美国国家艺术基金会运作机制初探，本文主要内容关键词为：美国论文,基金会论文,运作机制论文,艺术论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国国家艺术基金会50年的发展历程中，美国国家艺术基金会所代表的联邦机构对艺术基金的分配、使用，促进了联邦政府与美国各州、公共部门与私人之间的合作，有力推动了美国艺术的普及和发展。这些艺术活动充分体现了国家支持对社会福利领域——艺术领域的资助和管理。美国国家艺术基金会为艺术机构提供“种子基金”，从而产生了巨大的“乘数效应”，成为政府资助艺术的特色所在。美国政府灵活运用市场规则和捐赠的历史传统，将使用的社会资金汇入艺术资助体系中，为美国的艺术发展提供了大量的资金来源。
一、美国国家艺术基金会(NEA)创建及发展
美国国家艺术基金会(National Endowment for the Arts，NEA)诞生于1965年，是多年来历史的积淀。上世纪50年代末，经济的发展减小了国家财政支出的压力，这一时期美国国会也开始对联邦政府建立国家艺术基金会的事宜表示关注。时任美国副总统休伯特·汉弗莱(Hubert Humphrey)认为这种政府资金在本质上是一种“种子基金”(Seed Money)，因为“种子基金”能够生出更多的资金。他评价道：“联邦拨款的每一美元中，就能增值出另外的五美元，因此若联邦拨款一千万美元，也就会相应的产生出五千万美元的资金，投入到文化活动中。”①事实上，这些额外的基金来自于私人基金会和艺术赞助者，这是艺术基金会法案中规定的授予联邦基金所采取的配套基金方案。配套基金方案的提出，立刻为联邦资助艺术的政策解决提供了一种新的模式，增加了资助艺术在实践中的可行性。
1964年8月，美国国会经过讨论最终通过了建立国家艺术理事会的法案，标志着联邦政府为促进艺术而首次在美国建立起一个永久性实体。1965年3月10日，美国白宫呈交给国会的《致予国会的建立国家艺术和人文基金会的附带法案》第一次提出了资助艺术与资助人文学科相结合的立法主张。1965年9月29日，在白宫玫瑰园的典礼上，约翰逊总统签署了建立国家艺术人文基金会的法案，该法案声明：“一个高度发达的文明不应该只倾其全力发展科学和技术，也应当充分认识到人类文化活动中其他领域的价值并给予支持。”国家艺术人文基金会是由3个机构组成的：美国国家艺术基金会、国家人文基金会(National Endowment for the Humanities)、联邦艺术人文理事会(Federal Council on the Arts and Humanities)。
美国艺术资助体系基本模式图示
美国艺术资助体系基本模式图
二、NEA资金流通与分配
美国政府对艺术的直接拨款来自于3部分：美国国家艺术基金会(NEA)、州立艺术机构(SAA)、地方艺术机构(LAA)。成立之初，NEA便致力于培养地方艺术机构，截至20世纪70年代中期，每年至少发放20%的补助款到各地政府艺术机构，受此影响，各州纷纷设立艺术机构，现今全美拥有所有50个州的州立艺术机构(State Arts Agency，SAA)，6大地区艺术机构，另有为数众多的政府机构分布在州政府下的市、镇等基层，被称为地方政府艺术机构(Local Arts Agency，简称：LAA)，这些政府部门的职责包括：艺术相关法律的制定和执行、财政拨款、开展艺术项目等。
早期SAA主要效仿NEA的运作模式和组织结构，到1972年完整的SAA设置全部完成。1980年之前，NEA拨款约为州政府拨款的8倍，但进入80年代，随着全国性艺术组织的建立，SAA的州政府预算不断增长，渐渐与NEA发展为合作伙伴关系，尽管目前根据法律规定，每年NEA的总预算有40%直接拨往全国各个SAA，但份额占所有SAA总预算不到10%。根据美国州立艺术机构联盟的统计，资助范围覆盖全美5300个社区。②
