民国时期县长的群体构成与人事嬗递——以1927年至1949年长江流域省份为中心，本文主要内容关键词为：江流论文,县长论文,省份论文,群体论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县长，清以前称知县，入民国后改称县知事，国民党执政后易名县长。从知县到县长，并非只是称呼改易。作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处。几千年间，县作为基层政权在形式上没有太大变化，许多县的名称和区划甚至保留至今。但是，传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中，基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中，县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”，由消极趋于积极。然而，正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中，无论是传统意义上的官民关系，亦或现代意义上的国家与社会的关系，均随之发生了流变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境，无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。
一、县长的铨选和任用
“万事胚胎，皆由州县”。在帝政时代，县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢。县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用，所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”。因此，历代君主都十分重视县官的选用。南京国民政府建立后，鉴于基层党治空虚、党务局限于城市和上层的状况，将县以下基层政治托付于县长一身，实行县长负责制。县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分伯仲，实际上是一主一从的关系。国民党在中央一级实行以党训政，而在省县一级，省党部与县党部却无权干涉地方行政事务。按诸中国旧制，县官无论是荐举任命，还是科举选拔，均是廷择外放，吏部掌理天下百官，签分直省。这是奠定中国大一统王朝的重要基础。入民国后，各省军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被无形废弃。自放县长带来两大弊端：一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力，导致县长惟省令是从。县长心中“只知有省，不知有国”，地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准。在北京政府时代，县缺成了大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。这个时期，副官、马弁当县长者比比皆是。县长的地位也跌落到最低点。
国民党执政后，对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规，力图将县长任用纳入国家正轨。据1928年颁布的县组织法规定，县长由省政府任用。次年6月，国民政府重订县组织法， 规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员2名至3名，经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查，审查合格后，再由国民政府正式任命（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—1112。）。1933年，内政部再次重申， 凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表，均应作为代理县长。试署、实授必须由中央任命，并规定代理期限不得逾3个月，试署为1年，实授则为3年一任（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案， 湖北省档案馆藏，卷号LS1—626。）。依此，县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府，但事实不然，各省县长呈荐中央任命的只是极少数。