试论参政党的监督功能，本文主要内容关键词为：参政党论文,试论论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政党体制格局中，多党合作特别是执政党同各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”（以下简称十六字方针）。在这个方针中，中心环节是“互相监督”。相对而言，“长期共存”主要阐明多党合作的长期性、相依性，“互相监督”主要阐明多党合作的目的、功能与过程，“肝胆相照”主要表明这种合作与监督的真诚性与可靠性，“荣辱与共”主要说明多党合作的共同历史责任感。十六字方针之间的关系是：“长期共存”是后三句特别是“互相监督”的根本前提，也是相对静态的形式表现，不共存无以言监督；“互相监督”是其他三句特别是长期共存的主要宗旨与要求，“肝胆相照”是共存与监督的态度与程度，“荣辱与共”则是共存与监督的共同历史命运。总之，在十六字方针中，“互相监督”是中心环节与核心内容。
从50年代的“长期共存，互相监督”八字方针到新时期的十六字方针，这是党领导的多党合作与政治协商制度的一个历史性的进步与发展，说明我国政党制度在历史新时期中已发展到一个新的高度。正如孙起孟先生所言，十六字方针，前八个字是基础与核心，后八个字则是标明“互相监督”在新的历史条件下所达到的新的态势〔1〕。 建国以来我国多党合作制度的理论与实践中的经验与教训，特别是极“左”路线影响下的教训，“文化大革命”中停止民主党派活动的严重教训和新时期开创多党合作新局面的经验告诉我们，当多党“共存”局面失衡时，不仅监督化为乌有，而且面临着的是多党“共亡”的危险，不仅民主党派消声匿迹，执政党也因失去诤友的监督而导致调控失衡，从而威胁到自身的生死存亡。相反，当新时期多党共存基础的扩大、局面的改观，互相监督才有了实质性的进展；当领导与监督成了彼此不可缺少的现实需求时，又进一步维护与繁荣了共存的秩序与环境。共存局面的改观与监督功能的发挥，必然形成风雨同舟、患难与共、肝胆照人、生死相伴的逻辑态势。这样良好态势的形成，又必然推进长期共存的局面，引发监督功能的发挥。在十六字方针内部的恶性或良性循环进程中，互相监督起了关键性的主导作用。遏制或取消监督，监督不到位或越位，监督无序或无能，必将引发恶性循环；坚持监督、敢于监督、善于监督、规范监督、发展监督并优化监督，必将有助于形成良性循环。要坚持和发展中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，必然要坚持和发展以互相监督为主要标志和核心内容的十六字方针。
二
互相监督，虽然可以推及各民主党派之间的相互监督，但由于是执政党提出来的方针，故主要指的是执政党同参政党之间的相互监督。
在互相监督全过程中，中共与各民主党派互为监督的主客体。中共处于执政党的领导地位，领导便是一种监督，因此监督谁、监督什么，如何监督、如何强化、优化与适度监督，这是属于执政党的敢于领导与善于领导的问题。在中国共产党领导的多党合作与政治协商政党体制中，执政党对参政党的监督居矛盾的主要方面或主导方面。这不仅因为中共是执政党，它的领导好坏关系着国家与民族的命运，包括参政党的命运，而且也同时决定着参政党对执政党监督功能发挥得好坏，因此，执政党要善于领导、善于接受监督〔2〕。在此前提下， 互相监督方针作为一种矛盾体，其矛盾主要方面应是民主党派的监督，互相监督的方针主要解决的是如何发挥民主党派监督功能问题。可以说，我国执政党的主要功能是统一领导与接受监督，我国参政党的主要功能便是参政议政、民主监督。参政议政，也是一种监督。民主党派对执政党的监督，既是一种党派的监督，具有政党监督的民主性；也是一种党派成员的个体监督，具有社会成员监督的民主性；又是一种联系人民群众、代表人民群众的人民监督，具有人民民主的性质。因此参政党的监督，本身便是具有民主性的民主监督。
