制度创新如何面对自动驾驶
——基于道路测试制度的观察与反思
刘 骏
(西南政法大学，重庆 401120)
摘 要： 自动驾驶技术作为人工智能领域的先驱者，其发展受到制度等因素的掣肘，回应型的制度创新是自动驾驶国际竞争格局下的必然选择，而当前的技术发展正处于道路测试阶段，围绕道路测试的制度创新已成为最迫切的问题。通过梳理既有自动驾驶道路测试制度发现，制度学习和制度竞争是其制度形成的主要路径，但这种制度创新也并非完美无瑕，中国当前的制度存在背离法治原则、部分规范笼统、缺乏公众参与、社会影响存疑四大难题，致使自动驾驶技术在国际竞争处于劣势。理想的自动驾驶道路测试制度应该尽可能鼓励创新测试和防控高概率的安全性风险，并确立 “中央制度框架+地方竞争规则”的制度体系，保障中国的自动驾驶技术在国际竞争中处于领先地位。
关键词： 自动驾驶；道路测试制度；制度创新；制度竞争；制度学习
1 问题缘起
随着科技创新的发展，人工智能在社会生活中的运用愈发广泛，被视为改变未来的颠覆性技术，不少政府正在布局抢占人工智能发展机遇[1]。自动驾驶汽车 (当前也有无人驾驶汽车或智能网联汽车等不同的称谓，本文的统一以自动驾驶代称)是当前人工智能应用中较为成熟的领域之一，鉴于其在降低事故发生率、治理环境污染、便捷人类生活等方面具有无可比拟的优势而倍受青睐[2]，其中既包括社会大众的普遍认同[3]，也有来自国家战略层面的大力支持，国内外的相关企业 (车企、互联网汽车)以及科研机构纷纷发力自动驾驶。自动驾驶虽然极具可期待性，但也并非无可挑剔，已有研究一针见血地指出其发展中的社会困境[4]，尤其是近年来的自动驾驶事故频现将其推向风口浪尖，而新近道路测试中的撞人致死事故更是致使了Uber和丰田等行业代表都先后暂停了测试计划，风头正劲的自动驾驶在无意间驶入了 “慢车道”。
诚如相关发现的那般， “法律总是滞后于技术进步”[5]，人工智能领域也概莫能外。自动驾驶的发展主要面临技术、成本和制度三个方面的瓶颈[6],在发达国家都将其上升为国家战略的现实背景下，尽可能消除法律制度层面的障碍成为各国表达积极支持的一种方式，主要是 “通过有意采取的预防性行动及相应的制度化的措施战胜种种副作用”[7]。美国是这方面的先行者：早在2011年，内华达州率先开启了制度化的先河，不少州随后纷纷响应，截至2018年4月，已有33个州出台了立法或者行政命令；在联邦层面，交通主管部门NHTSA (National Highway Traffic Safety Administration)分别于2013年、2016年、2017年公布了三项政策指引，同时相关的国家立法也在跟进之中，2017年众议院通过了 《自动驾驶法案》 (SELF DRIVE Act)。除此之外，德国、英国、日本等国家也通过修法或者立法的方式为自动驾驶提供制度保障，联合国欧洲经济委员会在2016年修订了 《国际道路交通公约 (维也纳)》，为自动驾驶铺路。
有研究者考察了美国当前部分州的立法后发现既有制度侧重于自动驾驶的测试[8],但是学理研究则不然，当前的研究主要聚焦于自动驾驶的民事侵权责任，或者关注较为宏观层面的规制议题。当然，后者的相关著述中会涉及测试问题，如有研究主张在现阶段中国应优先建立科学的道路测试监管制度[9],但这都几乎是限于应然层面或者比较法视角的谈论，对现实的制度走向关注显得不足，尤其是国内的相关研究较为滞后。
实际上，中国十分重视自动驾驶的国际竞争，国务院在 《中国制造2025》 《新一代人工智能发展规划》中都分别做了相关部署，工信部的 《智能制造发展规划 (2016—2020年)》更是进一步明确了发展方向，发改委也在积极推出 《智能汽车创新发展战略》。但是，遗憾的是前述国家层面的战略规划并不能直接消除自动驾驶技术所面临的制度障碍，而现实中的制度供给确实十分滞后，以至于备受批评并为近年来的 “两会”立法提案所重点关注[10]。终于， “千呼万唤始出来”的制度建设在2017年年底取得突破，北京的 《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则 (试行)》成为国内首份制度规范，随后上海和重庆也发布了相关的道路测试管理办法，更有很多地方性的制度呼之欲出。新近，工信部等三部委公布的 《智能网联汽车道路测试管理规范 (试行)》宣示着全国性的制度规范出台。
