西部开发与主体功能区建设如何形成良性互动——对陕西、甘肃几个城市的调研与思考，本文主要内容关键词为：几个论文,互动论文,甘肃论文,陕西论文,西部开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］P124.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-480X(2008)10-0005-07
在全国和省一级划分主体功能区，是落实科学发展观、在新形势下促进区域协调发展的重大战略举措。按照主体功能区的要求对国土空间进行规划，主要是指：根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
按主体功能区规划的要求指导各地发展，必然给不同地区特别是西部带来新的发展机遇和挑战，同时也给国家决策带来许多新的问题，诸如怎样促进西部开发与主体功能区建设的衔接，怎样科学设计分类管理政策，怎样健全中央、地方和区域之间的协调互动机制等。本文结合对陕西和甘肃省的实地调查，进行一些探讨。
一、西部开发面临战略转型，主体功能区建设为西部地区带来新机遇
改革开放以来，我国的区域发展战略经历了从不平衡发展到平衡发展的转变，并逐步形成了东部率先发展、西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起的区域发展总体战略，可称为四大板块平衡发展战略。这一总体战略的实施，对于促进区域协调发展和抑制区域差距扩大趋势，发挥了积极的作用。近些年来中西部投资和经济增长速度明显加快，尤其是中西部投资快于全国投资平均增长速度，区域经济发展重心开始呈现由东南向北移动趋势，西部地区发展呈现出新的阶段特征。
1.西部开发面临战略转型
我国实施西部大开发战略以来的近10年间，西部开发的重点是加强基础设施建设、生态环境建设和扶助贫困地区等基础性建设，一系列支持政策取得积极成效，不仅促进了西部的基础性产业加快发展，而且推动了一些优势特色产业发展壮大。以陕西为例，2001-2006年，全省地税系统执行西部大开发税收优惠政策，累计减免企业所得税71亿元，占同期全省地税系统减免企业所得税总额的90%以上，从行业分布看，80%以上的企业集中在电力、石油天然气、有色金属、化工、医药、机械和服务等行业。在陕西关中地区，西部大开发税收优惠政策的实施，有力地推动了当地有色金属、生物制药、航空航天、文化旅游和现代服务业等优势特色产业的发展。经过多年努力，西部大开发正在进入战略转型的新阶段；主要体现在：
(1)由追赶式发展战略逐步向协调式发展战略转变。在西部以往的发展理念中，主要目标是追赶和模仿东部。由于没有跟自身区位及要素条件很好结合，造成了产业布局不合理，盲目招商引资和恶性竞争等问题，一定程度上影响了西部的发展质量。近年来，西部省份在贯彻落实科学发展观的实践中，已经清醒意识到简单的传统追赶战略的弊端。例如，陕西省在政府工作报告中就明确提出实施新的跨越式发展战略，强调大区域谋划和特色产业构建，加快资源优势向经济优势、潜在优势向现实优势转变。虽然西部加快发展的压力很大，但强调不走“先发展后治理”的老路，要在好的前提下，能发展多快就发展多快，实现经济总量加快增长和经济效益显著提升。应当说，这种发展战略与以往的赶超式战略有所不同，也与不顾发展阶段和本地客观条件的所谓“超常规、跨越式”发展战略区别，而是更多地体现了全面协调可持续发展的要求，实际上称为协调式发展战略更为妥当。
(2)由争取国家优惠政策和“输血”为主，转向重视自身能力建设，争取“输血”和增强“造血”功能并举。在我国西部大开发战略中，国家有不少明确的优惠政策，除了基础设施投入、土地政策和税收优惠方面，使西部受益最大就是中央财政转移支付。在接受转移支付后，西部与中部和东部的人均财政差距明显缩小（见表1），2005年西部地区人均财力达到东部地区的68.89%，已经超过中部平均水平，对保障西部政府运行和基本公共服务的提供发挥了关键作用。随着国家主体功能区建设的推进，虽然对西部的转移支付仍会继续加大支持，但西部大开发的一些优惠政策即将到期或将会做出调整，例如，企业所得税减按15%税率征收的优惠政策到2010年即将结束，内外资企业所得税合一的新税法开始实施，税收优惠政策将主要着眼于不同产业而非不同区域，西部开发的优惠政策环境正在发生变化。
