非政府组织与联合国体系，本文主要内容关键词为：联合国论文,体系论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际关系领域是非政府组织迄今影响最大的活动领域之一，这是由于非政府组织所致力于解决的大多数问题都是国际性乃至全球性的。非政府组织所从事的各种国际活动，主要是围绕着联合国体系进行的。联合国体系是战后以来处理国际事务和全球性事务的最权威和最重要的政府间国际组织体系，非政府组织体系则是自80年代以来在全球范围兴起的致力国际公益性事务的最富有发展潜力的民间国际组织体系。这两大国际组织体系之间的关系演变，对未来全球治理体制的变革和全球发展具有非常重要的意义。
非政府组织参与联合国体系活动的背景条件
非政府组织的兴起和积极参与国际事务，以及在这一过程中同联合国体系逐步建立各种制度化联系，是在特定的历史条件下进行的。冷战结束后，世界经济和政治格局重组，世界进入了急剧变革的时代。对现存全球体制提出挑战的重大问题很多，如世界经济全球化，信息的跨国流动，贸易和金融，安全，技术革命和跨国传播，最不发达国家，生态环境保护，艾滋病，毒品走私，贫富两极分化和社会不公正，国际移民，核扩散，以及合理分享和利用全球资源等。世界经济的全球化，是自产业革命以来出现的最大的国际性革命。日益牢固的国际经济纽带，将世界经济的全球化推向了新阶段。当前势头正盛的信息技术革命支持和促进了世界经济的全球化。伴随着经济的全球化，民间社会的人员和组织的跨国往来迅速发展。与此同时，“促进公民社会（Civil Society）全球化和跨国扩张的同样的技术手段，也为非公民社会，即有组织的犯罪、毒品贸易、洗黑钱者和恐怖主义者的全球网络的扩展提供了基础。”（安南，1997）然而，尽管人类社会面临的这些重大挑战已被普遍感受到，在一些问题上甚至已形成了共识，传统的以各国政府为主体的全球治理体制在迎接这些挑战和解决这些问题时却显得软弱乏力。不仅各国政府通过各自或合作努力在解决这些问题上力不从心，就是联合国体系也难以有效地解决如此广泛和棘手的国际问题。这意味着人类社会为了迎接挑战，在解决这些重大的跨国性和全球性问题时，需要有新的全球制度安排和全球新秩序，需要建立新的全球治理体制。
战后以来，在民族国家基础上形成的联合国体系尽管在全球安全、社会经济发展以及解决各种危机方面做了许多有益的工作，但未成为解决跨国问题的理想工具。在伴随人类发展而出现和加剧的各种问题面前，以各国政府为基本决策单位的联合体系一方面在解决跨国性和全球性问题时表现出很大的局限性，另一方面在解决小范围区域的各种问题时也暴露出其局限性。实践证明，各国政府和政府间国际组织的能力是有限的。为了应对当今人类发展所遇到的各种挑战，不仅以国家为基石的联合国体系必须进行改革，新的全球治理体制也必须吸收新的角色参与。这种新的全球治理体制不仅应有当地的、一国的、跨国的和全球的组织机构参与，而且还应有非国家、非政府的各种角色参与。
国际性非政府组织的兴起
非政府组织就是在全球治理体制中出现的非国家、非等级式的新角色。非政府组织在70年代就介入了国际事务，80年代在国际领域里的影响不断增大，进入90年代后在国际事务的各个领域里已经发挥着不可抵估的重要作用， 参与解决全球范围的各种问题。 据国际组织联盟（Union of Interational Associations，1993／1994）的统计，在两个以上国家获取资金、在3 个以上国家从事活动的国际性非政府组织在世界上共有15000多个。它们涉足于过去由政府独享的领地， 致力于解决一系列重大问题，如人口、教育、扶贫、卫生保健、妇女儿童保护、生态环境保护、难民救援以及人权保障等。非政府组织的出现，是全球正在经历深刻的经济、社会和政治变革的一个表现。
非政府组织是全球治理结构和安排中出现的制度创新和组织创新，正在促进着全球治理体制的转变。非政府组织参与全球治理，促使传统的单纯由政府—国家体制实行的治理向由政府—国家体制与非政府的社会体制相结合的治理转变。以民族国家为特征的联合国体系，在执行其职能、解决面对的各种问题时需要来自民间的非政府组织的协作。非政府组织不受传统的国家政治的影响，能够以新的方式致力于全球性危机的解决。