1939年，内政部称：“现时（各省县长）凡铨叙不合格者，实则任用早已经年，殊非慎重铨叙之道”。实际上，各省县长送请中央铨叙审查者很少，多数实际“延未送审”（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—626。）。以江西为例，直至1941年3月，83位在任县长中，经中央审查具有铨叙资格者仅18人（注： 吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国80年学术讨论集》第1册，台北近代中国出版社1992年版。）。 内政部对各省县长如何任用、更调，“真相莫明”，徒叹奈何。在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”，但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。
国民政府时期，县长任用，主要通过考试和荐举两途。考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时，曾举行县知事考试4次， 录取后由内务部分发各省任用（注：汪家培：《慎选县续议》，《新县政研究》，上海汗血书店1936年版，第321页。）。其后，军阀割据， 此项考试未再举行。孙中山对中国传统考试制度情有独钟，尤主张以考试为选用县长的惟一途径。南京政府成立后，内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。与中国传统旧制不同，这个时期的县长考试不是由国家统一举行，而是由各省单独举行。1928—1929年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则1次，多则3次，共计录取1300余名（注：蔡培：《内政部对于慎选县长之过去及其将来》，《新县政研究》，第314页。）。其后，考试院正式成立， 明令废止内政部所颁之《县长考试暂行条例》。但考试院迟迟未颁新条例，直至40年代中期以前，县长考试除在少数省区继续举行一两次外，多数省区未克举行。早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳。以湖北为例，1928年，湖北考取县长40人，5年后跟踪调查发现，内除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6 人在任。1930年，湖北考取县长29人，3年后跟踪调查发现，只有2人在任（注：国民政府时期湖北省政府人事处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS67 —159。）。这种情形并非一省为然。江西省在战前先后举行县长考试4次， 计录取63名，而实际任用为县长者仅12人（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊，1941年6月。）。
考取县长的实际录用率如此之低，其间因素固然复杂，但有两点值得注意：一是考试及格者难以胜任县长职务。各省考试取录的县长，其政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，撤职查办者颇不乏人。二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。考试只是选拔县长途径之一。除考试外，更多的县长出自保荐。按国民政府有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选2名至3名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手。民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元，二等县县长5000元，三等县县长4000元（注：杨谷：《1929年江苏省国民党内部的一场派系斗争》，《江苏文史资料选辑》1982年第9辑，第75页。）。 1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长（注：国民政府时期湖北省人事处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS67—159。）。
