黑龙江垦区相互制农业保险模式分析，本文主要内容关键词为：垦区论文,黑龙江论文,模式论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840.66 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2010)05-0064-04
黑龙江垦区作为国家重要的商品粮基地和农业现代化示范区，农业发展规模已达到较高水平。由于垦区所处的特殊地理位置和自然环境，洪涝、霜冻、病虫害、气候异常等自然灾害给农业的高产稳产带来极大的影响。为了平抑自然风险，保护生产力发展，在农业部、财政部的支持下，黑龙江垦区自1991年起先后尝试运行了三种农业保险模式，最终形成了垦区特色的农业互助保险体系。随着2005年“阳光保险公司”的正式成立，相互制保险模式作为农业互助保险体系的一种更为完善的形式登上了中国农业保险的舞台，并表现出极大的魅力。但是该模式作为中国新型农业保险的起锚，在试点的航程中也遇到了很多问题，因此以该模式的利弊为逻辑起点，结合时代背景进行分析并提出对策，对垦区农业保险乃至整个中国的农业保险发展是大有裨益的。
一、相互制农业保险模式的产生及发展历程
1.相互制农业保险模式的含义。“相互制农业保险模式”因“阳光农业相互保险公司”所采取的保险模式而得名。相互保险公司是一部分对农业风险有保障要求的人，以互助为目的成立的组织，作为保险业中特有的一种组织形态，相互制农业保险模式主要采用会员制，不设立股东，出资人就是投保人，投保人根据公司章程的规定向公司缴纳保险费后获得该公司的会员资格，公司凭合同约定承担赔偿责任。也就是说，公司着眼于会员利益，合力规避风险。因而，“追求会员利益和社会效益的最大化是公司的终极目标。但由于公司会员是保险人和被保险人的统一体，因此当保险合同终止时，会员与公司的关系随之解除。”[1]
2.“种植业风雹基金模式”与“农业风险互助模式”的尝试。农业是受自然灾害影响最大的弱势产业，而黑龙江垦区以农业作为第一产业支柱，经济增长受自然因素影响十分明显。于是，1991年，黑龙江农垦总局党委按照社会主义市场经济规律要求，从垦区农业生产的实际情况出发，设立了“风雹基金”，并以此为标志拉开了农业保险雏形的序幕。即“农场按每亩地1元钱替缴风雹(龙卷风和冰雹)基金，总局、分局两级各留存50％，业务由各级财务部门和农业部门代理。”[2]农作物发生风、雹灾害时，由总局组织专家对灾害损失进行评估，根据专家评估结果向农场兑现风雹灾害理赔款。该模式在一定程度上起到了对农业自然灾害损失的补偿和安定职工生活的作用。但由于承保灾害单一、没有专门的管理机构、没有建立核灾定损制度，出现了受益不均衡，参与者积极性不高等问题。
1993年，黑龙江省农垦总局在垦区全面建立风险互助制度，即“以农场为单位组织家庭农场筹措风险金，总局、分局、农场建立三级风险互助专业管理机构，分别按20％、50％、30％的比例三级留存风险互助金，对农作物承担旱、涝、风、雹、冻、病、虫七种灾害责任，灾害的核灾定损由三级专业管理部门共同完成。”[2]该模式在一定程度上缓解了农场农业生产资金的压力，但仍存在职工自愿参加保险的积极性不高，政策机制不完善等问题。
3.“农业互助保险模式”的兴起与“阳光保险公司”的成立。我国加入WTO后，为了充分运用WTO规定的农业保险补贴渠道，建立垦区政策性农业保险新体制，以加大对农业生产者的保护力度和保证农业经济的稳定，2003年，中国保监会提出了指导各地开展农业保险试点的主要模式，2005年1月11日，黑龙江垦区在14年农业风险互助的基础上，成立了“阳光农业相互保险公司”，并作为我国首家相互制保险公司开始探索农业保险的有效路径。截至2008年，公司在黑龙江省12个地市设立了分公司和中心支公司、在72个县(市)和94个农场设立了保险社(营销服务部)、在1078个乡(农场管理区)成立了保险分社、在2000多个村(农场居民组)成立了保险互助会，发展会员100余万人，服务网络已覆盖黑龙江省[3]。
二、相互制农业保险模式的成效分析
自2003年中国保监会提出“指导各地开展农业保险试点的主要模式”以来，各地都在纷纷探索适合自己地域情况的农业保险模式，如政府主办模式、政府主导下的商业保险公司模式、外资经营模式，等等。而“相互制农业保险模式”作为中国保险业的新生事物，因其特有的优势正在得到普遍的认可，其成效为：
