体育公共服务的政府供给研究，本文主要内容关键词为：公共服务论文,政府论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2012-04-03
中图分类号 G80-05 文献标志码 A文章编号 1000-5498(2012)04-0007-05
向社会公众提供什么样的体育公共服务，如何提供，都是通过特定的供给主体实现的。政府、私人部门和非营利体育组织是最基本的社会组织，这3类组织均可作为体育公共服务的供给主体参与服务的生产与提供，只是不同的主体在服务的生产与提供中扮演着不同的角色，具有不同的作用。为了实现体育公共服务的有效供给，有必要明确不同主体在体育公共服务供给中的角色及功能，根据不同体育公共服务的属性，使3种主体在各自相关领域发挥最大的作用，并在服务的供给中做到密切分工、互补、相互替代。在当前的宏观背景下，基于政府提供体育公共服务的优势、弊端及承担的角色，分析政府提供体育公共服务的作用机制及影响因素，对提高政府提供体育公共服务的质量与效率具有重要的现实意义。
1 研究方法
1.1 文献资料法
本研究的文献分析分为2个层面：一是对体育公共服务相关的文献进行分析，深入研究体育公共服务的基本理论；二是分析社会体育组织相关文献资料。
本研究共查阅“公共管理学”“体育管理学”“城市社会学”“城市管理学”“非营利组织管理”“公共服务”等方面的论(译)著50余部。通过中国期刊网等，以“公共服务”“全民健身服务”“(体育)公共产品”“非营利体育组织”“政府供给”等为关键词，查阅期刊文献500余篇。
1.2 问卷调查法
问卷的制作：在问卷设计初期咨询体育统计、体育科研方面的专家，并在查阅大量文献资料和预调研的基础上初步形成问卷。在山东省、上海市下属的6个区市，对“体育行政管理人员问卷”进行预调研，了解调查对象对问卷的理解与反馈情况，并及时修改。同时，邀请(体育)管理学、社会学的专家对问卷给予指导，对问卷进行3轮修改，最终形成正式问卷。
问卷的效度和信度检验：请国内12位专家对问卷进行了效度检验，结果均为有效。信度检验采取重测法，体育行政管理人员问卷和专家学者问卷的两次相关系数r分别为0.731和0.762，说明问卷的信度较高，符合社会学调查的要求。
问卷的发放与回收：为了尽可能地反映我国城市体育公共服务决策机制总体运行状况，笔者于2009年11月—2010年11月，对山东、上海、江苏、广东、北京、四川、河南7个省(市)的体育行政部门管理人员进行问卷调查。共发放体育行政管理人员问卷145份，回收有效问卷112份，有效回收率为77.2％；发放专家学者问卷40份，收回有效问卷32份，有效回收率为80％。
1.3 访谈法
实地走访和电话访谈了上海、山东、河南等省(市)高校专家学者、体育行政部门领导、街道体育管理人员和非营利体育组织有关人员约30人。
2 分析与讨论
2.1 体育公共服务概念的界定
对概念进行较为科学或恰当的定义是学术研究的重要任务[1]。体育公共服务作为国内体育学术界的崭新研究领域，研究进展较快，相关研究者也对“体育公共服务”的概念进行了界定；然而，无论是对体育公共服务内容体系的划分，还是对体育公共服务建设及其功能、角色的界定，均难以体现其应有的理论指导价值。
“公共服务”作为“体育公共服务”的上位概念，其发展历程对界定“体育公共服务”具有重要的参考价值。“公共服务”概念的产生和发展是一个历史过程，在不同的国家及不同的时期具有不同形式和内涵，人们对公共服务的认识也随着实践发展而深化，表现出综合性和动态性的特点。国内对“公共服务”的界定虽有一定的分歧，但普遍认识到公共服务就是满足公众公共的、基本的需求，并且要动用公共权力或公共资源，这也是判断一项服务是否是公共服务的依据。基于“公共服务”概念的发展变化及国内公共服务的相关研究成果，笔者认为：体育公共服务是指在一定经济社会发展阶段，以体育行政部门为主的公共组织，运用公共权力或体育公共资源为满足社会公众公共、基本的体育需求所提供的各种服务。
体育公共服务与经济社会发展阶段相适应。“公共服务是一个发展的概念，没有永远不变的公共服务范围”[2]，在不同国家及其不同时期具有不同形式和内涵。在体育方面，由于城乡、地区、民族、文化以及经济发展等方面的差异致使体育需求也有所不同，表现出动态性、差异性，这些时空条件决定了体育公共服务内容、形式、范围以及服务供给的侧重点和差异性。