非政府组织没有国家主权的约束，一般也不受自我利益的驱动，因而可以出于社会道义去致力于某个特定全球性问题的解决。在政府问题国际组织和国际会议上从事倡议和游说的非政府组织有时也自称为“全球的良心”，它们通过呼吁、演讲、宣传和辩论体现世界各国民众的愿望，反映他们的需要和要求。国家组织是相互分立的，主权界限分明，而国际性非政府组织的全球网络不像政府那样受国界约束，适合参与解决一些跨国性的问题，如解决国际难民问题和从事人道主义救援。国家的行动一般需要通过正式的程序和机制，有法律的依据，因此在解决一些有风险和前景不明确的问题时常常是行动迟缓，或者裹足不前。非政府组织采取行动则不需要正式的程序，也不使用正式的机制，它们可以及时和灵活地对问题和危机作出反应，而且对风险和失败的承受力也较大。民族国家的利益和政治斗争在很多情况下阻碍了各国政府之间的合作，非政府组织的非国家性和非政治性则使它们能够放手开展民间的国际合作，同时促进政府间的合作。国际性非政府组织在许多国家设立了分支机构，因而同一非政府施加影响，促进全球性目标的实现。
适应全球社会经济的发展和面对各种挑战，新的全球治理机制需要具有广泛性和参与性，并充分地考虑民众的愿望、需要和要求，因此民众的参与是必不可少的。把民众放在各项国际事务的优先位置考虑，是对以往将国家放在各项国际事务的中心的挑战，这将使一系列现存的国际架构、机制和形式面临变革的压力。80年代以来，人类社会发展出现了一些重大的趋势，如经济和社会活动的全球化和民间化，调节运行机制的市场化，权力和信息的分散化等。这些趋势的存在使民间社会和普通民众在国际活动中的重要性大大加强了，越来越多的国际领域和国际事务需要民众直接参与。民众参与已成为市场有效运作、国家生存以及国际组织有效地执行职能的必要条件。非政府组织强调的是社会基层组织，民众参与和当地民众的自立，奉行的是自下而上的原则，使民众力量和能力去开展跨国性和全球性的活动，以及参与相应的重大决策。非政府组织可以通过致力于社区的发展，帮助社区民众组织起来实行自我管理和自我服务，在当地建立起能够使民众自立的社会基础。非政府组织还可以利用自己的国际网络，创建当地同全球的联系，反映当地民众的需要，并将其带到国际决策场所。
非政府组织体现的是新的国际合作形式，政府、政府间国际组织、企业和非政府组织各方都会从合作中受益。传统的国际合作主要是在国与国之间进行的。这种国家与国家之间的合作，一般优先考虑的是国家的需要。但是，在很多情况下，国家的需要同人民的需要并不总是一致的，有时甚至是相对立的。随着全球人类生活各个领域里的深刻与持久的变化，国与国之间合作形式的局限性越来越明显。进入90年代后，大量的跨国行为和国际活动，是在不同国家的人与人之间直接发生的。这些民间的国际活动，既有积极的，也有消极的。需要有新的民间国际合作形式真正将人民的需要放在首位，以促进那些积极性的活动，需要有新的民间的国际机制来承载这些活动，也需要有新的国际管理体制对这些民间国际活动进行规约。
非政府组织作为全球公民社会中的重要力量，是代表世界各国民众的基本形式，它们的参与可以促进全球生活的民主化。非政府组织参与联合国的工作，影响其决策过程，体现的是国际范围的民众参与。非政府组织作为民众的代表，表达民众的意愿，体现民众的力量，按照民众的意志行事，它们与政府既竞争又合作，致力于促进社会经济变革。非政府组织在促进或带动全球公民社会的发展方面，也发挥了非常重要的作用。它们是在国家体系之外的多样化的组织和人际的关系，这类关系的性质是非权威的和非等级的。非政府组织代表是公民社会的权利、知识和力量。公民社会的发展需要协调、合作与和谐，这些也是非政府组织活动的主要特色。非政府组织参与全球治理，可以使公民社会中的理想、活力和活动方式注入到治理体制之中，一方面为公民社会的发展和扩大影响开辟了新的领域，另一方面推动了全球治理体制的多样化和民主化。
在从事国际活动时，非政府组织既有其优势，也有其局限性。从全球治理的大框架看，非政府组织在处理其与国家以及政府国际组织的关系上，应采取适当的态度和把握分寸。对于一些重大的国际事务，如核扩散等国家安全方面的问题，非政府组织缺乏必要的解决问题的手段，也很难接近决策人物，因而往往是无能为力的。在提供经济和社会服务，解决环境、紧急救援、艾滋病和人权以及社区发展等问题上，非政府组织则相对易于接受决策者。非政府组织处理一些政府难以处理或不愿解决的问题，如人权、难民救济、环境保护和扶助贫民等。在这些领域中，非政府组织易于接受特定的服务对象。
联合国体系对非政府组织参与的鼓励和支持
非政府组织同联合国体系之间的关系，是在双方共同努力下逐步建立起来的。早在战后初期，非政府组织就同联合国建立了联系机制。到70年代，非政府组织在联合国中的活动开始产生了一定影响。80年代以来，非政府组织参与联合国体系的广度和深度都在迅速发展。目前，非政府组织同联合国体系正式与非正式的联系机制具有了一定的规模和质量。非政府组织同联合国体系的主要联系机制可以分为：同联合国的一般联系机制，在经济、环境保护和社会等领域同联合国体系中的各专门机构的联系机制。