由于县长职位多为夤缘而来，自然也难免缘尽而去。每一位省长官上台，民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”（注：湖南安乡县政府编《安乡示范县政纪实》， 长沙新中国书店1948年版，第200页。）。抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时，各方介绍请委以县长者多达500余人（注：《张治中回忆录》， 中国文史出版社1993年版，第184页。）。 县缺成为省厅长官用做酬应拉拢的工具。在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。这是民国时期各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。
二、县长的资格与出身
在1932年7月《县长任用法》公布以前， 国民党中央对县长资格没有作出统一规定，各省漫无标准。1932年7月以后， 各省又以中央所定县长资格标准过高，难以实施，纷纷请求变通办理。于是内政部对县长任用资格几度修订补充、放宽，豫、鄂、皖、赣各省又另颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》。综观各法虽宽严有别，要而言之，战前县长任用资格不外下列数项：（1）县长考试或高等文官考试及格者；（2）国内外大学、专科毕业，有一定资历者；（3）曾任委任职以上， 有一定资历者；（4 ）对党国有劳绩者（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。
战前县长的实际资格如何？我们从下列各表中可窥其一斑。
表1.长江中下游六省县长资格统计（1931—1932年）（%）
省别年度
大学 法政专 军警学 考取 其他 不明
毕业 科毕业 校毕业
江苏
193160.0
17.213.3 9.5
193257.3
12.014.72.7
13.3
浙江
193140.9
24.411.0 22.8
0.8
193233.7
20.220.2
11.5
14.4
湖北
193120.3
38.634.8 0.65.7
193221.4
20.235.8
1.221.4
湖南
19313.224.8 4.0 54.4
13.6
19321.515.4 8.7
12.4
62.0
江西
193124.6
37.710.5 17.59.6
193223.6
24.214.6
3.234.4
安徽
193123.9
18.227.1
17.6
13.2
资料来源：内政部编《内政年鉴》（1934年），商务印书馆，第（B）831—833页。
表2.湖南湖北两省县长资格统计（1935年）（%）
省别大学 专科 中学基他
国外 国内
小计
国外
国内
小计
湖南5.3
21.3
26.6
2.746.7
49.4
16.08.0
湖北7.1
27.1
34.2
7.154.3
61.4
4.3
资料来源：《监察院湖南湖北监察区监察使署24年度年刊》，附表综合。
表3.江西县长出身统计（1926—1938年）
大学专科 军警
总计
国外 国内 国内外 国外 国内 国内外 学校
毕业 毕业
肄业
毕业 毕业
肄业
毕业
人数 1113
9513222 1315870 214
% 100 22.4 21.719.2
总计中学毕业 吏治训练科举行伍
白丁
人数 1113 124 20937 22 17
% 100 11.1 18.8
3.3 2.0
1.5
资料来源：杨镇：《江西省县长研究》，江西省政府建设厅编印，1939年12月。
综观上列三表，我们对战前县长的资格和出身大致可以得出以下几点看法：
第一，战前县长绝大多数受过新式教育。科举出身者虽然尚未绝迹，但已无足轻重。在北洋时期，科举出身的县知事尚占有相当大的比例。以江西萍乡、南丰为例：萍乡1912—1926年有资料可考的9 任县知事中，有5位具有旧功名；南丰1912—1920年有资料可考的12位县知事中， 有9 位是科举出身（注：吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国80年学术讨论集》第1册。）。而1926—1938 年江西全省1113位县长中，能确认具有旧功名的县长只有37人。当然，在“吏治训练”的209人中，很有可能包括部分科举出身者。在江苏、浙江、 湖北、湖南、安徽各省的县长资格中，“其他”和“不明”类里也可能隐含着科举出身。因为这个时期国家法定的县长资格中已没有旧功名的位置。少数有旧功名的县长有的通过参加吏治训练取得新的资格，有的不愿公开标示自己的科举功名身份。总之，这个时期的县长群体中，得有旧功名者已减少到不足令人注意的程度。这说明传统士绅已经出现了整体性的没落，不仅下层士绅已逐渐退出了乡村政治舞台，中上层士绅也已从官僚政治中隐退。这一点，我们从战前县长的年龄结构上也可以看出。据1932年统计，全国县长的平均年龄在40岁左右（注：内政部编《内政年鉴》（1934年），第（B）831—833页。）。也就是说， 这个时期的县长大多是在废科举前后出生的。