从前述梳理可以发现，规范自动驾驶的制度也是侧重于测试内容，这也是对先前名噪一时的百度自动驾驶测试面临 “道路通行权”困境的直接回应。当前自动驾驶尚处于测试阶段，而测试中的侵权责任在相关测试规范中几乎都有明确规定，所以更受关注的侵权责任实质属于其正式投向市场之后的未来性议题，制度创新才是当务之急。但是当前的制度是如何形成的，能否担负起规制重任，将来的立法又该如何抉择都缺乏理论性的诠释，当前国内的学理研究并不太关注这一议题，本文将基于既有制度文本有所尝试。
2 揭开制度创新的神秘面纱：自动驾驶道路测试制度的形成路径
人工智能作为一种颠覆性的技术革命，对于整个社会发展的影响是深远的，所以面向未来时代的调整规范构成，应以人工智能的发展与规制为主题，形成制度性、法治化的社会治理体系，包括以安全为核心的法律价值目标、以伦理为先导的社会规范调控体系和以技术、法律为主导的风险控制机制[11]。简而言之，人工智能时代的法律制度应该是回应型的制度创新。自动驾驶作为人工智能应用的先锋，回应其发展的制度创新已经处于进行时，尤以自动驾驶道路测试制度为典型。既然如此，相关的制度创新是如何形成的呢？
2.1 既有制度的简要梳理
第二，人自身的生产是实现“现实的人”历史发展性的生命伦理机制。人自身的生产是人的性需要的必然结果，只是人类由于性需要所产生的“繁殖”根本区别于动物的繁殖。其一，人自身的生产构成了人的历史发展性的基本生命前提。如果没有这种“种的繁衍”，“现实的人”本身就将消失，何谈其历史发展性？其二，人自身的再生产中包含专属于人的伦理特性。人在自身的再生产中，产生了父母子女等社会角色，形成了家庭这一以伦理关系为纽带的社会关系形态，这种社会关系形态使人类逐步摆脱原始的蒙昧混沌状态，构成社会交往的现实雏形，为“现实的人”实现历史交往的纵深发展准备了条件。
美国内华达州的AB 511 (2011)法案 (即Assembly Bill No.511)首先承认了自动驾驶的合法性，并授权交通监管部门制定相应的测试规则；佛罗里达州的HB 1207 (2012)法案、加利福尼亚州的SB 1298 (2012)法案以及AB 1592 (2016)法案、密歇根州的SB 169 (2013)法案等都是重点关注自动驾驶技术的道路测试，而美国联邦的NHTSA所发布的政策指引对各州的道路测试提出相关建议。英国2015年的 《自动驾驶发展道路：道路测试指南》 (The Pathway to Driverless Cars：A Code of Practice for Testing)、日本2015年的 《自动驾驶汽车道路测试指南》 (自動走行システムに関する公道実証実験のためのガイドライン)以及澳大利亚的 《自动驾驶汽车测试指引》 (Guidelines for Trials of Automated Vehicles in Australia)也都是专门关于道路测试的规范，新加坡、德国则通过修改传统的道路交通法破除原有的制度约束。总体而言，相关的道路测试规范主要致力于有关测试的申请、测试车辆、测试人员、测试数据的记录以及测试中事故处理等方面内容。其中，早期的测试规范都要求测试车辆具有人工操作和自动驾驶两种模式，且具有必要的驾驶切换系统并必须配备驾驶员，但新近美国部分州的立法已经允许没有驾驶员甚至没有方向盘的汽车上路测试，诸如加利福尼亚州的AB 1592 (2016)、AB 1444 (2017)、SB 145 (2017)和佛罗里达州的HB 7027 (2016)以及密歇根州的SB 996 (2016)，日本也通过 《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》 (遠隔型自動運転システムの公道実証実験に係る道路使用許可の申請に対する取扱いの基準)开始放开驾驶位无人的道路测试。此外，要求测试者须事先购买保险以应对测试过程中可能发生的事故责任是当前比较普遍的做法。
由于中国在自动驾驶道路测试制度乃至整个自动驾驶的制度供给上都较为滞后而引发了相关担忧，但道路测试制度规范的出台并不意味着其就能弥补此前的劣势，更不能表明这一制度可以为现实中的自动驾驶测试提供充分保障。换言之，自动驾驶道路测试制度能否担负起规范和促进自动驾驶技术发展的重任关键在其制度规范本身的质量，而制度质量将依赖于上文所确立的制度影响评估框架进行检验。
表1 已公布的自动驾驶测试规范差异比较
资料来源：根据当前公布的四个制度文本整理。
2.2 制度创新的路径归纳