1.管理体制和运营机制得以完善。实施相互制保险模式实现了在保险体制上的创新，垦区农业保险采用会员制，法人利益与投保人利益相统一、有效激励和相互制衡相统一、公司统一经营机制与会员互助合作机制相结合、风险共担、合作共赢的经营管理体制。黑龙江省垦区农业保险试点实行农保局统一经营为主导，农场保险协会(以下简称协会)互助经营为基础的双层经营管理体制。协会是由参加农业保险的投保人组成的基层保险组织，负责办理农业保险业务，并向农保局办理分保业务。农保局统一经营种、养业分保业务和大灾风险管理。保费实行“三方承担，二级留存”。即农户承担65％、黑龙江省农垦总局和农场分别代表国家财政与地方财政承担35％；协会自留保费70％，向农保局分保30％，赔付由农保局和协会按分保比例承担。保险责任固定，承担旱、涝、风、雹、冻、病、虫七种自然灾害。
2.管理制度趋向规范。在阳光农业保险公司经营过程中，针对农业保险存在的道德风险和逆向选择的难题，建立了具有社会中介性质的“核灾定损”公估制度，实行核灾定损员、保险分社、保险社与公司“四级”查勘定损，从而保证了灾害损失鉴定的客观性、公正性和合理性，形成了防范道德风险的有效机制；建立“三公开三到户”的业务管理制度，即“承保内容公开、损失测定公开、赔款兑现公开和承保到户、定损到户、理赔到户，有力地调动了会员参与公司管理的积极性，形成会员之间自我监督、会员与公司相互监督的监督机制；为平抑大灾风险，公司建立了大灾准备金制度和再保险制度。公司按保费收入的10％提取了大灾准备金。当保险社的综合赔付率超过120％时，超赔部分动用大灾准备金弥补。同时用大灾准备金购买再保险，形成了化解风险的双重防线。”[2]
3.公共服务职能得到强化。相互制农业保险模式建立了科学而完整的农业防灾减灾直接服务体系，承担起黑龙江垦区人工增雨防雹的管理服务职能，“已形成由278门高炮，95部火箭发射器，8部气象雷达，36台气象卫星云图接收机和1084名作业指挥人员组成的农业防灾减灾体系。”[2]“2005至2008年12月，区域增雨受益面积累计达25190万亩，合计减损增效19.3亿元。”[3]此外，阳光公司还与黑龙江省气象台合作，为农业生产提供气象服务，降低了农业灾害损失和赔付率，减轻了公司和农民的损失。
三、垦区相互制农业保险模式发展存在的问题
通过对相互制保险模式的成效分析，该模式无论在理论构架层面，还是在实际操作绩效层面都显示出其他保险模式无可比拟的优越性，有较大的发展潜力，但作为中国农业保险的新生事物，相互制保险模式在运作的过程中也遇到了一些难题，而且其自身需要完善之处也在逐步显现。
1.农业保险法律制度的缺失制约了相互制农业保险的发展。农业保险法律法规体系的不断完善是农业保险发展的有效保证。我国目前尚无专门的农业保险法，现有的法律也并不能为农业保险发展提供切实可行的依据，农业保险法律几乎处于空白状态。
首先，我国虽有《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)，但该法实质上是一部商业保险法，而农业保险中的一大部分是政策性保险。商业保险与政策性保险的经营目标迥异，即使对农业保险实行商业化经营，商业性经营模式也无法改变农业保险本身固有的政策性，《保险法》从根本上说并不适用于农业保险。用现行的《保险法》指导农业保险显然不妥。
其次，《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)规定，“农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制”，这种规定过于简单，无法调动职工参加农业保险的积极性。2003年修订的《农业法》第46条也规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”但迄今为止，我国没有出台关于农业保险的专门法律法规。
农业保险法律制度的空白导致政府在农业保险上没有清晰的角色定位，政府在农业保险发展中的职能定位与作用发挥缺乏切实可靠的依据，制约了政府对农业保险业的主动参与，增加了政府支持农业保险的随意性，从而影响了政府在农业保险发展中主体作用的发挥。
目前，我国还没有建立巨灾风险准备金和政策性农业再保险制度，也没有相应的农业再保险专门机构，这也与没有法律制度的保障有直接关系，一旦垦区农业或畜牧业发展遭遇巨额风险或巨灾风险事故，将严重影响垦区农业保险事业的正常发展。
2.经营主体组织形式单一。垦区农业保险业务主要由阳光农业保险公司这一政策性农业保险机构开展。公司经营组织形式单一，政府参与农业保险的积极性缺乏有效的制度促动，导致农业保险业在高风险面前抵御能力有限，在一定程度上制约了公司的发展。发达国家农业保险业的经营组织形式多种多样，主要的经营形式有政策性农业保险公司、商业性保险公司、专业性农业保险公司、相互保险公司及农户保险合作组织。相比之下，阳光农业保险公司的经营组织形式比较单一，没有巨灾风险准备金和政策性农业再保险机制的支持，保险公司担忧经营过程中的巨灾风险，参保人也担忧自己的保险利益，不敢轻易投保。