(3)开发重点由加强基础性建设为主，转向继续加强基础性建设和培育区域增长极并举，由被动依靠国家重大项目布局转向主动承接东部产业转移，加快发展优势特色产业和推进产业集群。西部大开发以来，国家对西部基础设施建设进行了大规模的倾斜和投入，实施了“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路、国道主干线等重大项目建设，投入了水利、公路、铁路、机场、管道、电信等大量基础设施建设。国家还在西部优先布局了大量产业项目，包括特色农业，水电、优质煤炭、石油、天然气、铜、铝、钾、磷等优势能源、矿产资源开发和利用等，这就为西部开发的重点转移打下较好基础。在陕西调研过程中发现，当地政府已经将开发的重点逐步转向发展优势特色产业、承接国际和东部产业转移。并明确提出，要充分发挥陕西的自然资源及区位、科教、文化、产业优势，以科技创新和制度改革为动力，加快优势特色产业发展，壮大装备制造、能源化工、新型材料、生物产业，提升承接产业转移的水平，建设全国先进制造业集聚区。
(4)开发模式由以行政区划为界限，转向以功能定位为导向。2005年中共中央关于“十一五”规划建议，提出了建设主体功能区的新理念。党的十七大报告进一步提出要加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，并将“主体功能区布局基本形成”列入了2020年奋斗目标。国家西部大开发“十一五”规划体现了主体功能区的新理念和新要求，明确提出“加强统筹规划和协调，打破地区封锁和市场分割，优化经济发展空间布局，加快建立分工合理、协作配套、优势互补的成渝、关中—天水、环北部湾（广西）等重点经济区，成为带动和支撑西部大开发的战略高地。”西部板块三大重点经济区的确定，标志着西部大开发进入战略转型的新阶段。
2.主体功能区建设给西部带来新机遇
(1)基本公共服务均等化将使广大西部地区，特别是西部农村受益。推进城乡间、地区间的基本公共服务均等化，是建设主体功能区的核心内容之一。长期以来，西部地区由于财力限制，公共服务投入总体不足，随着主体功能区建设的推进，国家将投入更多的财力用于保障西部地区，特别是西部限制和禁止开发区的公共服务供给。西部特别是农村地区的公共服务将会得到明显改善，这将为西部地区长期发展提供良好基础。
(2)根据科学发展观的要求和主体功能区总体思路，西部地区有望走出一条崭新的发展道路。由于我国长期以来资源、土地等要素价格体系没有理顺，资源耗费和环境代价没有得到真实反映，使得市场经济内在节约机制失效，发展中走了一条粗放的工业化道路。在面临的外部制度和环境约束都发生了根本变化的条件下，处于工业化中期和加速期的西部地区，在新的发展理念下有望背水一战，探索出一条适合我国实际的新型工业化和城市化道路。
(3)随着资源环境补偿机制的建立健全，西部省份的资源优势将确实转化为发展优势。西部地区是我国自然资源分布丰富，环境保护地位突出的地区。随着我国主体功能区建设的推进，资源价格体系将进一步理顺，资源环保的长效投入机制和生态补偿机制必须加快完善。西部地区在煤、石油、天然气、水及其他自然资源方面将分享到更多的利益，资源节约、环境修复与保护的投入将得到更好的保障。
(4)主体功能区建设将加速东部产业转移，使西部发展获得新的机遇。根据主体功能区的要求，珠三角、长三角、京津及环渤海湾等优化开发区必须加快产业优化升级。这意味着这些地区的大量产业将加快向中西部重点开发区转移，有利于促进西部地区的特色优势产业发展。
(5)部分地区的人才科技优势可以得到更好发挥。西部部分城市科研教育实力雄厚，例如，以西安为主的陕西关中五市一区，拥有80多所高等院校，100多个国家级重点科研院所，100多万科技人才，年均获国家、省部级科技成果上千项，科技实力居全国前列。随着主体功能区建设的推进，有关生产要素进一步集聚，将有利于这样的地区形成西部科研教育高地、产业技术研发基地，更好地推进科技成果向产业转化。
二、主体功能区规划建设给西部地区带来的考验和挑战
按照主体功能区规划的新理念新要求来指导各地发展，对于优化全国的经济发展空间布局，促进各地和各方面的发展切实转入科学发展的轨道，实现全国范围的全面协调可持续发展，无疑具有重大的战略意义。根据规划思路，西部地区基本上不会有优化开发区，而有条件列入重点开发的地区也主要是少数区位优势突出、资源环境条件较好和产业基础雄厚的省会和相关城市群，这类功能区将迎来更多的新的发展机遇，有力地促进当地提高发展的质量和水平，同时也面临如何增强造血功能、培育优势特色产业、促进节能降耗减排、加快转变粗放的经济发展方式等新的挑战。西部还会有相当多的地区被列入限制开发和禁止开发区域，这两类功能区的发展机会将面临新的变化，当地的发展愿望、发展思路和发展路径，也将面临新的考验。
1.如何处理好加快发展与资源节约、环境保护的关系