第二，战前县长资格参差不齐，来路五花八门。内中既有留学毕业生和国内大学毕业生，也有法政、军警学校毕业生，还有中学毕业或受过吏治训练者，甚至行伍和白丁亦滥竽其间。战前江西县长除新式学校出身和考试出身者外，还有甄审和介绍而来者。至于各种吏治训练班，更有杂滥之嫌。由此可见，这个时期县长任用尚未纳入正轨。
第三，战前县长资格，省际差异很大。其中江浙县长资格最优，江西、安徽、湖北等省次之。值得注意的是，1931—1932年，湖南县长资格的低劣，令人吃惊，但3年以后，该省县长资格有了较大提高。 这说明各省县长资格的差异，并不完全是由于省际教育文化发展不平衡所致。湖南战前县长资格的变动，反映省政当局如何选拔和任用是决定一省县长资格水准的至关重要的因素。这个时期，由于各省县长自放自任，各自为政，其中慎选慎用者固不乏见，而滥选滥用者似更普遍。
1937年抗战爆发后，为了适应战时环境的需要，各省政府主席多由战区军事长官兼任，同时，战区各县县长亦要求以“富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。经过战前10年的人才培养、 选拔和淘汰，战时及战后县长资格发生了哪些变化？
表4.长江流域七省县长资格统计（%）
省别 年度 大学 专科 军校 考试 吏治训练 中学 其他 不明
四川1939—1945 58.1 16.8 10.75.6 5.9 2.8
湖北1939、1943 32.9 14.3 37.9 0.75.01.4
7.8
湖南
194042.7 18.7 36.0 1.31.3
安徽
193944.7 12.3 31.60.9 10.5
1939—1940 46.7 20.6 17.3 4.74.75.6
江西1946—1947 51.2 16.7 7.2
18.7
3.10.6 1.8 0.6
江苏
194654.1 14.8 8.2 1.6
18.0 1.6 1.6
浙江
194657.9 15.8 13.2 9.2
3.9
资料来源：（1 ）四川省政府统计处：《四川省统计提要》（1945年），第177页；（2）湖北省政府统计处：《湖北省专员县长一览表》（1939年），湖北省档案馆藏，卷号LS2—1—11；（3 ）湖北省政府统计处；《湖北省统计年鉴》（1943年），第342—347页；（4 ）湖南省民政厅：《29年度湖南省民政统计》，第30页；（5 ）安徽省政府统计处：《安徽省统计年鉴》（1939年），第106页；（6）李德培：《江西县长之分析研究》；（7）内政部统计处：《内政统计提要》（1946 年），表31，油印本，中国第二历史档案馆藏，卷号6—2798；（8）江西省政府民政厅：《江西民政统计》（1947年），第9页。
从表4可以看出， 战时及战后县长资格在下列几方面与战前有所不同：
第一，本期县长资格由参差趋于整齐，不仅省际差距缩小，一省之内县长资格也不似战前庞杂。科举出身者已全然隐退，行伍白丁更一扫而光。“其他”和“不明”所占的比例已微不足道，“吏治训练”出身者也为数极少，表明本期县长来路已无战前杂滥情形。
第二，高等教育成为本期县长出身主途。本期长江流域各省县长中，大学毕业生均占一半左右。江西、安徽、湖南、四川等省大学毕业生所占的比例比战前约增长了一倍。浙江、湖北与战前相比也有所上升。
第三，抗战时期，为适应军事需要，规定战区各县县长“以富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。 故战时县长资格中，军校出身者占有较大比例。抗战胜利后，这一比例有所下降。
从战前与战后县长资格的变化中，可以看出，县长资格有一个由旧而新，由低而高，由参差而趋于整齐的发展过程。在国民政府建立初期，县政人才一时罗致不易，尚有少数具有传统功名的士绅，依靠其原有县知事的经历，仍能跻身于县长的行列。其后，县政渐入正轨，加之新式教育、特别是高等教育的发展，新式知识分子增多。县长中具有新学历者逐渐占据主流，旧士绅完全隐退。从县长资格的前后变化中，可以看出新旧知识分子在中国基层政治舞台上交替嬗递的轨迹。
三、县长的籍贯与地缘回避