自动驾驶作为一种新事物挑战了传统的法律秩序，为了顺应这种创新潮流法律不得不进行变革，这种变革本身就是一种制度创新。通过上文关于既有制度的一个简要梳理可以发现，相关的制度创新是存在于国家和地方等不同形态的创新路径，有学者曾将地方政府的制度创新路径归纳为制度竞争、制度互补、制度学习的三重路径[13]，笔者以为这一分析颇具借鉴意义，能够较为切实地概括当前的自动驾驶测试制度是如何形成的。但是，该文语境下的制度互补并不适应本文所探讨的自动驾驶测试制度这种单一的制度系统，鉴于此，本文认为以规范自动驾驶测试为核心的制度创新主要是通过制度学习和制度竞争两种路径所形成的。
制度学习是可以减少自我创造中调研、论证、试验等方面的人力、物力投入，能在较短时间内形成一个关于制度形式和内容的可行性方案[13]。在面对自动驾驶这一新兴事物时，制度创新需要担负高额的创新成本和面临较大的不确定性，制度学习是能够较好克服前述困境的有力途径，当前的道路测试制度框架在很大程度上是一致的，这其中的制度学习痕迹是十分明显的。具体到相关的制度内容而言，测试车辆和测试人员 (也即驾驶员)的相关要求的一致性普遍比较高，比如美国内华达州、加利福尼亚州以及新加坡、中国等地的规定都要求装有便于测试人员操作员重新控制自动驾驶汽车的驾驶模式切换系统，而中国当前规定的事故责任保证金 (或事故赔偿保函)制度很大程度上是对内华达州与加利福尼亚州要求测试主体必须购买保险金额为500万美元的保险的一种学习。当然，制度学习的前提是需要一个可供模仿的现实制度样板，这一问题在各国都试图占据自动驾驶先机的竞争模式是极容易产生制度供给的先驱，美国内华达州就是这样的先行者。
制度竞争是一种通过制度设计中的差异给市场主体带来更多的选择空间，并根据以此创造的利益空间诱使市场主体进行 “用脚投票”的一种制度创新方式，由此可见制度竞争在竞争性的市场关系中十分常见。在都希望自动驾驶不落人后的竞争战略背景下，通过制度竞争而创造的比较优势也就显而易见，这不仅仅限于国家与国家之间，一国之内的不同地方之间亦是如此。制度竞争典型案例是事故责任保证金制度的差异，虽然内华达州所开创的定额保证金模式为很多国家所模仿，但模仿者的因地制宜改造本身就是一种竞争，更有部分国家的规定更为灵活，如新加坡即规定保证金应视情况而确定。不可否认的是制度竞争现象在同一国内的不同地方之间表现得更为明显，美国的不同州之间、中国的北上渝之间的制度差异即是明证。
当然，笔者的主张并非是不注意道路测试的安全问题，而是应该根据当前的发展实际与时俱进。在自动驾驶技术的测试之初采用更为谨慎的要求无可厚非，但在自动驾驶已经经过长时间的试验之后依旧过于保守就显得有些不合时宜，这距离弯道超车的战略性诉求很远。因此，理想的自动驾驶道路测试制度应该尽可能为创新测试提供条件，对于高概率的安全性风险采用适当的预防措施。
(2)自动驾驶道路测试制度的体系选择。除了自动驾驶道路测试的价值目标问题，关于其制度规范的制度体系也是一个问题，这也是自动驾驶制度关注的重点，主要关注中央和地方谁才是最合适的制度供给者。美国的相关研究者就此问题出现了分歧，有研究者认为国家统一供给才是最理想的方式[21]，也有主张认为各州在现行框架下试点更为恰当[22]。鉴于中国的相关制度供给刚刚开始，相关的评析尚未出现，但从工信部所牵头的全国性规范公布后所获得积极反响，可以推断统一的制度规则似乎更受青睐。
3 盘点制度创新的是非曲直：自动驾驶道路测试制度的质量评估
如前所言，法律总是滞后于技术发展，而技术又在不断的发展与完善之中，即使是奋起直追的法律制度创新也总是不能紧跟技术创新的步伐，加上法律制度构建的价值权衡难题，以至于面向创新的制度创新并不能尽善尽美，招致相关的批评也就在所难免。通过前文的制度梳理可以发现，美国加利福尼亚、佛罗里达等州的自动驾驶立法一直都走在世界前列，并且相关制度的更新也十分迅速，其对自动驾驶的开放程度可谓最高，但这丝毫不影响相关学者批评这些州的立法抑制了技术创新[14,15]。如此对比，中国当下的制度更为滞后和保守，其情况是否更为令人担忧呢？鉴于此，当前的自动驾驶道路测试制度就值得认真审视，厘清其中的是非曲直，也即需要对这一制度做出全面的评估。
3.1 如何评估：自动驾驶道路测试制度的评估框架