由于发展的总体滞后，西部各级政府发展的愿望都十分强烈。例如，陕西就确立了到2012年生产总值超过9000亿元，财政总收入达到2000亿元以上，城镇居民人均可支配收入达到1.8万元，农民人均纯收入达到5000元的快速发展目标。但是西部省份资源环境的压力普遍十分巨大。贯彻落实新的发展理念，必须把发展建立在科学合理、有序适度开发的基础上，短期内必然会增加成本，放慢经济增长速度，有的地区可能陷入无力保护生态环境和经济社会发展落后的双重困境。一方面部分工业项目被关停，新项目不能上马，另一方面地方政府财力受损，社会发展投入不足。如陕南地区的汉中和安康两市1999-2005年逐步关停企业和调整产业结构，使得工业总产值减少7亿多元，每年减少利税6000多万元，减少工作岗位近15000个。如何处理好加快发展与资源环境的关系，走出一条新型工业化和城市化的道路，成为西部省份面临的最大挑战。
2.如何处理好西部大开发与主体功能区建设的关系
实施西部大开发战略是党中央根据邓小平关于“两个大局”的构想，于1999年作出的完善区域发展的重大战略决策，在我国整体区域政策中具有重要地位。“十一五”规划再次强调，西部大开发是我国一项长期性战略安排。从实施范围看，陕西等十二个西部省份整体纳入了该战略体系。但随着主体功能区建设的展开，在广大的西部地区将有不少地区被划入限制开发区和禁止开发区。两大战略之间必然会产生一些新的矛盾，也必然要求西部省份做出一定的调整。例如，在西部开发战略中，陕西全省均在加快开发之列，但是在主体功能区规划中，陕西除了关中地区明确列入国家重点开发区外，其他很多地区将被纳入限制开发或禁止开发区域，例如，秦岭—大巴山生物多样性保护功能区，汉中水源地保护区等。如何处理好继续实施西部大开发与贯彻落实主体功能区建设的关系，不仅对西部各级政府的执政理念、发展理念和管理水平带来新的考验，而且对合理调整中央、地方政府间事权划分和财力分配关系，也带来新的要求。
3.如何处理好行政区和功能区的关系
长期以来，我国各项政策主要依赖各级行政辖区政府来实施，但主体功能区建设中，国家明确提出打破行政区划的要求。不仅同一行政区内会出现几类功能区，而且同一主体功能区可能分由不同的行政区管辖。主体功能区的规划思想是假设：全国土覆盖，不受行政区划限制，以县为最小基本划分“单元”，行政区划原则不调整，所有功能区政策由所辖行政区负责（政策实施主体）。按照这一思想，则会出现三类基本情况：一是单一功能区大于基本行政区。比如，三江源禁止开发区范围较大，其间玛多、玛沁等多个县级行政区域完全处于该功能区内。这种情况下，同一功能区内包括多个基本行政区，该功能区的有关政策将分由多个不同的行政区负责执行。二是单一功能区等于基本行政区。比如，某县整体被划为重点开发区或优化开发区。这种情况下，基本行政区与单一功能区边界重合，行政区将只是执行单一的功能区政策。三是单一功能区小于基本行政区。比如，某自然文化遗产属于禁止开发区，整体处于该基本行政区（县）以内，同时该县还含有其他类型功能区。这种情况下，同一基本行政区内包括两种或两种类型以上的功能区，行政区要对不同功能区采取不同的政策。
如果仅仅从基本行政政策执行主体的角度，第一类情况可以并入第二类情况，因为当单一功能区大于基本行政区时，对于该基本行政区而言，其整体国土都属于单一功能区类别，也就是功能区等于行政区。即便在这种情形下，由于政策执行中存在明显不同的空间划分，行政区与主体功能区不重合，也将引发三种棘手问题：一是同一或同类功能区的政策分由不同行政区实施，如何保证政策实施的一致性；二是同一行政区内不同功能区应该采取不同的政策，如何保证实施中的差别性；三是不同行政区中同类功能区之间存在很大的现实差别，如何保证有关政策执行效果的一致性。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限；主体功能区规划的实施，又需要依托一定层级的行政区，这将是对行政区之间的协调与合作的新挑战。
4.如何处理好特殊区域与主体功能区的关系
在我国区域发展政策体系中，除了中东西及东北四大板块政策外，还存在另一类针对老少边穷地区的特殊区域政策，而且这类地区很多分布在西部省份。例如，陕西就存在延安等著名老区和子长、永寿等50个国家级贫困县。随着主体功能区建设的开展，在西部省份将出现西部开发、特殊区域、主体功能区三个维度的政策体系，特别是广大老少边穷地区，将多数被划入限制或禁止开发区。保持这些区域的平稳发展，既要贯彻落实新的区域发展理念，更要考虑民族团结、边疆稳定等重大问题。总体而言，老少边穷地区和限制禁止开发区都属于国家加大投入和加强政策倾斜的地区，如何协调这些政策是一个新课题。
5.如何处理好军工企业发展与当地发展的关系