体育公共服务需运用公共权力或体育公共资源。公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共资源是指用于生产公共服务的资源，主要包括自然资源、信息资源、公共人力资源、财政资源、公共设施等。体育公共资源不仅包括有形资源，还包括各种无形资源。“公共服务是国家行为介入的一种服务活动”，要运用公共权力和公共资源，“主要通过政府花钱或由政府主导花钱向社会提供公共产品和服务”[3]，并且，“判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方式及其所使用的权力与资源的性质”[4-5]；因此，判断一项体育服务是否是公共服务也应基于上述标准。
体育公共服务以满足基本体育需求为导向。体育公共资源具有有限性，要以满足公众同质性即基本体育需求为目标，要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本体育权益，满足广大人民群众基本体育需求为目标。
政府承担体育公共服务的最终责任。由于政府掌握着体育公共资源以及公民赋予的公共权力，其任务就是利用公共权力和体育公共资源让社会公众能够获得体育公共服务。在实现体育公共服务的整个过程，不管服务由谁来提供或生产，不管用什么方式供给，政府必须承担体育公共服务的最终责任；而且此责任只能由政府来承担，任何社会组织都不可替代(表1)。
2.2 政府提供体育公共服务的优势
2.2.1 促进社会公平
由于体育公共服务具有非竞争性和非排他性特征，特别是一些体育公共服务是个体不可或缺的，这些服务只有由政府提供才能有效防止个人的利益受损。例如，有些置于公共场所免费向群众提供的健身路径，就属于纯体育公共产品；一旦提供这些产品就可以被所有人享用，但是没有有效的方法使受益人为这些体育公共产品付费。如果这些体育产品完全由私营部门提供，可能就无法完成，因为私营部门不可能提供无法收回成本或赚取任何利润的产品；因此，政府通过税收以财政投入的方式提供此类体育公共服务，从而防止个人利益受损。
2.2.2 具有效率上的比较优势
政府作为公共利益的代表，代表最广大人民的根本利益，在社会生活中是公共权力的拥有者，具有其他非政府组织所不具有的行政权威。政府可以通过掌控的公共权力整合社会力量，有效地协调各方利益，从而保证体育公共服务的正常运行。政府拥有体育公共资源，在体育公共服务供给过程中可以集中人力、物力、财力，相比其他非营利体育组织更具有强大的资源动员能力，可以发挥非营利体育组织等无法发挥的作用；因此，政府提供体育公共服务比各种非营利体育组织在效率上更具有比较优势。
2.2.3 整合与优化体育公共资源
由于政府掌控着体育公共资源，并且具有财政、税收、行政等多种公共管理的治理工具，可以利用经济、政治、法律等多种手段与方法，基于地区经济、人群偏好等因素，在体育公共服务运作中有效发挥主导作用，优化地域、人群、数量、内容及时间配置；因此，政府提供体育公共服务有利于供给总量与结构的宏观调控，有利于服务的均衡供给。
2.3 政府提供体育公共服务的不足
2.3.1 提供服务的过剩与不足
政府提供体育公共服务的意愿以及内容、质量和规模等多是通过集体决策实现的，但该种决策方式往往受决策者的能力、认识、信息、知识等方面限制。另外，政府提供体育公共服务往往取决于政府意愿，而不是来源于社会公众的体育需求。即使政府关注公众需求，但公众因收入、背景以及教育等方面差异，对服务内容、质量和数量等方面的需求偏好也不同，政府所提供的体育公共服务往往倾向于反映“中位选民”的偏好；所以，政府所提供的体育公共服务难以满足任何个体的需求，也就会形成供给过剩与不足的问题。
2.3.2 政府提供服务可能出现低效率
体育公共服务是通过政府部门(主要指体育部门)组织安排的，然而，政府供给的明显特点就是不存在竞争，生产的效率很难得到有效保障。政府内部的生产部门往往会因为自己的垄断地位而失去提高公共服务效率及质量的动力。另外，体育公共服务的供给总是与这些机构利益相联系的。对于政府部门而言：成功的收益和失败的后果之间没有差异，因此，政府部门更倾向于从事低风险或无风险的事，结果预期报酬低于社会需要的值。此外，政府部门可能存在寻租行为，导致体育公共服务经营效率低下。