通过前述梳理，我们可以断定自动驾驶道路测试制度在实质上是国家对自动驾驶技术的认可和限制，其中不乏公共利益的考量，据此可以推论这一制度也就是一种规制性立法。谈及规制性立法总会引起 “规制失灵”或者 “干预失灵”的担忧，前文提及的相关批评实际上也是这种担忧的一种表现，这一担忧尤其在规制陷入因扩张而形成规模庞大的 “规制国”但却仍然无法实现 “理性的规制”的尴尬境地后变得愈发明显。在这种背景下，规制本身就成为一个问题，围绕改善规制本身的讨论成为重要的现实议题，并在西方国家兴起了一场 “规制改革”运动，规制影响评估成为其中一个重要的改革工具，其主要 “用以检验和衡量新制定或现行有效的监管规章在实施过程中可能带来的收益、成本以及影响”[16]。这一制度质量评估工具在实践中取得了较好的效果，日益为OECD (Organization for Economic Cooperation and Development)为代表的西方国家所推崇，并形成了一套完整的规制影响评估制度。根据桑斯坦的观点， “规制失灵”无非就是 “制定法本身的失灵”和 “制定法实施的失灵”[17]，而这也正是规制影响评估所要评估的两个方面。
(3) 三种因素都会对排水管的淤塞造成影响，随着水力梯度、排水管壁面积以及土体黏粒含量的增大，排水管的淤塞会有不同程度上的加剧。
3.2 实证检验：自动驾驶道路测试制度的现实质量
回到中国语境下的自动驾驶道路测试规范，这一制度首先源于北京、上海和重庆三个地区的地方性制度试验，随后才出台全国性的自动驾驶道路测试制度。鉴于这一制度形成并非是自下而上的，所有制度也就具有一定差异性 (见表1)，但在总体上是基本一致的，并且和当前的主流制度框架相差不远，无非限于测试车辆、测试人员、测试申请以及相关违法事故的处理等几个大的方面。需要指出的是对于车辆的安全性标准并不如部分国外立法那般明确，而测试车辆仅限于配备了驾驶员且能够在必要时切换驾驶系统的类型，同时也模仿内华达州等地规定了固定额度 (普遍为500万人民币)的事故责任险 (或事故赔偿保函)。根据表1的统计，既有的四部规范中也存在诸多差异：一是测试主体的差异，除了重庆外都限定仅中国境内登记注册的法人，这对于能够在中国境内进行测试的主体做出了很大限制，这是完全不同于当前其他国家规定之处；二是测试汽车除了传统的性能和设备要求外，必须经过封闭测试也是条件之一，而只有北京和上海有明确规定；三是对于违法和事故的处理，上海别具一格地将相关责任归咎于驾驶员；四是部分规范对于测试做出了特别限定。较为一致的是三个地方性制度对于驾驶员的培训要求做出明确而统一的规定。可见，中国后来发力的制度并没有后来居上的趋势，而是先前制度创新的保守延续。
“是否有法律基础”的具体要求规制要遵循 “法治”的原则，即责任要明确，以确保所有的法规由高一级的法规授权并且与条约义务相一致，且符合其他有关的法律原则。从规范意义上来看，当前的自动驾驶道路测试制度 (无论是中央的还是地方的)都只能视为规范性文件，其在整个法律规范层级处于一个效力特别低的水平，实际上自动驾驶汽车能否上路行驶是受制于中国 《道路交通安全法》第19条关于自然人才是合格的驾驶主体的规定，而道路测试更是为 《公路法》第51条所禁止，所以当前颁布的道路测试制度并未获得高一级的法律授权，违背了 “上位法优于下位法原则”。另外，令人担忧的是，当前的地方性制度试验与中央的制度规范存在着部分冲突之处，尤以重庆市的规定为甚，这本身违背了 “法制统一性”，如果迅速修改又影响了制度的延续性，甚至会打破重庆市更为包容和开放的制度环境。简言之，当前的自动驾驶道路测试规范不符合 “法治”原则。
法谚有云 “徒法不足以自行”，法律必须为社会大众所认知才能得以实施，故此，规制影响评估也将 “规制者应当评估所制定的规则是否为使用者所理解”作为一个重要的评价标准。自动驾驶是一项十分专业的科技创新，纵观当前的道路测试制度，基本能为社会大众所理解，这是一个值得称道的优点。但也不是无可挑剔的，如当前的规范中对于测试车辆的安全性都有一定的要求，但是相关表述十分笼统，未能明确界定自动驾驶技术应该达到的安全标准；再者如测试车辆都要求经过封闭测试，工信部和重庆市的相关规范都没有进一步细化封闭测试的具体要求，相关测试主体也难以把握。
公众参与行政立法是克服行政立法缺乏民意基础而保障其民主正当性的有力手段[18]， “所有利益相对人能否有机会表达其观点”即是其中的应有之义，具体是指 “法规应当通过一种公开和透明的方式制定，并遵循适当的程序使得利益相对人有表达意见的机会。”自动驾驶的道路测试制度上升为严格意义的国家立法是难以实现的，行政立法是这一制度的最佳选择，当前的立法也是采用的这种模式。从上述四部规范来看，其并未面向社会大众征求意见，至少是没有面向可能受到自动驾驶道路测试影响的普通民众征求意见。可见，公众参与在当前的制度规范中是存在缺陷的，进而阻断了相关的利益表达机制。后来者深圳、广州等地正在弥补这一不足，其规范出台前都经历一个公开征求意见程序。
