共物品；自愿型供给是指个体或组织自愿无偿地提供公共物品；自主型供给是指以自助、自我服务方式提供公共物品。
③2006年，深圳首选公安、交通、环保、食品安全、城管5个部门试行“部门责任白皮书制度”，5部门承担的责任被细化，并以白皮书的形式向社会公布。白皮书的主要内容包括：部门上一年度工作目标及任务的完成情况，部门当前的形势和管理现状、管理职责，部门所执行的公共政策，以及年度工作目标和任务等。
④职位说明书制度由深圳市人事局制订，意欲将公务员岗位责任全部具体化，要求对每一岗位做职位描述，明确工作项目、工作依据、工作权限、工作标准、工作责任、关键才能、失职失责的责任代价等内容，尽可能细化、量化每一职位的工作任务和责任，并根据单位、部门、岗位职责的变化随时更改、调整，同时借助信息化手段进行职位管理，以保证其有效性和准确性。
⑤执行力是指执行主体通过准确理解决策目标和精心设计方案、实施方案，并对各种组织资源进行集中有效的使用、调度和控制，从而实现决策既定目标的行为力度和行为效度的整合力。
⑥市民报告卡制度是由非政府组织运作，通过定量调查，分析市民对政府部门所提供的公共服务的质量、效率和满意度，然后根据市民对政府部门所提供的公共服务质量和责任回应状况的调查意见提出“报告”，要求政府部门予以改进。市民报告卡制度目前已经在印度的孟买、班加罗尔等城市推广施行。市民报告卡的使用可以促进政府部门提升工作的自觉意识，并以积极的态度对市民关于改进公共服务的呼吁给予回应。
⑦清除率是指警察对所知犯罪案件的结案情况，是结案数与警察所登记案件总数的比值。清除率的上升可能是因为警察办案效率的提升，也可能是因为减少了登记案件的总数。
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