SAA也会向下一级的LAA拨款；大多数的LAA资金来源于私人领域。根据2006年统计，大约有4000个LAA活跃在城市或县、区，它们最生动地反映了美国艺术资助体系的自治性，以委员会、办公室、市政部门等多种形式出现，资金来源涵盖了NEA、SAA、私人捐赠和市政拨款。活跃的私人领域捐赠归因于美国政府的税收激励政策。2006年，私人领域产生与艺术、文化、人文相关捐赠共计12亿美元之多，占所有慈善捐赠的4.2%。③非盈利艺术机构的资金来源包括收入和捐赠两部分，根据2004年NEA的统计，非盈利艺术机构44%的收入来源于营业收入，43%的资金来源于私人资助，另外13%来自政府部门(不含税收激励)，NEA所占总比例不足1%。NEA的资助款只占美国非营利组织全年费用的1%，在这样的资金结构中，NEA与其说是个资助机构，不如说只是美国艺术资助和社会捐助的领航员、美国艺术资助体系的杠杆。
NEA年度拨款曲线图
NEA组织架构
NEA资金拨款审批程序
NEA另外一个重要功能是利用有限的经费鼓励私人资助，建立了一套配额补助金制度(matching grants)，是美国税收激励社会捐助之外另一种独特的激励私人艺术支持的制度，而且只在文化艺术领域通行。文化政策专家马克·戴维森·舒斯特(Mark Davidson Schuster)曾区分了三种典型的按比例资助：共同筹资型、配套补贴型、反配额资助型。
共同筹资型：根据法律规定，从NEA创办伊始其资助的原则是只承担艺术机构、艺术计划、艺术家个人的部分经费，最高比例为项目总预算的50%，但NEA的补助等于暗示性地规定了受赠的机构、个人或艺术计划需要接受其它渠道的资金(包括州政府、地方政府、企业、基金会、个人)来补充联邦政府的补助，共同筹资的办法比政府直接全额资助更容易被接受，因为这可以排除政治上的担心：担心政府借公共资助控制艺术；担心公共财政彻底取代已经通过募款获得的私人资金；担心获得政府资助的机构对政府提出无限度的资金要求，这种方式对艺术机构不利的情形是：一旦无法依靠自身筹款能力吸引私人捐助，往往也会失去政府资金支持。
激励资助型：这种模式中，NEA清楚地表达了按比例资助计划，受资助的组织机构每获得1美元的激励资助金，就需要从其它渠道筹集3到4美元的新资金，有时甚至比例更高。如1954年，NEA在激励资助计划(Challenge Grant Program)中投入了1.1亿美元，要求配套的资助达到8亿多美元，激励资助型针对的并非是一次性、一揽子的资金预算，也不是一年内的资金计划，而是一种提供给艺术机构多年的配额补助，其目的是促进其争取新的持续资金收入，激励资助型比共同筹资型更清楚地表达了文化事务中的公私合作关系，尤其是那些具有明显政治吸引力的项目，但同时也对平衡私人资金的强调表露无疑。
反配额资助：美国税法规定了社会捐助者可以获得税收减免，这种税收激励机制可以被看成是一种反配额资助，因政府将社会资源的分配权部分交给了私人部门，也不承担对配额资助对象的选择，而采取了市场在先、私人部门资金在先、公共资金随后的方式。当政府无法或者不愿意决定何种艺术文化活动值得支持的情况下，反配额资助就更具有吸引力，特别是可以避免卷入对美学标准和艺术革新的判定，避免触及艺术审查。NEA没有实行反配额资助，通常是州和地方的公共机构采用这种方式。
关于分配标准的制定和衡量，2010年NEA发布的申请指南上明确声明：所有申请案将按照艺术卓越性和艺术价值的标准审议，这是为遵循1990年《美国国家艺术基金会法案修正案》中
“艺术品质是评审补助申请时所采纳的标准的规定”。在1993年拨款听证会上，NEA执行主席瑞迪斯对美国国会关于评审标准的回答中有：如果我们发现一个项目不能吸引最广泛的观众，即使它也许是相当严肃且具有最崇高的意图，我们也没有办法去支持它。④法案对于分配对象的具体内容的规范是相当宽泛的，包括“具有艺术和文化意义、强调美国的创造力和专业卓越度的作品”，“如果没有这些帮助，我们国家的许多公民就无从获得如此专业水准的艺术创作”、“能够帮助艺术家获得专业卓越度的艺术项目”、“鼓励培养民众欣赏的艺术工作坊”等等。目前，NEA资助领域包括：艺术家社群、艺术教育、舞蹈、设计、民俗传统艺术、文学、地方政府艺术机构、媒体艺术、博物馆、音乐、音乐剧、歌剧、展演、话剧、视觉艺术。2009财政年度共发放约2700件奖项，覆盖所有州和6大特别行政区。⑤
三、NEA的运营模式与组织架构