2.3.3 政府垄断可能影响各类体育组织的发展
在传统上政府采取垄断式生产提供体育公共服务，这种服务提供方式在服务生产中占据很大的比例，由此导致了服务提供模式及方式的单一化，使服务生产与提供难以形成有效竞争。目前，我国非营利体育组织发展迅速，在体育公共服务建设的大潮中价值日益凸显，对促进政府体育公共服务职能转变，承接政府体育公共服务职能发挥重要作用。政府垄断服务的提供，将会抑制非营利体育组织的健康成长。
2.4 政府在体育公共服务中的角色及功能
2.4.1 政府在体育公共服务中的角色内涵
政府能否有效提供体育公共服务以满足社会公众的需求，首先取决于是否清晰自己应扮演的角色。政府角色与政府的性质、地位、权力、功能和任务等方面紧密相连。笔者认为：政府在体育公共服务中的角色是在服务提供过程中所起到的作用及职能。在不同国家、不同时期、不同行政生态环境以及不同民族文化条件下，政府所扮演的角色及其作用的发挥程度有所差别。
新公共服务理论认为，政府在与私人组织或非营利组织协同行动，寻求解决问题的方案过程中，其不再处于决定性地位，而只是重要的参与者。政府的作用从控制转变为议程议定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，或者作为中间人解决公共问题。政府从过去的服务直接提供者向服务的评估者与监管者转变。民营化大师萨瓦斯也认为，政府不应致力于服务的生产，而是公共服务需求的确认者、购买者、监督者和评估者以及精明的支出者[6]。从各个国家公共服务实践进程看，多数国家的政府从服务直接提供者向服务评估者与监管者的角色转换，从处于决定性地位的控制者转变为重要的参与者。政府的作用更多表现为制定相关法律与政策，提供公共财政支持，加强监督管理，发展授权和委托事务，以及对外部性强的公共产品直接负责提供和生产，对公共服务的绩效进行评估[7]。可见，政府部门在体育公共服务中充当服务生产者、付费者、监管者、制度制定者和服务绩效评估者的核心角色，而这些角色在不同层级政府间的合理搭配与组合是政府有效提供服务的基石。
2.4.2 政府在体育公共服务中角色的定位(表2)
第一，体育公共服务的生产者。根据公共物品理论，在公共物品的供给中，由于存在“市场失灵”和“志愿失灵”，市场提供难以达到“帕累托最优”，不可避免地出现“搭便车”现象，也就难以实现全体社会成员公共利益的最大化，这就需要政府生产以弥补“市场缺陷”。政府并非要生产所有的体育公共服务，而只是生产“市场失灵”的即具有非排他性和非竞争性的体育公共产品。由于这部分产品投入大，且有非营利性的特点，决定了其只能由政府提供。政府要将提供体育公共服务的范围聚焦于政策制度、体育信息，尤其是体育思想文化服务等无形的核心性服务，并且政府服务生产范围要不断缩减。
第二，体育公共服务政策的制定者。政府是公共管理的主体，体育行政部门则是在体育领域行使公共管理职能的机构，这就决定了体育公共服务政策、制度等只能由政府制定。“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果”[8]，这是公共服务制度合法性和权威性的必然要求。体育公共服务不同主体的参与程度决定体育需求的满足度，体育公共服务的多元供给是政府的必然选择。政府向社会公众提供体育公共服务的核心任务并非是致力于生产服务，而是要致力于提供一种保证体育公共服务多方参与的制度环境。政府应把主要精力及工作重点放在体育相关法律法规的建立、体育政策制定、体育事业发展规划和政策的监督上，将体育公共服务建设与管理真正纳入制度化轨道。政府要认真贯彻和落实体育公共服务方面的政策，通过“政府来执行游戏规则，推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务”[6]，通过科学、合理的政策组织和引导社会体育资源的利用，从而为公众提供更多、更优质的体育服务，而不是将自己定位在具体服务的提供上。
第三，体育公共服务的付费者。体育公共服务的供给是一种再生产过程。通过政府掌握的资源(资金和政策)资助服务的供给和生产，也是政府干预体育公共服务的重要方式。随着我国经济社会的迅速发展、社会公众生活水平的迅速提高以及城市人口成倍增长，人们对体育公共服务的需求越来越多，并趋于多样化与个性化。为满足复杂多样的需求，政府应当努力提高公共服务管理水平，使公共服务范围不断扩大；然而，政府的财政能力是有限的，政府有限的财政能力与公共服务范围的不断扩大形成巨大矛盾。体育公共服务建设和发展单靠政府有限的财力是难以支撑的，需要政府通过多渠道、多形式筹集社会资金发展体育公共服务。