除了前述的规范性，关于制度可能产生的实际影响是规制影响评估中最为重要的内容，这在 “规制决策参考清单”表现为 “社会影响的分配是否透明”，也即规制者应该公开成本和收益在社会群体间的分配情况。在自动驾驶的道路测试中，受影响的主要是普通大众的公共安全和创新主体的测试便利性，可以借用经济学中的 “成本”概念简单概括。细究当前的具体规定可以发现其对于测试主体的要求较高，也即意味着其需要负担高额的测试成本，这是否抑制技术创新尚不明确，但可以肯定的是其必然会受影响。当然，普通大众的公共安全同样是重要的，关键在于如何在公共安全和创新成本之间进行合理权衡，既有制度是如何决策也不得而知，更没有足够的证据表明当前的制度决策完全实现了利益衡量，加上相关的制度决策中缺乏相关利益主体的利益表达机制，笔者认为有理由质疑该制度社会影响分配的合理性。
“下一代机构知识库”的意义体现在三个方面：第一是从存储走向加值，存储的目的不是为了收藏，而是为了通过服务增加价值。过去图书馆及学术机构建设的机构知识库往往比较重视收藏，现在的重心要放在服务以及加值上，使得这些资源能发挥更大的效用。第二是通过开放获取为创新服务，强调开放获取只是手段，目的是为了推动科研和创新。第三是走向集体合作和管理，增强机构知识库之间的关联度和协作能力。
综上所述，笔者通过前文所选择的四个标准检验既有制度规范发现，现有的道路测试制度还存有较大的改善空间，具体可以概括为背离法治原则、部分规范笼统、缺乏公众参与、社会影响存疑四大问题，这是将来的立法中应该重点关注的问题。
从3个班级，共118人，删除无效问卷（仅提交1份问卷的），得到110人，共220份问卷，统计平均分数见（表1）所示。首先可以肯定的是医学本科生对自己专业的热爱和科研的热情很高，并且认可《数据库语言》是一门对今后工作有帮助的课程；但是信心不足，表现在问题8～10。最重要的是对大数据时代缺少了解，通过我们第一堂课的案例，明显提高了对大数据、数据挖掘、基因数据以及数据库作用的认识。
4 期待制度创新的弯道超车：自动驾驶道路测试制度的未来展望
中国一直致力于在当前发展自动驾驶技术的国际竞争中取得战略优势，而当前的制度环境似乎并不能为其助力，对于自动驾驶道路测试的限制较多，制度供给迟滞语境下的制度创新并没有弯道超车的迹象，甚至已经致使我们在国际竞争中处于弱势地位。鉴于此，笔者以为将来只有不断的制度创新才有赶超的可能性。
4.1 我们需要怎样的自动驾驶道路测试制度
(1)自动驾驶道路测试制度的价值取向。首先需要明晰的是，自动驾驶道路测试制度与将来的自动驾驶立法应该有所差异。因为软件测试通常只是一个寻找缺陷的工具，而不是一个确保质量的良好考虑[19]。所以在构建道路测试制度的过程中，并不能全然按照对于自动驾驶技术的理想期待提出规范性要求。如若如此，我们可以想象所谓的 “道路测试”能否真正发现缺陷，如果不能，那道路测试的意义何在？如果因为过于谨慎的要求致使本来暴露的问题在测试阶段被隐藏而在市场运营中却出现，哪种危害性更大？谁又应该为此负责？面对这些疑问，笔者以为道路测试制度应该尽可能允许自动驾驶技术去暴露问题。
实际上，关于道路测试制度力图在保障安全和鼓励创新之间进行权衡，尤其是注意防控道路测试中可能的风险，所以相应的制度设计中提出了很多安全性要求，包括测试车辆、测试人员等多个方面要求，可谓是传统的 “预防原则”的一种体现。然而，预防原则招致了桑斯坦教授的激烈批评，尤其是采用高成本措施应对各种风险，而忽视其风险出现的概率[20]。这一点在既有的道路测试制度中有所体现：理论上，当前关于自动驾驶安全的担忧主要体现在道路行驶安全问题、汽车本身的安全问题、信息安全问题三个方面，应该说信息安全是自动驾驶技术应该面对的最大问题；而实践中，制度更为关注的是道路行驶安全问题，这似乎有些偏离发展实际，更为忽视的是道路行驶安全似乎是一个低概率事件，虽然自动驾驶道路测试中事故频发但多数结果证明其并非是自动驾驶技术的过错。鉴于此，笔者以为当前的道路测试制度有些过于小心翼翼，同时给测试主体附加了很多额外的成本，尤其是对于测试人员 (驾驶员)的高要求，而当前的加利福尼亚州和日本等地更为宽松的测试要求显得更为合适，近两年的实践运行也并未出现因技术过错而引发的安全事件，这表明允许更为智能化的自动驾驶汽车上路测试变得可行。
