论延边州运用民族自治地方立法权，促进图们江三角洲的开发，本文主要内容关键词为：图们江论文,民族自治论文,立法权论文,地方论文,延边州论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：在少数民族地区运用民族自治地方立法权时，需要正确处理国家统一领导与民族自治地方行使自治权的关系；根据民族自治地方的民族特点和区域特点进行民族立法，才能处理好一般与特殊的关系。开发图们江三角洲应该运用分层分级立法体制，才能更好地保障图们江下游地区的开发开放；在开发图们江下游地区的经济与国际合作中，必须运用好地方民族立法变通权，保障地区经济开发。
中华人民共和国民族区域自治法于1984年5月31日通过，并于1984年10月1日施行。
民族区域自治法既是保证少数民族平等权利和自治权利的法律，又是维护民族团结和促进各民族共同繁荣的法律。它是宪法关于民族区域自治制度规定的具体化，是我国少数民族实行区域自治和民族地方的自治机关行使自治权的准则，也是民族自治地方进行各项建设事业和民族立法的依据。因此，我们在图们江三角洲进行开发、开放的过程中，可以充分利用国家宪法和民族区域自治法赋予我们的自治权，制定单行条例，制定变通规定或补充规定，行使民族立法的变通权。对于地处延边朝鲜族自治州管辖的珲春市的开发开放，对于在开发开放中出现的新问题，除了运用国家有关的经济方面的法律、法规外，还应结合本地区的实际情况，运用民族地方立法的各种形式，制定单行条例或运用民族立法中的变通权，进行恰当的、有益的变通规定或补充规定，使国家的法律和法规，在民族自治地方的开发建设事业中发挥更大的作用。
一、反思延边州实施民族区域自治法
（一）延边朝鲜族自治州贯彻实施民族区域自治法取得了一定的成绩，积累了宝贵的成功经验，在此予以总结，以利于今后的工作。
1、正确处理好国家统一领导与民族自治地方行使自治权的关系。
我国的民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，并把这种统一与自治的关系放在重要位置。所谓国家的统一领导，就是要明确各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的部分，民族自治地方的自治机关，要保证中央的统一领导和国家的总的方针政策和计划在民族自治地方的贯彻执行，积极完成国家的各项任务，必须维护国家的统一；民族自治地方的自治机关在中央的统一领导下，行使一般地方国家机关的职权，同时行使自治权。所谓自治就是民族自治地方的自治机关行使宪法和自治法赋予的自治权。国家要充分保障民族自治地方各少数民族人民的权利和利益，充分照顾到各民族自治地方的特点和需要，使他们能充分行使自治权。自治权是民族区域自治的核心。延边州多年来一直都能正确地摆正这种国家的统一领导与自治权的行使的关系，并在自治条例总则中就明确规定：“自治州自治机关维护国家的统一领导，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”并且还规定：“自治州自治机关对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治州实际情况的，可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”这既体现了中央统一领导和自治地方行使自治权结合的原则，又体现了原则性与灵活性相结合的原则。自治法颁布后，国家和吉林省作为上级国家领导机关，为了照顾民族地方的特点和需要，在政策、计划、投资、技术等方面给予大力支持，每年拨给自治州用于发展民族地方事业的经费就有二千多万元，除此之外还有其他方面的照顾及优惠政策：关于基本建设投资权限，自治州享受省一级的待遇三千万元，在技术引进方面，可以自行引进500万元以内的技术项目，还享有200万元贷款的批准权；在外汇方面，按国家规定，外汇收入的75%上缴国家，剩余的25%与省各分12.5%；为了支持延边自治州的经济建设，省里还将这12.5%全部拨给延边，每年大约有6千万美元。这就体现了国家对延边自治州的支持与帮助，促进了延边朝鲜族自治州国民经济持续稳定的发展。同时，作为民族自治地方的延边朝鲜族自治州，建国后40年间，国家从这一地区统调原木一亿多立方米，这也是延边自治州对国家建设的支持和贡献。只有这样，才能处理好统一与自治的关系，既加强了国家的综合国力，又促进了民族自治地方经济的发展。