这在西部地区虽不具有普遍性，但对于陕西、重庆等省市则十分突出。陕西是我国军工企业分布最为集中的省份，例如，中国一航西安航空动力控制公司、中国飞行试验研究院、中国航空工业第一集团第一飞机设计研究院、原核工业西北二一0厂、陕西开关厂、西北机器厂、西安航空发动机集团等大量著名军工企业。这些军工企业对地方没有直接的税收贡献，而且相关产业的配套程度低，与地方的民用企业的发展联动不强。如何利用关中地区国防科技工业集中的特点，走出一条市场经济条件下国防科技产业发展的新路子；如何处理好军工企业与当地发展的关系，加强军民结合和军非合作，既能促进国防工业发展，又能带动其他特色优势产业形成和壮大，也是陕西这样的西部省份需要破解的发展课题。
三、促进西部大开发与主体功能区建设的良性互动及有关政策建议
西部大开发是我国区域发展由不平衡发展到平衡发展，由一部分地方先富到逐步实现共富战略的基本组成部分和重要途径。而主体功能区规划建设则是针对我国新的发展阶段，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，旨在规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。从本质而言，二者都是服务于推进我国区域协调发展的战略部署，具有内在统一性，但由于政策的着力点不同，具体政策实施过程中两大政策体系难免会产生一些冲突。需要认真研究如何建立起良性互动的内在机制，下面从基本原则和具体政策两个方面提出一些设想。
1.基本原则
(1)政策平稳衔接原则。对于西部地区并存的关于西部开发、扶助老少边穷地区、主体功能区分类管理这三类政策，宜加快清理、归并和调整，并在操作层做好衔接，逐步做到协调统一。对于原有的并继续发挥效果的前两类政策，在不与主体功能区政策发生原则冲突的前提下，为保持政策稳定宜尽量保留，部分有长期价值的政策还可以考虑适当延期。主体功能区的规划建设也要保持动态调整机制，西部地区当前的重点在于抓好重点开发和禁止开发两类功能区的政策落实。
(2)维护统一市场与要素合理流动原则。推进区域间的差异化协调发展，必须维护全国市场的统一，充分发挥市场机制的基础作用。西部开发和主体功能区两大政策的设计，都要符合完善社会主义市场经济体制的要求，要有利于形成公平的市场竞争环境，有利于生产要素的自由流动，有利于推进市场一体化进程。特别是各类分类管理政策，既要有利于促进地区功能清晰定位，引导资本、人口、技术等基本要素合理流动，更要坚决防止因此可能产生的市场分割和地方封锁。
(3)资源生态有效补偿原则。西部地区是我国资源丰富、生态功能突出的地区，要实现西部开发与主体功能区建设的良性互动，就必须使西部省份的人民从资源和生态保护中分享到现实的收益，让西部地区的资源优势真正变为发展优势和经济优势，让生态建设、保护环境的行为本身创造收益。必须加快建立健全资源环境的长效投入机制，环境成本内部化机制，生态跨区域、全流域补偿机制，以及异地开发收益分享机制。
(4)基本公共服务均等化原则。推进基本公共服务均等化，让全体国民共享发展成果，平等享有发展的权利，提高当地社会福利水平，既是主体功能区建设的重要目标，更是保证各项政策得到有效落实的重要条件。对于广大西部地区，特别是限制开发区和禁止开发区，切实改善基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务，应当是落实主体功能区建设的首要任务，关系到这些地方更长远的后续发展。也只有真正保证了基本公共服务的大致均等，才能在西部开发与主体功能区建设之间，以及四类功能区之间建立起良好的协作基础。
(5)区域协调互动原则。区域协调发展，除了依靠科学布局、体制改革和政策支持，更需要区域间建立多层次协调互动机制，充分发挥市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制的作用。其中，市场机制是实现区域协调发展的基础动力和根本途径。同时，西部地区应当重视探索建立区域间的制度化合作机制，开展多层次、多形式和多领域的合作，降低交易成本，实现互利共赢。要继续发挥先富帮后富，先进帮落后的优良传统，把互助机制作为推动区域协调的重要补充。在此基础上，中央政府应当加强统筹协调，给予西部地区更大的扶持。
2.相关政策建议
(1)把重点开发区作为西部开发和主体功能区建设的共同发力点。西部大开发战略强调依托中心城市和交通于线，坚持以线串点，以点带面，实行重点开发。这与主体功能区规划强调的，将那些资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域作为重点开发区，具有内在一致性。西部地区宜将重点开发区作为推进西部开发与主体功能区建设良性互动的关键着力点，例如，陕西的关中地区，广西的北部湾地区。加快落实重点开发区的财税、产业、投资、人口等分类支持政策，改善基础设施和投资创业环境，充分发挥区域优势和特色，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接国际国内的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。西部的重点开发区应当成为支撑区域经济发展和人口集聚的主要载体，成为引领西部地区发展的增长极。