近年来，规制影响评估在OECD的大力推广下得到了迅速发展，西方发达国家基本都建立了一套完整的规制影响评估制度框架，但是在不同国家有所差异，其中孰优孰劣一时难以判断。OECD在1995年所提出的 “规制决策参考清单”为各国所普遍接受，中国语境下的 “立法评估”也多是对于这一制度的借鉴，其评估范围也大致相同，因此，本文也参考这一分析框架。但是经过分析也会发现，部分问题评价自动驾驶道路测试制度显得不合时宜，比如 “问题是否准确界定” “政府行为是否合理”等问题在出台后制度规范的评价阶段没有实际意义，所以笔者将主要围绕规制 “是否有法律基础” “法规是否清楚、连续并易于理解和使用” “所有利益相对人能否有机会表达其观点” “社会影响的分配是否透明”四个方面展开评价。
以公开选聘为突破口，推动干部人事制度改革。一是树立“没有人才一切归零”的理念，在全公司范围公开招聘文秘岗位，传递了选人用人的强烈信号。二是出台后备干部选拔实施方案，选出了一批符合条件的后备干部赴胜利油田进行党性和领导力培训，并从中提拔了8名年轻同志充实地市公司领导班子，由此，“75后”中层干部比率达到41.9%，为下一步干部接续奠定基础。
修订前的 《道路交通国际公约》第八条规定行驶的汽车必须有驾驶人，这一点几乎为无论是否加入这一公约的国家立法所承认，所以驾驶员也就是汽车行驶的必要条件。实际上，自动驾驶本意乃是无人操作的情况下可以自动行驶的汽车，并且根据其智能水平从低到高划分为L1～L5五个普遍公认的等级，当前市场主要侧重于开发L3～L4级别的技术。可见，自动驾驶技术的诞生即是要打破汽车行驶必须依赖于驾驶员的传统，这也就意味着传统的道路交通立法成为自动驾驶汽车上路的 “拦路虎”，即使道路测试也不例外。同时，出于克服其对公共安全以及交通秩序的冲击的考虑[12]，面向自动驾驶技术的规制立法无疑是十分必要的，而在当前测试阶段尤为关注的是测试阶段的规则建构。
由于全球治理指标数据库发布的一国制度指标共有6项，且这6项指标反映了一国不同方面的制度质量情况，笔者不禁要问：在“一带一路”背景下，是否所有的东道国制度在影响中国基础设施OFDI的东道国经济增长效应上都存在门槛效应？为了能够全面地检验这一问题，本文将把6项东道国制度指标作为门槛变量分别带入式(3)，依次寻找门槛值和进行实证结果的回归，具体结果见表3。
漳浦一中通过举行体育文化节活动，正式拉开了我校阳光体育运动的序幕，通过国旗下讲话、校广播站和漳浦一中“美丽人生”德育周刊的宣传，使“每天锻炼一小时、健康工作五十年、幸福生活一辈子”“健康第一，强健体魄”“增强体质，发展体育运动”等口号深入学生心中，以开展阳光体育运动来提高学生的身体素质为目的，走出教室、走向操场、跑在阳光下，积极参加体育锻炼，激发学生热爱体育运动，掀起了校园体育锻炼的新高潮。
有发现认为，美国NHTSA所采用的国家示范政策是前瞻性规范自动驾驶汽车的最佳方式[23]，这主要是指美国NHTSA的政策指引而非强制性的规范要求。而美国的国家分权体制之下，联邦政府垄断制度供给是不可能的，所以，联邦指导下的各州试点是一个最为现实也最为理想的方案，笔者以为这也是适合非联邦制的国家。首先，自动驾驶技术还属于一个带有很大不确定的科技创新，过早统一规则可能难以适应其发展实际，更可能陷入制度缺乏稳定性的困境。其次，根据 “竞争作为发现过程”的理论[24]，制度竞争可以看作是一个制度搜寻和发现的过程[25]，那么地方间的制度竞争是一个有助于制度完善的有效途径。而且，实践也证明制度竞争是地方政府在发展经济中取得较大成就、形成中国 “奇迹”的关键因素之一[26]，故此，我们有理由相信制度竞争对于国家和创新主体都是有利的： “公司可能选择让在更多的有利于创新的州 (或国家)进行测试”[14]，也即表明制度竞争更有助于地方在发展自动驾驶技术的竞争中取得优势，创新主体通过不同地区间的制度竞争获取更为宽松的制度环境，而国家成为地方性竞争的最终受益者。新加坡、加利福尼亚州较为开放的道路测试制度吸引了很多创新主体，但笔者较为不解的是中国的道路测试为何更倾向于中国境内注册的测试主体，所幸的是重庆市在此方面有所突破。但是，也需要注意制度竞争可能带来的负面影响，那么通过全国性的制度框架确立基本底线就显得重要。诚然，在自动驾驶发展较为成熟后，吸取地方制度创新的经验而创制统一规范是这一制度的最终走向。