2、根据民族自治地方的民族特点和区域特点进行民族立法，才能处理好一般与特殊的关系。
民族区域自治法的任务之一就是处理好一般与特殊的关系。各民族自治地方的情况千差万别，社会经济文化发展很不平衡，各少数民族的生产、生活都有自己的特点，各少数民族地区同汉族地区相比，差别更大。因此，必须处理好各民族自治地方和非民族自治地方即一般地区的关系，同时也要处理好各民族地方之间的关系。要充分注意到民族自治地方在政治、经济和文化等方面的特点和需要，根据宪法和自治法的原则精神，具体明确规定民族自治地方的自治机关除了行使同一级一般地方国家机关职权外，还行使大于一般地方国家机关的包括政治、经济和文化等方面的自治权。这就是民族自治地方的特殊性。自治法还明确规定，各民族自治地方可以根据当地实际情况，贯彻执行国家的法律政策，可以采取特殊的政策和灵活的措施，加速民族自治地方经济文化建设事业的发展。延边朝鲜族自治州所制定施行的自治条例、单行条例就较好地规定和解决了地方的特点和需要。
自治条例、单行条例是民族自治地方人民代表大会依照宪法、民族区域自治法的原则规定，并结合本地方民族的政治、经济和文化的特点制定的在本地方实施的具有法律效力的规范性文件，即具有地方性和民族性的法规。这就把国家宪法和民族区域自治法规定的原则性，同民族自治地方具体的、特殊的情况灵活地结合在一起，制定出具有针对性的使民族自治地方能行使自治权的地方性民族法规。这也是自治条例和单行条例的一个特点。
延边朝鲜族自治州针对民族特点制定自治条例和单行条例。朝鲜族是一个勤劳、勇敢、吃苦耐劳、富于革命传统的民族，原在朝鲜半岛居住，1821年起大量来到延边，同汉族和其他少数民族共同开发这片疆土。朝鲜族的政治素质和文化素质在我国少数民族中都是比较高的，民族干部成长也很快。自治州成立时，自治机关的干部民族化就已实现，具有一支强有力的民族干部队伍，因此，在自治机关的干部组成方面，自治条例规定得较自治法更具体化，具有针对性，便于实现自治民族当家作主管理本民族内部事务，体现了宪法和民族区域自治法的精神，又结合延边朝鲜族的特殊情况，自治条例和单行条例就制定得比较具体化。1952年，朝鲜族干部占全州干部总数的78%，1965年前，州级领导干部中，朝鲜族干部占60%以上，正职基本上都是由朝鲜族担任。1982年在全州（除省管企业外）50715位地方干部中，朝鲜族占58.6%。根据以上情况，民族区域自治法第16条第3款规定：“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的公民担任主任或副主任。”而延边朝鲜族自治州自治条例第13条规定：“自治州人民代表大会常务委员会主任由朝鲜族公民担任。”“自治州人民代表大会常务委员会组成人员中，朝鲜族成员可以超过半数，其他民族也应当有适当名额。”民族区域自治法第17条规定：“自治区、自治州、自治县的人民政府的其他人员要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”而延边朝鲜族自治州自治条例第16条规定：“自治州州长由朝鲜族公民担任。在副州长、秘书长、局长、委员会主任等政府组成人员中，朝鲜族成员可以超过半数。”民族区域自治法第46条第3款规定：“民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治的民族的人员。”而延边朝鲜族自治条例中也有条规定：“自治州中级人民法院、人民检察院中应当有朝鲜族公民担任院长、检察长或副院长、副检察长。”由此可见，延边朝鲜族自治条例根据延边州朝鲜族民族干部的政治素质和业务素质，做出比民族区域自治法更加具体、更加明确的规定，而且对于民族区域自治法中对于民族自治地方人大常委会的主任或副主任，只规定应有施行民族区域自治的公民担任主任或副主任，而延边朝鲜族自治条例中，却明确规定由朝鲜族公民担任主任而不是副主任。人大常委会组成人员中朝鲜族成员可以超过半数；州中级人民法院院长或者副院长，州人民检察院的检察长或副检察长，应当由朝鲜族公民担任。这些规定比起民族区域自治法的规定更加明确具体，它是对民族区域自治法的进一步发展，更充分的体现了实现民族区域自治的民族、真正当家作主的民族在自治机关中管理本民族的内部事务的自治权，正确地体现了民族自治地方自治机关行使民族自治权的特殊性，正确地处理了一般与特殊的关系，积极地完成了民族区域自治法的三大任务之一。