中国吏治行政，自秦汉以至明清，历经嬗递演变，形成一套独具特色和有系统的制度，其中尤以科举制度、回避制度影响深远。回避制度旨在防止官吏因血缘、地缘及其他社会关系而徇私舞弊。籍贯回避是回避制度中的一个重要方面。早在秦始皇建立一统帝国后，即有地方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿，至清代而形成一套周详缜密的制度。清代任官规定，外官自督抚司道以下至州县佐杂，均须回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在500里以内者。入民国后，中央权威衰弱， 地方主义嚣张。在“地方自治”的招牌下，标榜本地人治本地事。籍贯回避制度首先在省一级崩解。在各省自放县长的时势下，县官回避本省和距原籍500里的旧规也被打破。不过在北洋时期， 县官基本上回避本县。
表5.长江流域各省县长籍贯统计（%）
省别 江苏 浙江
安徽 江西
年度
1932 1946 1932 1946 1932 1939 1932 1946
本省
58.7 88.3 38.8 56.6 59.9 58.9 80.9 65.9
外省
41.3 11.7 61.2 43.4 40.1 41.1 19.1 34.1
省别 湖南 湖北
四川 平均
年度
1932 1940 1932 1939 1939—1945
本省
93.8 72.0 82.1 76.2 81.6 70.3
外省6.2 28.0 17.9 23.8 18.4 29.7
资料来源：（1）内政部编《内政年鉴》（1934年），第（B ）833页；（2）内政部编《内政统计提要》（1946年），表30，油印本， 中国第二历史档案馆藏，卷号6—2798；（3）四川省统计处：《四川省统计提要》（1945年），第176页；（4）湖南省民政厅：《29年度湖南省民政统计》，第30页；（5 ）湖北省统计处：《湖北省专员县长一览表》（1939年），湖北省档案馆藏，卷号LS2—1—11；（6 ）安徽省统计处：《安徽省统计年鉴》（1939年），第106页。
南京国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定。而县长仍原则上要求回避本县。据1933年“豫鄂皖三省剿匪总司令部”所颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》规定：“县长应回避本籍之县及与本县毗连之县，但因特殊情形不能即行回避，经由省主席呈明本部审核特准者，得暂为展期”（注：《剿匪区内县长任用限制暂行办法》，湖北省档案馆藏，卷号LS1—336。）。由此而言，县长只须回避本县而无须回避本省。从表5可知，30—40年代长江流域各省县长，平均有70 %是由本省人出任，省籍回避制度显然已荡然无存。各省所任命的外省县长中，大致有两种情形：一是省政主管长官为外省人时，该省县长中必有相当一部分与省政主管长官同籍；二是外省县长多为相邻省区人，如湖北的外籍县长中，多为湖南人，其次为河南人（注：湖北省统计处：《湖北省专员县长一览表》（1939年），湖北省档案馆藏，卷号LS2—1—11。）。
在省籍回避制度被彻底打破后，县籍回避是否认真执行了呢？由于这方面的资料较少，无法进行全面统计。从所掌握的资料看，执行得最严的，当数山西（注：山西在阎锡山统治下，自成体系。第一，山西全省县知事（民国前期）、县长基本上用本省人；各县佐治人员几乎完全为山西人。如县知事、县长由外省人担任时，由本省籍的佐治人员加以监视。佐治员将外籍县长的举动定期向阎锡山汇报。当时即有人评论阎锡山“不甚用外省人，而专重本省人；用本省人，不喜用晋南人，而甘用晋北人；用晋北人，不多用各县人，而偏用旧忻属五台、崞县、繁峙三邑之人是已”。第二，阎锡山对县佐治人员有一套严格的回避制度，如规定承政员、承审员均回避原籍400里，主计员回避原籍200里，县视学、宣讲员、收发员均回避本县。参见方扬编《地方自治新论》，福州教育图书出版社1947年版，第143—148页。）。山西因处于阎锡山的控制下，情形特殊，另当别论。在国民党直接控制的省区，各省情形不一。据1929年《中央日报》报道，浙江有本县人不得为本县县长的规定，但江苏没有这种限制（注：慎予：《整饬县政》，《中央日报》1929 年4月29日。）。在江西，1938年，该省57名本省籍县长中，有4 人是本县人任本县县长（注：杨镇：《江西省县长研究》，附表。）。在湖北，“民国十八九年，吾鄂匪患猖獗，避籍之例，因事实上需要，遂行打破”（注：梅壮宇：《考查鄂北各县县政总报告》（1940年），湖北省档案馆藏，卷号LS3—1—637。）。当时以本县人任县长者，有黄梅、 黄冈、浠水、应城等县。1935年，该省70县中，本县人任本县县长者，有黄安、麻城两县（注：《湖北省各县现任县长一览表》（1935年），湖北省档案馆藏，卷号LS1—432。）。1939年，在该省有资料可考的本省籍县长中，本县人任本县县长者有21位。这些县长多集中在沦陷区（注：湖北省统计处：《湖北省专员县长一览表》（1939年），湖北省档案馆藏，卷号LS2—1—11。）。由此观之，县籍回避制在一些省区已被废弃，而这种废弃与战争环境又有着密切的关系。