虽然联合国成立后不久就建立了与非政府组织联系的初步机制，但在70年代前这些联系机制是简单的，其作用和影响也是有限的。随着对自身局限以及对非政府组织作为合作伙伴潜力认识的加深，联合国体系自80年代以来有意识和积极地吸收非政府组织参与其活动，逐步建立起了经常性和多样性的联系机制。进入90年代后，联合国体系的一些重要文件和领导人的讲话，都特别强调了在联合国及其所属各机构致力的各项事业中同非政府组织进行合作的必要性与重要性。联合国把同非政府组织发展联系以及让非政府组织更多地参与其工作视为促进全球民主化的一个重要措施。80年代以来，联合国体系在各个活动领域里同非政府组织的联系越来越密切。整个联合国体系，即联合国各机构和联合国的各次国际会议，不论是针对经济社会问题、致力于可持续发展的，还是从事人道主义救援、人权、裁军或国际法的，都在鼓励和促进非政府组织参与其活动，近年来，特别鼓励发展中国家非政府组织的广泛参与。联合国体系在吸收非政府组织参与其活动时，非常重视非政府组织的多层次性和多样性，重视各类非政府组织拥有的专门知识和工作技能，尤其对近年来涌现出的当地的和一国范围的非政府组织特别关注。
1992年联合国里约环境与发展大会通过的《21世纪议程》第21章提出，为加强非政府组织作为社会合作伙伴的作用，联合国体系和各国政府都应该向非政府组织进行咨询，要建立一些程序和机制以使非政府组织能够参与各个层次有关可持续发展的决策与实施。1994年，当时的联合国秘书长加利曾说：非政府组织是当今世界上代表民众的基本形式。非政府组织参与国际组织的活动，是对那些国际组织的政治合法性的一种保障。联合国1997年制定的《发展议程》指出：“在发展议程的实施过程中，应该鼓励非政府组织以及包括营利性部门在内的其他重要社会组织的建设性贡献。在联合国各项活动中使非政府组织能够卷入和参与的现存机制，应该得到充分利用和进一步的适当改善。”（UN.1997 p275.）联合国秘书长安南（1997 ）在谈到非政府组织和全球公民社会的兴起时说：“面对日益成长起来的生机勃勃的全球公民社会，联合国要促进其同全球公民社会的联系，并同全球公民社会结成真正的工作伙伴。”他要求联合国各机构都对在其各自领域里积极活动的非政府组织采取开放的态度，建立密切的工作联系，促进联合国同非政府组织之间的咨询与合作关系的发展。
非政府组织同联合国体系联系的法律和制度框架
非政府组织同联合国体系建立的联系机制有些是有正式法律框架的，但多数是属于非正式的联系。联合国早在40年代就同非政府组织建立了联系，但只是在近20年里联合国同非政府组织的关系才在量和质上有了重大发展。目前，联合国同非政府组织保持着相当密切的关系。从一般的法律形式看，非政府组织同联合国关系的正式框架是由1945年6 月签订的联合国宪章第71款引申出来的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排。”1952年经社理事会在其288（x）号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。”在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同联合国的关系都处在相当低的水平上，并没有多大实质性的发展。
直到1968年，联合国经社理事会通过的1296决议才规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议阐述了这样的原则：任何不是根据各国政府之间的协议而建立的国际组织都可以归入非政府组织的范畴；非政府组织可以在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨询地位。
联合国经社理事全臻力于促进世界各国经济社会发展活动，处理人口、妇女地位、福利、教育、人权、卫生保健环境、紧急救援以及国际合作等广泛的问题，负责协调联合国大会以及联合国各机构有关社会经济发展的活动。在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会（Committee of Nongovernmental Organization）， 负责审核批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席理事会议并参加联合国的各种会议，并有权在会上作口头发言和书面发言。非政府组织在经社理事会的活动侧重于对决策过程的影响，它们还可以应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。