注重农业技术创新，加快完善和填补优势农畜产品和特色农畜产品标准化生产操作规程，加强标准推广和使用指导，大力宣传培训农牧业投入品使用规范，督促生产经营主体严格落实间隔期休药期规定。发展农牧业适度规模经营，推进农畜产品标准化生产基地建设，提高农畜产品生产经营主体的专业化、组织化程度，先行对农畜产品新型经营主体开展农畜产品质量安全综合指数评价，将是否按标生产作为政策支持的重要条件，从源头上增强农畜产品经营主体的安全意识，推进农畜产品的安全生产。
概言之，当前自动驾驶道路测试制度的制度体系应该采用一种 “中央制度框架+地方竞争规则”的制度体系：中央的制度框架应该为自动驾驶的道路测试确定一个底线框架，确保自动驾驶的道路测试不会引发较大的不良后果；地方可以在中央的框架下自主创新，通过鼓励创新的制度竞争促进自动驾驶发展。需要澄清的是，中国与美国等国家在制度基础和法治体系上存在着较大差别，本文所倡导的这一模式并不是纯粹的模仿，而是中国实践中地方具有的一定的制度供给权力，这也是地方性制度竞争格局形成的主要原因，也即表明中国实践中已经采用了 “中央制度框架+地方具体规则”的模式来解决问题。
传统高中物理教学模式中往往忽视了与学生的交流和互动，学生在学习中遇到问题也总是自己思考，找不到答案的时候也很少主动询问教师，这是由于教师与学生之间并没有建立起一个较好的沟通体系。假如不能建立良好的沟通体系，教师难以理解学生学习时的难点和痛点，自然也就无法调整教学方式解决学生的问题。较好的交流体系的建立，以往受到学生在校时间的制约，利用网络平台教师可以建立社交群，学生可以在家随时提问，教师及时解决学生的情况。而且学生有很多难以当面提出的问题，借助网络平台学生也更愿意与教师沟通。好的师生关系的构建有助于学生的学习。
4.2 应该如何完善自动驾驶道路测试制度
在讨论了应然层面的自动驾驶道路测试制度之后，阐释这一制度的现实落地是紧随其后的任务，尤其是需要克服现有制度的种种不足之处，谨防 “不适当的规制会阻碍创新的步伐”[27]。制度学习和制度竞争这两种制度创新的基本路径是可以继续适用的，我们既要通过制度学习以习得当前最为科学和合理的制度设计，也需要借助制度竞争促使国内不同区域间发挥创新的积极性。具体而言，笔者以为中国的自动驾驶道路测试制度应该从以下几个方面着力进行完善：
(1)扫清自动驾驶道路测试制度的法治障碍：如前所述，自动驾驶的道路测试面临着 《道路交通安全法》 《公路法》相关规定的制约，为了保障道路测试的合法性，尽快修改相关法律规定是必须遵循的法治原则，这也是 “坚持全面依法治国”背景下的本质要求。已有专家提出了自动驾驶立法路线图：2018年6月前确立道路测试规范，2019年底前调整部分试点地区法律适用，2020 年前后制 (修)订 《道路交通安全法》等相关法律[28]。考虑到既有自动驾驶发展的不确定性，贸然进行全面性的修 (立)法并不妥当，故此，笔者认为可以由全国人大常委会通过授权国务院调整适用相关法律解决这一问题，这种方式也有实践先例，比如全国人大曾授权国务院在实施股票注册制改革中调整适用 《证券法》。
(2)重构自动驾驶道路测试制度的顶层设计：工信部牵头制定的 《智能网联汽车道路测试管理规范 (试行)》对于道路测试的规范过于细化，而更应该关注的安全性标准却不是十分明确，笔者认为应进行改进。学习美国的NHTSA是一个较好的方式，全国性的制度供给应该重点确立道路测试的安全底线，其他具体制度可以提供一定的参考方案，对于不同级别的自动驾驶汽车采用循序渐进的测试方案，而关于测试主体、测试人员、测试车辆更为详细的规范交由地方细化。
(3)鼓励自动驾驶道路测试制度的地方竞争：前文的分析已经证实制度竞争有助于科技创新的发展，所以鼓励地方的制度创新并形成一定的制度竞争格局是十分必要的，尤其是希望制度竞争模式的延续可以促使自动驾驶也会出现中国 “奇迹”，同时也借助制度竞争为将来更为规范、统一的全国性道路测试制度汲取经验和奠定基础。
(4)平衡自动驾驶道路测试制度的利益分歧：面对自动驾驶技术存在不同的利益诉求是市场经济下的必然，一项好的制度应该能够实现利益的基本平衡。如前所述，自动驾驶道路测试中主要关涉公共利益、政府利益以及创新主体的利益，制度决策应该保障各方的利益诉求得到表达，并借助成本与效益分析等工具手段选择最优方案。