(2)推动土地政策创新，促进区域发展与耕地保护的平衡。西部地区要通过优化土地空间布局，保障区域发展与耕地保护的平衡；通过区域之间统筹产业布局促进用地结构的合理化；以盘活存量建设用地为重点实现土地资源的集约节约利用；通过土地制度改革与创新为西部地区的建设和城乡一体化提供土地空间，切实处理好加快发展与土地资源保护二者的关系，促进经济区可持续发展。当前重点考虑：一是在西部地区推动耕地占补平衡试点，重新规范和制定土地利用规划，实行区域内耕地的占补平衡，加快建立建设用地指标交易平台，建立健全耕地保护区域补偿机制。二是推动存量集体建设用地进入市场，加快推进征地制度改革。三是探索进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点。
(3)切实保障限制开发区和禁止开发区的公共服务提供。加快完善我国现行转移支付制度，辅之以地方税体系完善和地方政府信用制度建设，保证各类功能区都具备提供基本公共服务必需的财力。改革和完善绩效评估和监督考核体系，将基本公共服务放在公共支出的优先位置，提高相关主体的责任心和努力程度。制定基本公共服务标准，规范政策实施行为，切实保证跨类功能区居民享有水平和质量相当的基本公共服务。当前的重点：一是调整一般性转移支付资金分配方法和拨付规则，将基本公共服务的提供作为财力保证的重点；二是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付；三是完善省以下转移支付制度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差异的责任；四是针对限制开发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付项目。在现行财力性转移支付中设置更为综合的“生态建设与修复”转移支付，同时归并现有的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”转移支付；清理和压缩现行部分专项转移支付，增设“生态移民”专项转移支付。
(4)加快完善资源价格体系和环境修复投入保障机制，使西部省份的资源优势切实转化为发展优势。结合宏观经济形势，加快推进资源价格体系改革，使资源价格真正反映供需状况、稀缺程度和环境损失代价。进一步探索资源开采过程产生的社会成本的内部化机制.建立规范的约束制度，明确资源性企业在修复环境和保护环境中的义务和责任。加快调整和完善资源税收制度，有效调节市场主体行为，建立公共资金投入环境保护和生态修复的长效机制。逐步形成市场价格调节、企业规范参与、公共资金持续投入的有序、良性的资源开发格局，使西部地区在资源开发过程中分享到更多利益，开发与治理同步推进，维护西部地区的可持续发展能力。
(5)广大限制开发区要积极探索寻找适宜的特色发展道路。西部省份的众多农业区、生态功能区将被划为限制开发区，不可能走大规模工业化和城市化的道路。这些地区需要加快转变发展理念，积极培育旅游、文化等特色产业，加快发展地方优势明显的服务业，全力推进现代农业建设。自然资源确实丰富的限制开发区，根据主体功能区建设总体要求，在确保环境生态安全的前提下，可有序适度开发。加快研究落实相关支持政策，充分考虑这些地方因减少工业化发展而导致的财政减收因素，建立稳定的资金渠道，支持这些地区特色产业培育和发展。
(6)进一步落实国家环境政策，加快建立健全生态补偿机制。建立科学的排放总量控制制度，针对不同区域的不同主体功能区，不同生态环境特征，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，采用行政与市场相结合的政策手段，突出重点领域，强化环境监督执法。加快建立和完善生态跨地区补偿机制和全流域补偿机制，进一步调整和完善有关的生态补偿政策。细化生态补偿标准，实行分地区调控的政策。在补偿年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。
［收稿日期］2008-09-12
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