联合国1296年决议中规定，非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位，首先应致力于联合国经社理事会及其附属机构关注的问题，如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权，以及其他一些相关的问题。这些非政府组织的目的与使命，不得同联合国宪章的精神、目的以及原则相抵触。它们应支持联合国的工作，传播有关联合国遵行的原则与活动的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织，必须有一定的代表性和国际性，应具有代表其成员发言的权威。这个决议还规定，非政府组织如要在联合国注册，其组织成员必须以民主的方式参与组织活动，应有民主决策机制，责任机制安排和决策过程应具有透明度。这些非政府组织必须向联合国提交有关预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议还鼓励各国同性质的组织组成国际性联盟，以便更好地在联合国与非政府组织之间发挥纽带作用。此外，一国的非政府组织如要获得咨询地位，还须先得到本国政府的同意，在不影响该组织自主决策的前提下，可以接受由政府指派的人加入组织。
联合国经社理事会给予非政府组织咨询地位，其目的是促进世界各地区非政府组织参与联合国的活动，使它们能够反映全球各个不同层次的，即国际的、区域的、一国范围的以及当地的民众的意愿。所以，一个非政府组织在经社理事会中获得咨询地位的重要条件之一，就是能够代表世界不同地区国家中的特定和重要的民间社会构成部分。此外，拥有咨询地位的非政府组织还应具有在特定领域里针对特定问题进行工作的专业知识和能力，或者对特定问题有兴趣，以使经社理事会及其下属机构能够从咨询中得到相关信息和忠告。
联合国还将非政府组织视为传播其政策和信息的渠道。除经社理事会外，联合国的公共信息部也制订了一套与非政府组织保持关系的规定，允许非政府组织在其中享有咨询地位，但它侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。
联合国内对非政府组织的这两种咨询地位的安排，促进了非政府组织国际联盟的形成。在联合国享有咨询地位的非政府组织组成了非政府组织大会，其活动侧重于程序性的问题，以及在经社理事会中促进相互理解。在联合国公共信息部注册的非政府组织也组成了一个叫作公共信息部非政府组织执行委员会的联络机构。
非政府组织虽然在联合国里只享有咨询地位，但已能够使它们参与联合国的决策过程，通过各种方式影响联合国体系的重大决策。在联合国体系中，政府间国际组织享有完全的参与权，而非政府组织的参与则受到了很大的限制。在联合国，非政府组织的地位有3 种类型：第一类拥有一般咨询地位，关注于广泛的经济和社会问题，活动范围很广。这一类组织可以广泛地介入经社理事会的活动，可向非政府组织委员会提出建议，其建议还可达到联合国秘书长。第二类拥有专门咨询地位，关注于较为专门的问题。第三类是那些性质与兴趣不确定的非政府组织。第一类和第二类非政府组织可向经社理事会的所有会议派出观察员，并可对其感兴趣的问题提交书面发言。
1996年，联合国经社理事会通过的1996／61号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。该项决议对1968年关于非政府组织的1296号决议作了修改，扩大了对非政府组织的承认范围。1968年决议只承认国际性非政府组织，1996年决议则进一步承认了在各国和地区活动的非政府组织，允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作，加强了经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制造了规则。据联合国经济与社会事务部的文件，截至1997年7月， 在经社理事会中享有咨询地位的非政府组织，属于一般咨询地位的有88个，属于专门咨询地位的有602个，属于第三类咨询地位的有666个（UNDESA ， 1997）。经社理事会在其1996年的297 号决议中提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的问题。这是联合国大会历史上第一次正式面临这样的请求。