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How Institutional Innovation Face Autonomous Driving ——An Observation and Reflection Based on Road Testing Norms
Liu Jun
(Southwest University of Political Science & Law，Chongqing 401120，China)
Abstract： As the pioneer of artificial intelligence，autonomous driving is constrained by factors such as institutions，and responsive institutional innovation is an inevitable choice under the international competition pattern in autonomous driving.The current technological development is in the road test phase，and the test institutional innovation has become the most pressing issue.Through sorting out the existing autonomous driving road testing institutions，it is found that institutional learning and institutional competition are the main paths for the formation of its institutions，but this institutional innovation is also not perfect.The following problems in the current institutions of China led to the disadvantage of automatic driving in international competition:deviating from the principle of the rule of law，partial norms and generalities，lack of public participation，neglecting of social influence.The ideal automated driving road testing system should encourage innovation testing and prevention of high-probability safety risks as much as possible，and establish a system of “central institutional framework + local competition rules”，which can be achieved through institutional learning，institutional competition to overcome practical problems and realize overtaking of curves to ensure that China’s autonomous driving is in a leading position in international competition.
Key words: Autonomous driving；Road testing institutions；Institutional innovation；Institutional competition；Institutional learning
中图分类号: D912.29
文献标识码: A
基金项目： 国家社科基金青年项目 “公共规制的社会可接受性及实现路径研究” (13CFX009)。
收稿日期： 2018-05-10
作者简介： 刘骏 (1990-)，男，土家族，湖北鹤峰县人，西南政法大学教师；研究方向：经济法。
(责任编辑 沈蓉)