政府非常有必要通过制定基本体育公共服务发展规划和服务标准，并且完善相关措施，鼓励非营利体育组织、私人部门等社会力量参与投资体育公共服务项目。政府可以通过特许经营权等方式授予企业或非营利组织参与基础建设或提供某项公共服务的权力，以此吸引社会资金，弥补政府抗风险能力以及经营能力的不足。通过用者付费等方式向消费体育公共服务的组织、个人收取一定费用，克服免费提供公共服务所导致的资源配置不合理和浪费，也可以通过政府补贴制度减少服务的运营成本，带动社会资金的有序投入。
第四，体育公共服务的监管者。“监管是指监管者运用公共权力制定和实施规则、标准，以干预各种行为主体的经济和社会活动，包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容。监管是克服自然垄断、信息不对称、外部性以及解决公平性问题的重要手段”[9]。体育公共服务提供过程需要政府的干预，干预的实质是应对市场失灵，干预的方式有多种，其中监管是国家介入体育公共服务的干预方式之一。在体育公共服务提供中，政府既可以采取行政提供方式，也可以采取市场化提供方式，亦可以自愿提供方式，并且在不同机制中又可以采取多种方式。政府采取各种机制与方式，特别是在采取非行政提供方式中，各提供主体参与体育公共服务的动机、能力、资源和质量有着较大的差异；因此，政府势必要在体育公共服务的监管方面承担重要责任。对体育公共服务的监管，是政府履行职责的重要体现，也是保证体育公共服务的方向和服务质量、效益的重要手段。在社会主义市场经济体制尚不健全、公共服务制度尚未完善的情况下，体育公共服务的监管更显得必要。
第五，体育公共服务绩效的评估者。体育公共服务评估作为一项专门的公共管理技术和政府管理工具，关系到各参与主体能否完整、准确地履行其职能，对促进体育公共服务的公平与公正、透明度、政府的回应性以及改善体育公共服务提供过程具有重要意义。它是社会公众对所感知到的体育公共服务的质量、服务方式的评价。政府作为体育公共服务的提供的主导者，应结合体育公共服务所具有的特点，科学建立评估指标，不仅要对政府提供体育公共服务过程中的决策、实施、项目等进行评议、跟踪及考评，保证公共利益的最大化，而且要对各参与主体进行必要的服务绩效评估，以此促进各参与主体提高服务质量。
2.5 影响政府提供体育公共服务的因素(表3)
2.5.1 政府的经济能力
经济是社会发展的基础，也是体育事业发展的基础，经济的发达程度在相当程度上决定了体育的发展水平。体育公共服务是通过公共权力和公共资源，主要由政府花钱或由政府主导花钱向社会提供[3]，其水平取决于经济能力和制度安排[10]。经济能力是政府“提供什么”以及“提供多少”公共服务的决定性因素[11]。以人均体育场地面积为例，2003年第5次全国体育场地普查结果显示，我国体育场地达85万多个，总面积达13.2亿
，每万人拥有6.58个体育场地，人均体育场地面积仅1多一点；而上海市“十五”末(2003年)共建有体育场地1万4425个，总面积3816万，人均面积1.75。由此可见，经济能力对政府供给体育公共服务能力有着直接影响，成为提供服务内容、数量及质量的决定性因素。经济发达地区往往具有较强的体育公共服务供给能力。
2.5.2 政府公共服务的理念与意识
新公共服务理论强调要以为公民服务为核心，以民主参与为手段，以实现公众利益为评价标准，强调政府公务员要帮助公民清晰、明白地表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。与此相应，2005年温家宝总理在政府工作报告中明确提出了建设公共服务型政府。公共服务型政府的职能结构就是以公共服务为主导，重心是提供物品和服务，满足社会公众不断增长的、多样化的公共需求。政府公共服务理念与意识在体育公共服务发展中具有较强的指导意义，如能否以公共服务理念指导日常工作，体育公共服务决策中能否以需求为导向，能否以公共服务理念指导资金来源、投入方向、数量与使用效率，能否在服务发展中体现公平性与公益性以及在体育公共服务中提升对社会参与重要意义的认识等。