联合国非政府组织联络服务中心（UNNGO Liaision Service ，UNNGLS）是联合国在1975年设立的机构，总部在瑞士日内瓦。该机构的使命是扩大联合国同非政府组织之间在教育、信息和政策倡议等方面的合作。这一机构的工作包括：使非政府组织能够得到联合国体系中有关社会经济发展活动的情况，帮助联合国及其属下的组织和机构发展同非政府组织的联系与合作，同非政府组织以及其他联合国机构联合组织会议和其他活动，同非政府组织围绕社会经济发展问题保持经常性的信息交流等。
非政府组织与联合国联系的会议机制和机构机制
1、非政府组织与联合国联系的会议机制。
非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议建立起来的联系机制，是从70年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点举行同样议题的非政府组织国际论坛，是非政府组织参与影响联合国决策的一个重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛，第一次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会期间召开的，以后成为惯例。
1996年6月， 联合国在土耳其的伊斯坦布尔召开了第二次全球人类住区大会，也称为世界城市首脑会议，在与其同时召开的非政府组织国际论坛上，有2400多个非政府组织注册参加、8000多位代表出席了论坛。联合国的官方会议还要求，在各国政府代表团中，应有两位正式代表来自本国的非政府组织。在这次会议上，非政府组织采取了引人注目的战略，改变了以往专注于单一问题的作法，把各类重大问题，如发展、环境、人权、妇女、人口以及贫困和失业等问题同人类住区建设结合在一起综合对待。
非政府组织在联合国召开的国际会议上享有实质权利是从80年代末开始的，联合国允许非政府组织参加官方国际会议的准备阶段，也允许更多的非政府组织参加正式会议。一般来说，只有那些在联合国经社理事会中享有咨询地位的非政府组织才可以参与联合国各国际会议的准备工作，其他的非政府组织如要参加，必须提交关于自己组织和活动的资料，经过特定的审核程序。联合国经社理事会下设的享有咨询地位的非政府组织大会授权组成一个委员会负责指导非政府组织参与国际会议的安排。
2、非政府组织与联合国联系的机构机制。
80年代以来，联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整，努力发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内，有20多个大政府间国际组织致力于发展中国家的各类发展事业，如世界银行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、世界卫生组织、联合国儿童基金组织和联合国难民事务高级专员，另外还有一些较小的组织。这些组织活跃在全球各地，雇用了大量工作人员，它们的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织，有的设有专门的部门处理与非政府组织有关的事务，如联合国教科文组织下设了非政府组织会议，世界银行设有非政府组织—世界银行委员会。还有一些联合国机构同特定的非政府组织有着经常性的密切联系。如联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间，联合国人类居住中心与住区国际联盟之间，联合国环境规划署与环境联盟中心国际之间。世界卫生组织和联合国开发计划署虽然尚未同非政府组织定期联系，但也通过各种方式向非政府组织进行咨询。联合国的一些基金组织也积极支持非政府组织和社区组织，像联合国志愿者署（United Nations VolunteerProgramme ）在亚非拉的许多国家积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。
非政府组织与联合国体系建立联系机制的主要原因
非政府组织同联合国体系建立和发展联系机制的动因是来自双方的，双方在执行其使命的过程中都迫切需要对方。