在改革开放与社会主义现代化建设的历史阶段中，参政党监督的范围与内容是什么？这应成为我们探讨新时期互相监督问题的重点课题。根据已有的经验与未来的预测，笔者认为，监督的范围应包括执政党在执政过程中的全部职能，即对领导中国人民进行改革开放与现代化建设及同民主党派长期共存、团结合作等全部活动与过程进行全方位的监督。从纵向讲，将长期监督至政党消亡之时；从横向讲，将是一种包括政治、经济、文化与社会生活各领域的全面监督。作为对执政党的一种社会监督，它具有同其他人民群众与社会团体对执政党监督的共性功能，呈现重复交叉的征象，属于人民监督的一部分；作为多党合作中的政党监督，它又具有区别于其他监督的特殊功能，呈现出其政治性与党派性。唯其如此，更显出参政党民主监督的必要性、重要性、不可或缺性与不可替代性。可见，在政党存续的历史过程中，企图主观地削弱甚至取消民主党派的监督功能，或者以一般的群众监督与舆论监督来替代政党监督，是幼稚的、不明智的，因而也是有害的。
那么，具有参政党特性功能的监督内涵是什么呢？我以为主要应包括以下几项内容：
（1）执政党是否放弃领导，是否削弱领导，是否不敢领导， 是否领导不力，是否不善领导，是否领导失度——即是否超越并影响了参政党的政治自由、组织独立和法律平等。
（2 ）执政党在领导改革开放与现代化建设过程中是否始终走在最前列，在领导经济建设与社会发展过程中，是否正确决策、民主决策、科学决策，在维护安定团结政治局面与民主法制建设过程中是否发生重大失误，在协调两个文明建设过程中是否两手一起抓、两手同样硬。
（3）执政党是否始终一贯地坚持为人民服务的宗旨， 并积极采取相应有效的强有力措施，包括发展生产力，提高人民生活水平，优化人民素质，虚心接受人民群众监督。
（4）执政党是否勤政廉政，在预防、 遏制与消除腐败现象的斗争中和在党风、政风、军风、警风、民风等建设中是否下决心、树信心、持恒心、有谋划、想办法、出效果。
（5）在执政党的一切大政方针与重大举措中，是否发生不到位、 超前、滞后、失度或其他失误、失控现象。
参政党在监督过程中，并非是隔岸观火、一味清谈，也不是无中生有、无事生非，更不是西方政党关系中那种互存戒心、互相拆台、相互抬杠、争权夺利的局面。与此相反，我国参政党对执政党的监督不仅表现为大量的善意批评、建议与意见，而且也是献计献策、不断贡献真知灼见的过程，不仅是对执政党执政活动的拥护、支持与帮助，而且也是参政党积极履行参政议政职能的表现，因而是对执政党执政活动的一种同心同德式的补台。
三
为了使参政党的监督功能获得过程最优化和效能最大化，根据已有的实践经验，就操作层面而言，目前阶段必须优先着重解决以下三大问题。
1.监督功能的能量聚集与释放问题。
首先，民主党派成员一般集中在大中城市，其人格品位、知识结构、业务能力、参政议政意识与水平均居社会成员中的中上层地位，因此是一个能量很大的人才库与智囊团。但由于参政党的入党条件与程序、党内组织监控机制等历来不及执政党那样严密，其成员又大部分散在各具体业务领域中，如不加以精心地组织，积极地引导，这样潜在的巨大能量便难以凝聚起来，而会无声无息地消解在本职工作中。因此如何组织、教育、发动、引导党派成员将其真知灼见升华为监督的能量，是发挥民主党派监督功能与提高监督质量的基本前提与关键所在，也是履行监督职能的首选课题。实践证明，监督功能发挥得好坏、效能大小，往往同哪一个党派、哪一层组织、哪一个时期、甚至就哪一个具体课题力量组织得如何成正比。
其次，由于新陈代谢规律作用，具有丰富的参政议政与民主监督经验的老一辈民主党派人士相继退出历史舞台，目前挑大梁的中年成员由于经过历次政治运动的洗礼，一方面表现出政治的敏感性，另一方面又呈现着监督的守成性、滞后性与自我封闭性，从而影响着监督功能的尖锐性与效能性。而年轻成员一般缺乏多党合作、互相监督的实践锻炼，但具有丰富的外域知识与信息，十分活跃的监督思维，如不加以积极引导与及时释放监督能量，将会影响监督功能的正常与正确的发挥。因此如何合理组织并融合老中青三代的监督思维能力，形成强有力的高效监督能量，是目前民主党派发挥监督功能所必须解决的第二大课题。