3.职工参保积极性不高。垦区参加农业保险的主体主要是一些农业企业和养殖户，或是管理区与作业区强制参保，一般职工很少主动购买农业保险。其原因在于：一是部分职工对农业保险服务内容缺乏了解，加之缺乏农业经营风险意识，没有把农业保险看做是转移农业生产风险的有效途径，只是把支付保费作为额外的经济负担；二是垦区职工负担较重，职工承包国有农场土地要缴纳承包费，这里面有其自身受益的各种社会保险，还有办社会及农场的基础建设设施所包含的负担，在农业生产投入比重较大的情况下，很多职工往往放弃购买农业保险；三是农业保险机构提供的保险服务的险种单一，不能充分调动农户购买农业保险的积极性。“保险机构以往所能提供的基本上是高保障、高保费或低保费、低保障的保险服务产品，保险公司的经营利益和职工预期保险利益之间矛盾突出，直接影响了职工参保的主动性、积极性。”[4]
四、完善相互制农业保险模式的对策选择
1.完善农业保险业的法制环境。在我国目前推行的“以市场调节为主、国家宏观调控为辅”的经济体制下，实施政策性农业保险是国家宏观调控手段的重要组成部分，在调节农村经济发展过程中发挥着重要的作用。现阶段，要突出农业保险业服务于农村经济、促进社会发展的作用，农业保险立法已成为关键问题。美国、日本、法国等许多国家都有《农作物保险法》、《农业保险法》等专门法律。以法国为例，其《农业保险法》中规定了农业保险项目由国家法律规定，保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及许多做法也用法律法规确定[5]。这些法律对保障和推动当地农业保险业务的健康有序发展起到了重要作用。
笔者认为，我国应把近年来鼓励、支持农业生产发展的成熟经验以法律的形式固定下来，为农业保险业的发展提供完善的法制环境。然而，尽管我国进行农业保险立法的时间非常紧迫，但又不能过于粗疏。因为农业保险立法既要依国情而立，又要在实践中不断吸取经验加以充实。具体路径为：可选择自下而上的方式，先由试点地方政府、保监部门和相互制农业保险公司根据已推行的农业保险经营模式，制定规范农业保险业的地方性法规、规章和其他规范性文件；在总结这些法规文件的实施效果基础上，由国务院组织制定出台农业保险业行政法规，待条件成熟后制定《农业保险法》。
2.强化政府对农险的扶持力度。现阶段，农民收入水平低，农业比较效益低，而且农业保险标的及农民居住分散，因此农险难度大，没有政府助推扶持难以全面开展。同时，按照公共经济学，农业保险属于准公共产品，具有明显的利益外溢特征，所以政府对农业保险实行一定的财政补贴、税收优惠政策是完全合情合理的。鉴于此，政府应在财政上给予补贴，建立农业风险基金和大灾准备金制度。使投保人有支付能力和支付意愿，并能方便地获得保险服务。让农户的保费负担适当，让农民参保时既有支付能力又有支付意愿。
3.发挥垦区推动农业保险发展的主导作用。相互制农业保险模式的推行为垦区农业生产发展提供了坚实的保障。垦区在推动相互制农业保险业发展的进程中应发挥主导作用，明确组织体系，将垦区各分局主要负责人纳入农业保险协调领导小组，依托各分局农业生产实际，研究和落实农业保险发展规划；协调财政、金融等与农业保险业有关领域构关系，保障农业保险工作的落实；制定和完善保障农业保险工作顺利实施的相关制度；同时，将农业保险工作开展成效纳入垦区基层管理工作业绩考核指标体系。
4.鼓励和支持商业保险机构开展农业保险业务。2009年，中央一号文件进一步强调：“鼓励在农村发展互助合作保险”，垦区农业相互制保险目前还处于成长期，有着巨大的潜在市场，阳光农业保险公司和政策性投资已无法满足垦区现代化大农业发展的需要。在立足现有基础提高农业生产率的同时，垦区应当积极搭建农业保险业务发展的平台，通过税收优惠和政策上的同等待遇及标准鼓励商业保险公司拓展经营农业保险业务，吸引商业保险机构参与垦区农业保险事业，鼓励保险公司开发更多可行的农业保险险种，为职工提供与农业相互制保险相关的保险套餐服务。
5.国家或地方政府在配套的产业政策上给予支持。农业的受益者是整个社会，农业受灾形成的损害也将波及整个社会，按照权利和义务相统一的原则，对农业进行风险保障理应是国家和全社会的责任。尽管相互制农业保险有诸多益处，但是其规模小、底子薄，基础设施投入大，其发展和发挥作用必然要受到一定限制，这就需要我们在选择相互制农业保险组织形式时，采取一些必要的配套措施。如，政府应加大对农业基础设施建设的补贴力度，用于农业信息化网络体系建设和农业保险从业人员培训等投入。同时应将国家的支农、惠农政策与鼓励农民积极参与农业保险相结合，允许保险公司对参加农业保险的农户在生产资料、小额贷款等方面给予优惠。
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