从联合国体系方面看，它之所以主动和积极地同非政府组织建立与发展关系，其主要原因有：
1、寻求资金与资源上的补充。 政府间国际组织的项目一般所需资金多、周期长，资金与资源的不足使它们寻求非政府组织的帮助，让非政府组织参与联合国发展项目的计划与评估。非政府组织在动员当地资源方面能发挥独到与重要的作用。与非政府组织合作，可以降低发展项目设计与实施成本，有助于从当地吸取资源、提高效率和延长项目效果的持续时间。
2、在发展项目中吸收当地民众的参与和社区卷入。 联合国体系内各组织推行的发展项目，体现的是一种自上而下的设计、实施和监督。以往的评估表明，单纯由官方援助组织或国际组织实施项目的成效缺乏持续性，因为这些项目往往缺少当地民众的参与。非政府组织由于具有灵活性、享有社区民众的信任、接受穷人和独立于政府，它们在动员当地民众参与方面有特别的优势。非政府组织既可以促使国际援助方案适应当地的情况，又可使国外的援助者了解当地的具体条件。
3、利用非政府组织作为发展援助物资的输送渠道。 在联合国各组织机构从事活动的很多地区，或者战火纷飞、内乱不已，或者政府腐败、瘫痪、有名无实。鉴于某些当事国政府的效能很低甚至基本丧失效能，联合国各机构本身又没有足够的人力去直接执行任务，联合国各机构为了有效地执行自己的使命，就将非政府组织作为输送救济资源和发展援助的渠道。
4、联合国体系可以通过非政府组织扩大自己的影响。 联合国体系通过支持非政府组织的各种活动，可以实现联合国想做但没有能力去做的很多事情。非政府组织在致力于联合国体系所倡导和主张的事业时，可以宣传联合国的思想、决议和有关知识，扩大联合国的影响，在潜移默化中影响世界公众。
非政府组织建立与发展同联合国的关系的主要原因有：
1、获取资助。非政府组织为了开展活动、扩大自身的影响， 需要从各种渠道获得资助。战后以来，联合国体系成为全球发展援助资金的筹集与分配的主要枢纽之一。大量的发展援助资金年复一年地经联合国各机构向发展中国家，诸如世界银行、联合国开发计划署和联合国粮农组织等在援助发展中国家的事业中都是很突出的。非政府组织通过与联合国及其各联系机构建立关系，可以开通来自联合国体系的资助渠道。
2、影响政府间国际组织的决策。 由于很多地方性问题的产生和解决都离不开国际决策，所以非政府组织试图通过影响国际决策来促进本国、本地区问题的解决。国际决策对每一国家的具体问题的解决都至关重要。非政府组织通过在国际场所反映本国和本地区的民情、民意吸引国际社会的注意和同情，以此对国际决策施加影响。
3、通过政府间国际组织影响本国政府决策。 一些非政府组织之所以积极参与联合国体系的活动，其目的在于对本国的政府决策施加影响。一些非政府组织，特别是发展中国家的一些非政府组织，在本国不为政府所重视，它们的主张和要求也难以体现在政府政策之中。非政府组织参与联合国的活动之后，借助于它们由此获得的国际地位、国际背景和国际影响力，迫使政府正视它们。
非政府组织在联合国体系中发挥的作用
随着非政府组织广泛地参与联合国体系的活动和联系机制的制度化，它们在联合国体系内所起的作用也越来越大。非政府组织在联合国体系内主要通过以下方式发挥作用：
1、从事咨询和信息活动，提供和宣传非政府组织的观点和思想。 联合国吸收非政府组织参与其活动并建立联系机制，首先考虑的是发挥非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。在联合国的会议场所、特别是会议的准备过程中，各国政府可以从非政府组织那里得到有关特定专业领域的知识。在联合国各机构的文件制定过程中，非政府组织起的咨询和信息处理作用是不可忽视的。有些国家的政府缺乏必要的专家、专业知识和能力去承担本国的国际责任，非政府组织可以帮助它们，非政府组织具有收集资料、研究和起草文件的能力，可以从基层组织获取第一手资料，在各国议会和政府间国际组织中出面作证。虽然非政府组织在联合国的国际会议上没有正式的决策权，但非政府组织的确享有内部知情者的地位。在1993年的维也纳联合国人权大会期间，联合国妇女发展基金出面组织召集了与政府组织妇女联系会平行的官方妇女联系会，使来自官方代表团、联合国各机构以及各非政府组织的代表能够聚集在一起，进行交流和对话。
80年代以来，非政府组织在联合国体系内越来越活跃，许多在联合国体系内没有咨询地位的非政府组织在效率和影响力方面并不亚于那些有咨询地位的非政府组织。联合国的一些机构，如联合国难民事务高级专员和世界银行等都同非政府组织建立了常设的咨询机制。联合国各组织在许多具体发展项目上也越来越多地向非政府组织进行咨询。例如，联合国人道主义事务部定期召开有世界上一些大的非政府组织参加的会议，同它们的代表一起讨论世界各国的人道主义救援问题，在这方面，志愿组织国际协会（ICVA）等非政府组织联盟的影响较大。