资料显示，上海市公共体育设施不足有着多方面的原因：一是政府对群众体育基础设施建设认识不足，对市民在街头、路边广场进行体育锻炼习以为常；二是与体育基本建设经费有关，政府将经费主要投入大型场馆和不属于公共体育设施的优秀运动员训练基地。对全民健身苑(点)的资金投入并不是政府公共财政支持的体育基本建设费，而是体育彩票公益金，公共财政支持的群众体育事业经费只占公共财政体育事业经费的3.2％[7]。
另据研究，截至2006年4月，全国累计发行体育彩票约1300亿元，筹集公益金超过430亿元，而体育彩票公益金主要用于建设全民健身工程，且体育彩票公益金投入比例很大，2001年体育彩票公益金占体育支出比例达到88.48％[12]。这说明体育彩票成为体育公共服务发展的主要资金来源。然而，体育彩票作为社会公众的间接捐赠，实则是一种自愿供给的表现。公共财政来自于纳税人的纳税，纳税人理应通过纳税获得相关服务，满足自己的体育需求；但是，事实上纳税人难以享受到应有的体育公共服务。
从以上2组数据可以看出，全民健身体育场地设施的发展表面上与资金来源渠道、数量和投入方向及其使用效果有关，实则折射出政府公共服务的理念和意识问题。可以说，重视社会公众体育需求及其体育公共服务的政府，势必重视对体育公共服务发展的资源投入，公共服务理念和意识的强弱也就决定了政府的体育行为，也决定着体育公共服务的发展方向。
2.5.3 政府在体育公共服务中的职责范围
政府作为公共管理的核心，决定了政府在体育公共服务建设中的主体地位和主导作用，并承担体育公共服务发展的宏观管理职能，而这种职能的关键是“办”还是“管”，是宏观管理还是微观操作。另外，政府职能决定了政府能力的基本内容，政府能力的强弱则决定了政府职能的实现程度[13]。同样，体育公共服务过程中与不同层级政府部门的职责范围也有着密切的关系。
以上海市为例，目前上海市体育公共服务发展不仅存在供给不足，而且还存在体育公共服务与管理体制、机制的不适应现象，各级政府间公共服务的权限和职责不清晰，政府部门管理缺位以及基层体育机构、组织不力[7]。上海市社区健身活动组织管理体制不完善，街道体制和社区体制难以接轨，各个区虽已建立了以街道办事处和社区居委会为依托的街道社区体协，但现有街道办事处工作职责中并未明确提出有关体育方面的职责，影响了体育公共服务的效率和质量[14]。这说明政府部门在体育公共服务中的职能及不同层级政府部门职责的合理界定，对服务提供能力有着重要影响，政府部门体育公共服务能力与其享有的职能或职责存在互动关系。
2.5.4 体育公共服务相关配套制度
公共服务是一个系统性工程，其发展水平取决于经济能力和制度安排[15]。我国公共服务存在城乡、区域和不同群体的失衡，主要与公共服务制度不完善和尚未形成有效的制度安排有关。“公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化”[16]。目前，我国体育行政部门尚未建立完善的体育公共服务制度保证服务的供给，体育公共服务监督制度、激励制度、评价制度极不完善，政府提供体育公共服务的绩效更是无从评价[17]。体育公共服务发展过程中的诸多问题或公民对体育公共服务不满意的原因与体育公共服务的法制化程度较低，政策、法规较滞后，各种制度不够健全，没有很好地为体育公共服务提供制度性保障有着密切的关系[18]。制度的缺陷往往导致体育公共服务发展动力的不足。由此可见，体育公共服务的政府供给的公平与效率取决于制度的完善情况，制度也就成为政府提供、安排和生产服务的基本依据。政府向社会公众有效提供体育公共服务，就必须创造一个稳定、统一的制度环境。
3 结束语
体育公共服务作为一个发展的概念，必然有其时空特征和经济发展的历史背景。政府能否有效提供体育公共服务满足社会公众的需求，取决于是否清晰自己应扮演的角色和在服务提供过程中所起的作用。政府在体育公共服务中应当承担好体育公共服务的生产者、付费者、监管者、制度制定者和服务绩效评估者的核心角色。政府要将提供体育公共服务的范围聚焦于政策制度、体育信息、体育思想文化服务等无形的核心性服务，并且政府服务的生产范围要不断缩减。同时，政府亦应把主要精力及工作重点放在体育相关法律法规的建立、体育政策的制定、体育事业发展规划和政策的监督上，使体育公共服务建设与管理真正走上制度化轨道。