自1965年起，NEA对艺术的支持和对艺术资金的公共分配从联邦到地方的各级政府之间发展起来，构成了国家体系中的艺术传输机制，建立了NEA的网络结构，促进了艺术资助在美国的发展。
现在，美国各州和地方政府一般都设有艺术理事会。各级艺术理事会作为州或地方政府的办事机构，负责审批文化拨款项目，建立健全文化资金管理程序，保证艺术家、艺术组织和公众在计划执行过程中的广泛参与、监督资金的使用。这些艺术理事会在美国文化艺术领域起着领导、协调和组织的重要作用，是美国政府管理艺术文化的一个有效渠道和方式，构成了美国艺术多元资助体系中的重要组成部分。NEA是独立的政府部门，不受任何内阁部门的权力限制，直接对总统负责。从组织机构上看，美国国家艺术基金会分为两大系统：日常管理机构和咨询决策机构。日常管理机构设有：行政管理部、政策计划部、节目部、政府部门活动部，承担国家基金会的日常事务工作；而咨询和决策机构则是由资金授予意见评审团(Grant Advisory Panel)和美国国家艺术理事会(National Council for the Arts，简称：NCA)两部分组成。基金会的主席是基金会的行政首领，由总统任命，经国会批准任期四年一届。向美国国家艺术基金会提交拨款申请的申请者通常要经过严格评审，评审团由国家认可的艺术家和艺术专家们组成。每个评审按照特定的学科领域组成，如文学、博物馆和视觉艺术、舞蹈、音乐剧、艺术教育，评审团成员依据不同的种族、地域、性别组成，以体现多样性的特点。
美国纽约一年一度的街头艺术节
美国艺术馆展示的现代装置艺术
纽约现代艺术博物馆参观人数众多
纽约大都会博物馆导览台
美国艺术馆的现场音乐表演
在对艺术资金申请者进行审查时，NEA的评审依据是提交申请艺术项目的质量、其潜在影响和申请者完成此项项目的能力等方面。评审们将每个申请的艺术项目按照不同等级评估，再由电脑排出资金申请者的等级顺序，这套体系也促进了评审们的内部讨论。只有通过这样的程序，评审们才能得出结论，某一申请项目是否能够得到NEA的支持。评审团的意见将被提交给国家艺术理事会，这是NEA的咨询主体结构，由26名成员组成。成员由总统任命，经国会批准任期6年，这些成员由知名艺术家、学者和艺术赞助者组成，并且从美国国会中挑选6名成员加入其中。理事会一年召开3次会议，审查评审结果，并投票决定是否给予资助。理事会的建议递交给美国国家艺术基金会主席，由主席最后审核并对所有申请拨款项目作出决定。NEA评审系统采取三级三审的评审程序，每年基金会都将邀集多位评审顾问参与评审，在评审会召开的前6～10个月，基金会人员便开始联系担任评审顾问的人选，对象包括：艺术家、艺术管理者、教育家、州或地方的政府代表和一些非艺术专业人士。名单中还必须确保这些顾问能公平地反映不同种族、地区和文化的差异，名单最终呈交基金会主席和其他重要人员确定，顾问任期一届不超过一年，连任至多不得超过三年，且每年以约1/3的比例更新委员。申请者在接受补助案之后，须按照基金会的资助同意函指示的日期进程执行，在执行期间详细记录，最后向基金会递交成果报告。为了回避联邦政府对艺术事务的直接控制，将大量的补助款让给地方确实是一个符合分权理念的重要策略。1973年，美国国会重新授权NEA，规定20%的款项直接拨予地方，这样保证一个逻辑：即地方是最佳的决策者、符合自己公民的艺术需要。
NEA人员任免上有一整套防作弊机制，主要成员均有任期限制。主席任期四年，美国国会任用的6名委员任期两年，其他14位一般委员任期六年，采取交错任期制，委员在任期届满后两年内不得再续任，NEA评审委员会成员任期为一年，每年重新聘任，至多连任三届。续任间隔条款以及续任次数的限制，目的是为了避免某专家因久在其位而产生利益连结，或不能促进委员会意见革新，妨碍讨论的机制。NEA采用资讯公开机制，每年举办讨论会议，除审议小组向NCA委员的简报过程不公开外，基金会基于资讯公开的原则，议程、记录皆对外开放，目的是避免黑箱作弊嫌疑的产生。此外，补助申请者若对于结果有所质疑，可要求公开此项审核过程的记录，NCA的所有政策拟定会议必须公开，审议小组的讨论也在保护补助申请人及咨询委员隐私的前提下，应做出完整记录。当申请人对结果不满意时，可以请求公开内部审查程序。资讯公开制度的建制，成为另一种超脱“三权”之外的制衡，以民众的参与及监督作为制衡的工具。