延边朝鲜族自治州的自治条例和单行条例又是结合自治州的自然状况和边境环境的地方特点而制定的。州内山多、林多、水多、草多、土特产多、矿产资源多，这说明延边州内森林多的特点，是我国木材生产的重要基地之一。全州现有林地面积347.15万公顷，占全州总面积的81.3%，森林覆盖率达78.2%，年采伐量300万立方米左右。从经济效益看，1987年全州林业和依附木材为原料的企业，两项年产值为7.9亿元，年产值占全州工业总值的35.5%，上缴利税约占全州的43%，林业成为延边的经济命脉。保护、开发、利用森林资源对振兴延边经济有重要的作用。延边州自治条例第30条规定：“自治州明确发挥资源优势，实行以山林为依托，农工商全面发展的经济建设方针。”从而突出了林区的特点。
延边朝鲜族自治州地处祖国东北边疆，东与俄罗斯沿海州哈桑区毗连，南隔图们江与朝鲜相望，地处中、俄、朝三国的交界处。边境线总长755.2公里，其中，中俄边境线为232.7公里，中朝边境线为522.5公里。图们江下游地区的珲春市敬信乡防川村，被称为“祖国东方第一村”，位于中、俄、朝三国交界的鼎足地带，可谓：“鸡鸣闻三国，犬吠惊三疆”。从防川沿图们江而下约15公里即可进入日本海，这里将成为中、俄、日本、朝鲜半岛，乃至东北亚国家和地区进行国际贸易的“海上丝绸之路”。这里也是中国到北美、北欧的最近点。因此，延边是我国面向东北亚的窗口。延边州自治条例第40条规定：“自治机关依照国家规定，积极开展对外经济贸易活动，经上级国家机关批准，开辟对外贸易口岸，直接经营进出口业务。”开展边境贸易，除国家控制出口进口的商品外，可以自行决定出口和进口。这些规定是根据延边的得天独厚的地缘优势制定的，符合延边的实际情况，有利于发展外向型经济。
3、根据自治地方的实际情况，制定法规，依法保护自治权。
民族自治地方自治机关的自治权和自治机关的组成一样，是民族区域自治的核心问题。延边朝鲜族自治州的自治条例和单行条例，对自治权的规定，是将国家法律的原则规定具体化，更切合延边的实际，并且突出强调某些方面，对自治权的规定既全面又有侧重。突出大量培养少数民族干部、专业人才和技术工人。在自治机关的民族干部比例与担任主要领导的规定，在自治条例中规定的比较具体，保证少数民族行使当家作主人的权利。重视民族语言文字的使用，通用朝汉两种语言文字，以朝鲜语言文字为主。自治条例还规定经济建设和文化建设以及自主管理财政的权力，用来加速发展少数民族地区的经济和文化建设事业。民族之间事实上的不平等就是经济上的不平等，必须发展经济，发展经济已成为社会主义时期民族问题的内核。用自治权发展民族经济，上级机关要执行自治法、充分尊重民族自治地方的自治权，即要放权，让民族自治地方增强自我发展的能力，运用自治法，保护自治权，维护民族自治地方的自治权和经济利益，运用自治权争取国家的帮助。
在民族自治地方除了实行区域自治的民族外，还有其他民族，这就要处理好自治地方内部各民族的关系。
（二）民族区域自治法在实施过程中存在的主要问题
1、国家在民族地区开发资源时，国家留给民族地方的统配分成过少，没有充分考虑到民族地区的利益，不利于民族地区经济的发展。
如1987年一年延边朝鲜族自治州上缴国家280万立方米的木材，其中留给延边州的统配分成为3%，这3%的留成木材，只能满足延边州一年所需木材量的六分之一，其余六分之五只能用议价购进。还有一个大电站每年上缴国家3亿元，但自治州几乎没有得到什么好处。所以国家在制定留成比例时，应考虑民族地区的利益。
2、国家从民族地区调配的原材料价格偏低，不利民族自治地方经济的发展。
如延边朝鲜族自治州在1987年上缴给国家的木材280多万立方米，国家按低于市场价格的1/2调拨，减少民族自治地方经济收入，不利于民族自治地方经济的发展。
3、1994年实行分税制后，使少数民族自治地方财政收入减少，财政赤字无力偿还，影响财政资金的正常周转。