籍贯回避本是一种利弊相因的制度，尤其是有清一代例禁过严，“自南北互选之后，赴任之人，动数千里，必须举债，方得到官，而士风不谙，语言难晓，政权所寄，多在猾胥”（注：顾炎武语，引自魏秀梅《清代之回避制度》，台北近代史研究专刊（66），1992年，第238 页。）。但在籍贯回避制度被破坏后，新的流弊又随之而生。以县党部书记长为例，根据国民党中央的规定，县党部书记长以本县人担任为原则。由此一来，县党部多由地方士绅所控制，或成为土豪劣绅争权夺利的工具。战前县长多数回避本县，其流弊不如县党部严重。抗战以后，本县人任本县县长者渐多，流弊亦随之而多。据当时湖北省政府民政厅考察，本县人任本县县长，最大的流弊出自县长与地方士绅的关系。按理，本县人任本县县长，熟悉地方情形，容易推行政令，下情容易上达，而且在桑梓服务，不敢过于贪污或害民、扰民。但这个时期，基层乡村社会为土豪劣绅所控制，本籍县长出于各种考虑，往往对土豪劣绅过于敷衍妥协，上者抱定“不开罪巨室”的宗旨，下者则往往与土豪劣绅沆瀣一气，同流合污（注：梅壮宇：《考查鄂北各县县政总报告》（1940年），湖北省档案馆藏，卷号LS3—1—637。）。 民国时期土豪劣绅势力的猖獗，地缘回避制度的崩坏亦为导因之一。
四、县长的薪俸与待遇
国民政府时期，县长的薪俸各省规定不一，而且战前战后差距极大。在战前，文官俸给表数度修订。据1933年制订的《暂行文官官等官俸表》及1937年的补充规定，县长的薪俸，按照县等的高低而定，一等县县长自荐任四级（340元）至简任八级（430元），二等县县长自荐任五级（320元）至荐任一级（400元），三等县县长自荐任六级（300 元）至荐任二级（380元）（注：爱传：《本省公务人员俸给变迁概述》， 《江西统计月刊》第3卷第8期，1940年8月。）。但是， 上述规定各省并未严格执行。其原因主要是各省财政困难。除江苏、广东等富庶省份的县长薪俸与中央所定的标准相差不远外， 多数省份的县长月薪， 一般在160元至280元不等（注：粟显运：《新县制的实施》，重庆国民图书出版社1941年版，第9页。）。如湖北1934年所定县长俸给表， 一等县县长月薪为240元，二、三等县县长月薪220元（注：湖北省民政厅编印《湖北县政概况》（1），1934年，第2—4页。）。 江西县长月薪（1932年7月至1935年6月间）一等县实支210元，二、三等县实支200元。1935年7月，江西省鉴于中央所定的按县等高低定县长薪俸的做法， 仍未脱清代以前所谓“肥缺”、“瘦缺”的遗臼，乃改以年功加俸的办法，规定各县县长不论所任县份的等等，一律从荐任九级（240元）起俸， 任满一年进一级，至荐任一级（400元）止。 这本是县长俸给制的一大改革。但未实行多久即废止， 仍回复到国民党中央所定的县等薪俸制。 1937年7月至10月，江西省一、二、三等县县长的月薪分别为272 元、256元、240元（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。 比照战前的生活标准和其他职业的收入情况，战前县长的待遇如何呢？
在战前，各地物价虽有高低，但差距不大。以福建为例，抗战前，一元钱可购买白米20市斤左右，或猪肉3斤至5斤（注：赖善卿：《蝉声琐墨》，福建松溪印刷厂1994年版（内部发行），第73页。）。如战前县长月薪平均以200元至250元计算，则可买米4000斤至5000斤，或猪肉800斤至1000斤。再以江西萍乡为例，1937年上半年， 每人每月生活开支约7.1元（注：江西萍乡县政府统计室：《萍乡统计》（1946年）， 第52页。）。依次，当时一个三等县长的月薪240元，大约可维持33 人的基本生活。