2、对政府和国际组织的行为进行监督。 非政府组织可以对政府间国际组织的条约、承诺、计划和项目落实进行监督，并通过促进各国际机构通过的决议和条约的实施，积极地行使监督职能。许多国家政府的决策、宣言、条约和协议的制定与实施，也处在非政府组织的经常监督之下。近年来，非政府组织越来越多地行使监督职能，联合国体系内各组织已逐渐接受了它们的作法。非政府组织主要是通过收集和传播信息发挥监督作用。
3、非政府组织参与执行国际组织的项目， 协助政府间国际组织提供特定的产品与服务。近十多年来，联合国各机构一直在鼓励非政府组织参与各发展项目的实施。联合国体系通过分包合同等方式，将操作性的责任转移到非政府组织身上，通过一些非正式的安排让非政府组织承担一些社会服务的提供。在提供服务方面，非政府组织较联合国体系更灵活、负责，也较有效率。1993年，在世界银行批准通过的所有项目中，40%的项目有非政府组织参与。但是，迄今为止，非政府组织参与发展项目的范围和深度很有限，主要是参加项目的实施，在发展项目的设计、选择、决策和管理等方面的参与则较少。
4、影响政府间国际组织的决策过程。战后至今， 在全球发展决策过程中起决定性作用的一直是政府间国际组织，特别是联合国体系内的各组织。而近十多年来，非政府组织对国际决策过程发挥着越来越大的影响。随着全球政治的民间化和全球公民社会的发展，非政府组织逐步成为突出的角色。非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务，而是试图对决策过程施加更大的影响。进入90年代后，联合国体系在确立议程、制定政策，以及执行政策等方面越来越依赖非政府组织。
在联合国体系内，迄今基本上还没有非政府组织正式参与决策的机制。但是，非政府组织已通过许多非正式的机制，在联合国体系中影响各种国际会议的决策过程，努力使自己的主张包含在政府间国际组织的议程中。
围绕联合国国际会议开展活动是非政府组织影响官方决策的重要途径，影响国际会议的最好时机是在会议的准备阶段。非政府组织通过组织各种活动协调立场和策略，统一认识和主张，形成了非政府组织自己的决议、草案、纲领以及其他各类文件，并力图使这些东西体现在官方会议文件之中。当正式的官方会议到来之际，非政府组织常常是列阵以待。非政府组织在国际会议的准备阶段和正式会议期间进行游说活动，宣传和鼓吹非政府组织的主张。80年代以来，非政府组织对联合国召开的历次国际会议最后文件的形成作出了很大贡献。例如，里约大会的准备工作接受了来自非政府组织的各种建议，在大会的最后文件中吸收了各种建议，在大会的最后文件中吸收和容纳了非政府组织提出的许多思想和主张。许多国家的非政府组织还试图对本国政府的决策施加影响，它们除了在国内通过一些机制与政府的决策外，还在国际上与本国政府相呼应，进行沟通、协商、参与配合，力图使自己的主张体现在本国政府的决策之中。发达国家的非政府组织对本国政府有很强的影响力，特别是美国的非政府组织对美国海外开发署的决策有很大的影响。在一些场合，发展中国家的非政府组织通过加强同发达国家非政府组织的联系去影响发达国家政府的决策，促使国际机构进行改革和调整，减少这些机构的运作成本。
5、在国际冲突中促进协调和妥协。在许多国际事务中， 当事国政府往往由于经济、政治、文化以及意识形态等方面的原因在一些问题上争执不下，有时甚至刀戎相见。在这种场合，非政府组织可以利用民间身份，在当事国政府之间进行斡旋，缓和紧张气氛、促进沟通和理解，推动问题的解决。例如，在旷日持久的关贸总协定乌拉圭回合谈判中，发达国家和发展中国家达成的许多妥协都是在非政府组织提出主张的基础上形成的。
非政府组织与联合国体系关系的演变趋向
战后以来，尽管联合国体系在全球治理中发挥了一定作用，但国际关系领域实际上还是处于相当程度的无政府状态，这种状况为非政府组织开展活动提供了广阔的空间。在全球治理体制向分权化和民主化方向发展的过程中，非政府组织作为其中的一个重要因素，其兴起的意义非同寻常，在一定程度上规定着全球治理体制的变革方向。