有两百年历史的纽约中央公园附近的画廊
久负盛名的梅西百货大游行
纽约现代艺术馆儿童体验空间
纽约艺术基金会总部
四、NEA的乘数效应
美国国家艺术基金会是在联邦政府行政系统之外的国家文化行政组织，也称独立机构，负责专门领域的公共政策。在美国艺术文化产业的管理上，联邦政府一方面开拓国家文化基金的多种分配渠道，有计划地资助非营利艺术文化团体和艺术家，扶持重点发展本国文化产业。同时，与相关的政府部门和民间组织签订文化协议，吸引社会资金、资源加入国家和地区重点文化发展规划中，进而通过文化基金项目的经济调控途径来贯彻执行国家文化政策。美国国家艺术基金会通过拨款资助非营利艺术机构和艺术家等，极大地促进了美国艺术文化事业的发展。美国国家艺术基金会为艺术机构提供“种子基金”，能够产生巨大的“乘数效应”，形成了美国政府资助艺术的特色所在。美国政府灵活应用市场运行规则和社会捐赠的历史传统，合理、有效地将可使用的社会资金纳入艺术资助体系中，通过调整政府投入的领域和比例，积极拓宽艺术产业的资金来源，并通过相关税法规定，鼓励和扶持社会各界对艺术事业的参与特别是捐赠支持，做到政府资助与社会私人资助合二为一，这是美国社会艺术资助体系活跃的重要原因。
除了财政资金上的重要性，政府支持艺术还有三个贡献：第一，一笔NEA拨款资金即是对艺术项目、作品的认可，这对该艺术项目或作品从其它地方得到资金来源是大有益处的。第二，NEA资金经常资助一些小型或独特的艺术机构，支持那些新兴的、传统创新性艺术，或者提供给孩子、抑或成人们艺术教育的机会。第三，美国国家艺术基金会充当了领路人的角色，它将艺术传达到更广泛的、不同社会经济和民族背景的人群中，扩展了“文化”的概念，获得了维持这一公共政策所需要的人民群体的支持。同时，艺术对美国城市的发展也起到了巨大的推动作用。艺术产业的发展带动了城市规模的扩张，增强了城市的凝聚力和吸引力，并进一步带动城市工商业和其它各产业的繁荣。纽约是众所周知的国际化艺术之都，纽约对自身城市发展的定位明确，大力发展艺术、创造艺术氛围、构建艺术之城，这使得纽约在创造艺术美感享受的同时也为其带来了巨大的经济效益和社会效益，文化艺术成为纽约的重要产业。艺术消费中，“一旦发生乘数(multiplier)效应或连锁(ripple)反应，艺术和文化组织的消费就会给经济带来巨大的效益”。⑥纽约的艺术产业在整个纽约市经济产业链中占据了巨大的比例。
近年来，伴随着艺术市场的活跃和经济的发展，我国的各类基金会也应运而生，国家级的艺术人文基金会呼之欲出，美国较为成熟的艺术资助体系无疑将给我们提供可资借鉴的经验。随着文化发展战略的实施，艺术基金会对推动我国的艺术普及与发展、推动文化产业的发展与进步必将起到积极作用。
①Senator Humphrey speaking at the National Arts and Cultural Development Act,Senate proceedings,Cong.Rec.88th Cong.1st SCSS,266,25268,转引自Donna Binkiewicz.Federalizing the Muse:United States Arts Policy and The National Endowment for The Arts,1965-1980.P61.
②National Assembly of State Arts geneies,"State Arts Funding Grows in Fiscal Year 2007," National Assembly of State Arts Ageney,February 7,2007.
③Giving USA,2007.
④引自Ziegler,1994:136.
⑤NEA,2010b.
⑥罗斯玛哥·斯坎伦[美]，《纽约市对艺术事业的扶持》，林拓、李惠斌、薛晓源主编，《世界文化产业发展前沿报告(2003.2004)》，第260页。