如延边朝鲜族自治州1994年仅一年亏损5.680万元，实行分税制后主要税种的增量，大部分被国家拿走，地方财力所剩无几。旧体制遗留的包袱因财力不足而无力解决。延边财政赤字挂帐3.212万元。这么庞大的财政包袱，实行分税制后，在消费税、增值税划为中央税和共享税后，形成无力偿还的情形。延边是个补贴州，在财税改革以前财政自给率99%，但现在下降到51%，财政资金正常周转遇到很大困难。
4、1994年实行分税制后，给少数民族特需用品生产带来很大影响。
延边州延吉市朝鲜族铸造厂1994年第一季度税负达到12.78%，与1993年比增加7.18%。1993年第一季度创利1.73万元，1994年第一季度亏损9.2万元。如此下去，少数民族特需用品生产企业将被破产。
造成这些问题的原因，主要是现行的民族区域自治法本身不完善，它是1984年在实行计划经济的条件下制定出来的，现在是市场经济体制，必须对民族区域自治法进行修改，并制定出实施细则，才能更好发挥其作用，促进民族经济的发展。在贯彻实施民族区域自治法时，有法不依，也是造成存在问题的原因之一。为此，必须宣传法制，提高人们的法律意识，并加强对实施法律情况的检查、监督，做到执法必严，违法必究，才能更好地贯彻执行民族区域自治法。国家在制定政策时，少数民族地区的特殊情况和利益尚欠考虑使民族区域自治法在实施过程中存在一定的问题，对比应采取对策，予以解决。
二、运用分级立法体制和运用民族立法变通权，促进图们江下游地区的开发
（一）开发图们江三角洲应该运用分层分级立法体制，才能更好地保障图们江下游地区的开发开放。
国家的立法分为不同层次和级别。第一层次的立法，即中央立法。它包括国家最高权力机关和最高国家行政机关制定的法律、法规。第二层次立法，即地方权力机关制定的法规，即地方立法。根据宪法第一百条规定：省、直辖市人大及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可制定地方性法规。根据宪法第116条规定，民族自治地区地方人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，但必须报上级人大常委会批准后生效。自治区、自治州、自治县均可制定自治条例和单行条例，这属于地方权力机关的民族立法。
地方立法分为两级，即省一级立法和州一级立法。自治州一级立法属于我国法律体系中较为特殊的一级，主要是规范本民族地方的事务，单项事务为主。地方立法不能越权，但它是针对地方的某项事而作的立法，又是根据国家的根本大法宪法和基本法律而制定的，它的适用频率高，具有根本性、指向性、统一性，它体现了国家法律的基本精神，又具有统一性与具体性相结合的双重性特点，如吉林省人大常委会针对图们江下游地区珲春的开发开放而制定的《珲春边境经济合作区条例》和延边州人大制定的《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》都是针对延边州的实际情况而制定的“变通补充规定”，运用起来方便灵活，这样既保证了中央的统一领导，又照顾了地方特点，又把法制的统一性同特殊性有机地结合起来，有利于图们江下游地区的开发开放。
（二）在开发图们江下游地区的经济与国际合作中，必须运用好地方民族立法变通权，保障这一地区经济的开发。
民族区域自治法第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报请上级国家机关批准变通执行或者停止执行。”这充分说明民族自治地方的自治机关有地方立法变通权。这种民族立法变通权是单行条例的一种表现形式。单行条例是关于自治地方某一方面具体事项的地方民族自治法规。变通权的表现形式有两种，一是根据民族区域自治法第20条规定制定的对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适应民族自治地方的实际情况的，自治机关经上级国家机关批准，可以变通执行或停止执行。另一种变通权的表现形式，是民族自治地方的人大及其常委会对国家的法律、法规的某些内容制定变通或补充规定。
针对图们江下游地区的开发开放，自治州的人大可运用单行条例对法律法规进行变通，结合图们江下游地区开发开放中出现的新情况、新问题，给予及时的解决，为图们江下游地区的开发开放做出贡献。
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