与同时期其他职业的收入相比。1927年9月， 中央教育行政委员会公布《大学教员薪俸表》，规定教授月薪400元至600元，副教授260 元至400元，讲师160元至260元，助教100元至160 元（注：《第一次中国教育年鉴》乙编，（1934年），第64页。）。不过这个俸给标准只供各校参考。如以《暂行文官官等官俸表》所定的县长俸给300元至430元的标准比较，则县长俸给略高于大学副教授。与战前陆军军官的薪饷相比，县长的法定月薪大约相当少将的平时薪饷，实际月薪则相当于上校的平时薪饷和上将的国难薪饷（注：张瑞德：《抗战时期的国军人事》，台北近代史研究所专刊（68），1993年，第88—89页。）。如与农村地主的收入相比，县长的实际年俸，大约相当于四川农村拥有百亩以上土地的地主的年收入的2倍，相当于江苏、浙江、湖南、 湖北百亩以上地主的年收入的3倍（注：冯和法编《中国农村经济资料》（上）， 上海黎明书局1934年版，第229—230页。）。
从上列各种参照比较中，可以发现战前县长的俸给相当不菲。但是，当时县长仍感“待遇菲薄”。分析其原因，主要是认为县长的待遇与其地位和职务不相称。在当时文官群体中，县长的月薪尚不及中央机关的一名科长，而县长的责任却远在科长之上（注：何伯言：《人事行政之理论与实际》，正中书局1948年版，第85页。）。县长的各种应酬和开销更非中央机关的科长所可比拟。仅以新旧县长交接为例。战前中国县政尚未建立健全的人事和会计制度，仍然承袭中国传统县政的“承包体制”。一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书到收发、差役全套班底随来随往，而且财政收支也带有承包性质，多者自得，少者自赔。这样一来，每次县长更替交接，都不是一次简单的业务移交和接替，而是一次县政家底总清查。大如全县田赋积谷全部盘量一次，次如城墙、衙署、文庙、公产等，均须一一清查。仅将全县积谷全部盘量一次，往往需时数月（注：郎德沛：《作吏缤纷录》，1945年自印本，第32页。）。县长在任期间不修衙，不置公物，离任时悉扫而去。新县长上任时，甚至连总理遗像和党国旗都要自备（注：徐实圃：《我怎样做县长》，《行政经验集——民政经验第一集》，第97页（出版时地不详）。）。由于移交手续太繁琐，数月、甚至数年还不能清结。为了办移交，每位县长交卸之后，必须留二三人做善后工作。这二三人因是为县长个人办移交“私事”，其薪金必须由县长自己支付。有的县长甚至不惜重金专聘移交老手代办，以求不赔本钱（注：朱博能：《县财政问题》，正中书局1943年版，第144页。）。由于县长更换频繁， 于是办移交成为县长一笔巨大的额外开支。江西有一位县长在职不满两年，计其所得薪金不过4000元，而办移交的费用即高达2000元（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。因此， 当时有人认为，如果是一位真正廉洁的县长，定会因公负债，赔累不堪（注：粟显运：《新县制的实施》，第9页。）。可事实上， 真正因做县长而破产者却少有所闻。
如果说，抗战以前县长的薪俸尚属不菲的话，那么，抗战开始后，随着通货的飞速膨胀，县长的待遇每况愈下。1939年，江西、湖南、湖北、四川等省县长的月薪仍维持在战前的水平，而同期各省物价却比战前增长了50%—200%，县长的真实所得因此大为减少。1940年以后， 各地通货膨胀如脱缰野马，各行业人口均受到物价上涨的冲击，其中以军公教人员所受影响最大，而军公教人员中，又以县级公务员和中小学教员的真实所得减少最多（注：李树青：《蜕变中的中国社会》，上海商务印书馆1947年版，第267页。）。战时物价的不断增涨， 导致报酬与职业严重脱节。1942年，县长的薪俸接近于国立大学的一名练习生或国营商业公司的一名工役所得。在昆明，县长的月薪仅及裁缝匠、洋铁匠、泥水匠、木匠等一般月收入的一半，而洋车夫、理发匠的收入则高出县长3倍至4倍（注：李树青：《蜕变中的中国社会》，第266—268页。）。这种情形愈往后愈甚。抗战刚结束不久，一位县长申诉道：“今日若干报界，但知吹求县长，而不知地方土劣之藉趋自肥，所得何止十百倍于县长。如职在此，自问朝乾夕惕，寝馈未安，所得薪津，加养廉金计算，不如本地中央机关之公役，不若省级机关之雇员，不及县中之教员，不如小学之校长（兼职兼薪）”（注：一吏：《县长的申诉》，《地方行政月刊》第2期，1946年11月。）。同期， 湖北的一位县长也辛酸地说：“县长薪津及养廉金共计每月收入不过七万余元，赶不上田粮机关（中央驻县的机关）的科员或法院的录事待遇。县府高级职员最高额每员每月薪津及生补各费总计17920元， 赶不上省级机关半个差役的待遇”（注：陈恕人：《看看自忠县公教人员的辛酸生活》，《地方行政月刊》第2期。）。战时及战后地方公务员待遇的急剧下降， 对于基层政治的影响是显而易见的。当时有人说，县长是“被逼上贪污之路的”（注：粟显运：《新县制的实施》，第13页。）。人非圣贤，要求基层公务员枵腹从公，自无可能，而犹望地方政治能清明健全与有效率，更是痴人说梦。
五、县长的任期与出路