再次，参政党是作为政治团体而存在的组织，必须要有党派组织的整体形象。在行使监督功能过程中，须以政党的整体释放监督能量为主，辅之以党派成员的分散释放监督能量。由于“一参加，三参与”大多是以党派名义选派人才，而不是以党派名义行使职能，因此政党的整体监督就主要体现在政协会议与高层次协商会议上。除此每年一度或数次的间断性会议监督外，参政党的监督应进一步拓宽并加强日常的持续性监督，包括党派报刊的舆论监督。如果参政党形不成自己特色的政党监督功能，就失去存在的必要，因为其成员们作为人民群众一分子也是可以通过本人或单位进行随机监督的。
2.监督的形式、手段与途径问题。
根据《中共中央关于坚持和完善中共领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》），广义的监督，也包括参政议政；狭义的监督，指的是民主党派就党和国家的方针政策、法律法规、各项工作提出意见、批评与建议，知无不言、言无不尽，勇于坚持正确意见。这里，其实已经将监督的对象（党和国家）、范围（方针政策、法律法规与各项工作）、手段（意见、批评与建议）、态度（敢于陈言，勇于坚持）讲得一清二楚。这些意见、批评与建议，可通过书面的与口头的形式表达，可以党派组织或成员个人的方式表达，可通过人大、政协、协商会或座谈会、谈心会、通报会、约请等多种途径来表达。
这些形式、手段与途径都是已经在做的现实，问题是如何进一步做好它。为此，我认为，要从量的增加、质的提高、面的扩大、渠道的畅通、时机的及时、操作的便易、效益的明显等各方面作全方位的努力；要进行事前、事中和事后的全程监督；既要重视会议上的监督，也要重视会议外的监督；不仅要对改革开放等经济领域进行监督，也要对整个社会发展、精神文明建设、民主法制建设与廉政勤政建设等进行监督，更要对政治体制运行及其改革进行监督，特别是对执政党执行多党合作与政治协商的情况进行监督。不能仅消极地止于“帮忙不添乱、尽职不越位”，而要积极提高监督的技巧与水平；不仅要揭示其然，且要解出其所以然；不仅要提出问题，而且能给出解决问题的方案，供执政党与执行机关参考、比照与吸纳。
3.监督的程序化与规范化问题。
为了提高监督的质量与效能，使监督功能长效地发挥下去，必须使监督工作逐步走上程序化与规范化的轨道。中共中央的《意见》为此开了一个好头，同时为此提供了依据与基础。毋庸讳言，《意见》是对多党合作与政治协商制度的全面性、概括性的原则规定，不可能就监督问题作出过细的规定。因此，首先，有必要在《意见》基础上就监督问题作进一步细化的具体规定。其次，《意见》是由执政党提出的，而监督虽是双向的，但就狭义的监督而言，在《意见》中是将参政党作为主体看待的。因此，作为监督执政党执政活动的主体，参政党也须有由自己提出的关于监督的规范性文件，获得执政党的认可，以与《意见》相衔接、适应。这个规定可就本规定的宗旨、依据、对象、客体、范围、原则、形式、方法、途径、程序、登记与备案等问题作出适当规范。
可分两步走，先由各参政党根据自身特点与要求分别做出规定，经过一段时间实践后，求同存异，在综合各参政党规定基础上制定出参政党的共同监督规范。
最后，在《意见》基础上，适时制定执政党与参政党互为主客体的监督规范，建立起多党长期共存与合作的监督机制，使“互相监督”方针有据可依、有章可循，从而使参政党的监督功能得到最大限度的发挥，使互相监督机制正常有序地高效率运转。
注释：
〔1〕参见刘延东：《做好民主党派工作，完善多党合作制度》， 在全国统战作会议上的发言，1993年11月上旬。
〔2〕参见拙作：《善于统一领导，善于接受监督》， 载《毛泽东邓小平理论研究》1995年第5期。