总体来说，联合国体系与非政府组织相互吸引、相互支持，目前已形成了较密切的合作关系。从联合国方面看，它试图通过与非政府组织的合作去实现其在各个领域里的目标，非政府组织则通过联合国体系争取更多的发言权，力求对国际上的重大决策有较大的影响，同时谋求从联合国体系中获得尽可能多的资助。近年来，在各种国际会议上，非政府组织趋于采取跨部门、跨领域的战略，追求广泛的和多重的社会目标。以往一些非政府组织单纯搞人道主义救济和难民救援活动，现在则将活动扩展到更为广泛的社会经济领域。非政府组织不仅在国家力量未达到的领域里积极活动，而且正在向长期以来为国家占据的领域扩展。在非政府组织之间，它们有时在某个特定问题上进行协调活动，有时则按照地域协调活动。发展中国家的一些基层的和地区性的非政府组织正在努力向全国范围和国际范围扩展影响。
90年代，非政府组织在联合国中地位迅速上升，越来越多地参与联合国体系的决策与管理过程，它们的人员越来越多地被吸收进联合国官方机构的活动是一个重要标志，如非政府组织的工作人员被允许以本国官方代表团代表的身份参加联合国大会和其他各种会议，现已成为例行的事情。一些非政府组织成员还在联合国体系各组织机构的决策层占有职位，使他们更有效地发挥影响力。非政府组织同联合国体系各机构在人员和人事安排方面是相互渗透的。不少政府官员以及联合国机构的官员离职后都去非政府组织担任职务或充当志愿工作人员。工作人员在非政府组织和联合国组织之间的流动，促进了这两大组织体系在经验、知识和技能等方面的交流。
非政府组织的活动特色是注重信息处理，有全球性的联系，擅长提供服务。非政府组织对联合国体系最重要的贡献是将当地的经验带入了国际和全球决策过程，将地区性的问题同全球性的问题联系起来，建立起全球国家部门和民间社会的跨国纽带，非政府组织还将先前不为国际决策层重视的一些问题引入全球政治，例如艾滋病的防治。
应该提出，在联合国体系中，发达国家的非政府组织与发展中国家的非政府组织有很大的不同。发达国家的非政府组织因组织完备、规模大、装备好以及资金雄厚，在联合国体系中有很大的发言权，可对联合国体系的各项决策施加很大的影响。发展中国家的非政府组织虽然数量众多，但多数规模很小，在资金和装备上又依赖发达国家，真正能够有效地参与联合国体系决策过程的并不多，而能够参与联合国体系决策过程的发展中国家非政府组织的影响力也较弱。因此，若要建立一个平衡的全球治理体制，就应鼓励发展中国家非政府组织积极参与联合国的活动，促使非政府组织对联合国的参与成为公正、平衡、有效和真正的非政府组织的全面参与。
尽管非政府组织已进入了现存的全球治理体制，能够对一些重大的决策过程施加影响，但是总体来看，非政府组织仍处于现存国家体制和国际体制的边缘，对决策的影响是有限的。目前，多数非政府组织将自己看作是政府和政府间国际组织的建设性对话者，而后两者则倾向于将非政府组织当作发展项目的执行者。发展中国家非政府组织迄今是以实施发展项目为其主要运作方式的。在实际中，非政府组织普遍被当作政府和国际组织的执行工具，而不是合作伙伴。政府间国际组织倾向于同非政府组织缔结合同将非政府组织纳入可控制的范围之内，因为这样可以扩展政府间国际组织的活动范围，有助于实现政府组织的目标，同时又可制约非政府组织的越轨行为。可是，维持这种作法不仅束缚了非政府组织的活力，而且会使非政府组织丧失独立精神的自主性。
非政府组织是一种全球性的民间组织力量，独立于政府间国际组织体系是其基本特性。非政府组织作为民间的全球性组织体系，在未来同联合国组织体系保持什么样的关系对它的健康发展至关重要。非政府组织和联合国体系都必须对它们的关系演变趋向作出选择：在保持非政府组织独立性的前提下，两者之间的关系是对抗的？竞争的？合作的？还是接受委托授权的？
如果联合国体系要体现其普遍性、有效性和多样性，就必须同非政府组织合作，协调和发展同非政府组织的联系。联合国体系应将非政府组织当作长期存在的、有能力和良好意愿的合作伙伴。联合国除了应鼓励各国政府和非政府组织在国家与公民社会之间建立联系机制之外，还应致力于创造适当的政策环境，鼓励与保障各种组织参与发展过程。非政府组织作为民间组织，当然会同政府间国际组织在资源、人员、职能以及活动范围等方面发生竞争。但是，在可以预见的将来，政府一国家仍然是全球治理体制的主要角色，非政府组织只能发挥一些有益的补充作用。
非政府组织已成为全球治理体制中的一个重要因素，开始打破了长期以来政府独占国际治理领域的局面。但这一变化尚未被世人充分认识，也缺乏理论上的总结。现存的国际政治和国际关系理论还没有逾越政府—国家体制的圈子。为了使全球发展和全球治理体制的变革朝着健康的方向演变，研究非政府组织及其在全球治理体制中引发的各种关系是一个迫切的任务。
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