官吏任期的长短，对其治绩影响至深。县长是一县独当一面的行政长官，总汇一切要政，要想把一县治理得法，非假以相当时日，宽其任期，否则无法展其抱负。依照1933年《修正县长任用法》的规定，县长任用分代理、试署、实授三种。代理不得逾3个月，试署期为1年，实授以3年为一任。依法实授的县长，在任期内不得调任， 除自请辞职或遇县治合并外，非依公务员惩戒法经付惩戒，或付刑事审判依法应停职或免职者，不得停职或免职。任期届满，成绩优异者，则应连任或升任等级较高之县。依此可知这个时期在法理上还是强调县长久任。但统计这个时期县长的实际任期，竟与法定大相出入。
表6. 1931—1932年全国各省县长更动与任期统计
年度
江苏浙江江西安徽
本年内县长更动县份占 1931
55.761.337.0
全省所辖县份之百分比 1932
21.337.370.088.5
本年内去职县长每人
1931
384 407 380
本均在职日数 1932
374 486 349 241
年度 1931
湖南湖北全国平均
本年内县长更动县份占 1931
58.786.8 54.8
全省所辖县份之百分比 1932
68.089.7 63.9
本年内去职县长每人
1931
414 227
393
本均在职日数 1932
442 237
376
资料来源：内政部编《内政年鉴》（1934年），第831—833页。
表6显示，1931—1932年，全国各省平均县长年更动率高达54.8 %和63.9%。去职县长的平均任期，全国平均为393天和376天，亦即任期平均仅一年多。在长江流域省份中，县长任期最短的是湖北，平均不足8个月。县长任期较长的是湖南和浙江，但也不过十五六个月。那么， 这种情形是不是政权建立初期的暂时现象？从表7、表8中，可以发现以下几点：
第一，县长更迭频繁，是贯穿20—40年代中国各省基层吏治的一大顽症。在安徽，县长年更动率，平均高达114.9%。 不少县一年更动多位县长乃属常事。更动最频繁时，一县一年内更换4 位县长。 1927 —1939年13年间，安徽省有42%的县更换了16任至20任县长，另有40%的县更换了11任至15任县长（注：《安徽省统计年鉴》（1939年）， 第111—123页。）。
第二，县长任期，半年以下者约占1/3，半年至一年者约占1/3。据江西、江苏、浙江、湖南、四川5省平均计算， 县长任期在一年以内者最多，占57.3%，一年以上至两年者次之，占26.2%；二年以上至三年者占10.4%。三者合计占93.9%。也就是说，90%以上的县长未能干满法定的三年任期。
第三，清代基层地方官不能久任，已为人们所公认，而这个时期县长的任期比清代知县的任期更短。清代知府、直隶州知州、散州知州和知县任期在一年以下者所占的比例，分别为44.4%、46.1%、46.4%和49.0%。与清代知县相比，这个时期县长任期在一年以下者所占的比例高出许多（见表9）。
表7.长江流域省份历年县长更动人数统计
省别 县数(个)
统计年度
县长更动总数(人)
江西81
1928—1946 1176
安徽62
1927—1939 926
湖南75
1937—1942 230
四川142 1940—1944 336
湖北70
1938—1943 348
江苏61
1927—1934 416
省别 全省县长年平均更动人数(人)全省县长年平均更动率(%)
江西62
76.5
安徽71
114.9
湖南3850.7
四川6747.2
湖北5882.8
江苏5285.2
资料来源：（1）江西省民政厅：《江西民政统计》（1947年）， 第14页；（2）安徽省统计处：《安徽省统计年鉴》（1939年）， 第119页；（3）湖南省秘书处：《湘政六年统计》（1942年），第8页；（4）四川省统计处：《四川省统计提要》（1945年），第177页；（5）湖北省统计处：《湖北省统计年鉴》（1943年），第420页；（6）尚希贤：《增进县行政效率的几个先决问题》，《行政效率》第2卷第7期，1935年4月。注：四川省的县数多次变动，142县为1942—1944年的县数。
表8.长江流域省份县长任期统计（%）
省别 年度 0.5年 0.5—1 1—1.5 1.5—2 2—2.5 2.5—3
以下
年 年 年 年 年
江西1926—1940
22.2
28.1
19.8 9.0 6.24.7
1946
32.9
31.77.3 12.24.94.9
江苏 1946
18.1
36.124.58.26.5
浙江 1946
35.3
36.84.4 10.3
8.8
湖南 1946
33.3
17.530.24.8 9.51.5
四川1939—1944
51.926.3 15.0
平均 57.326.2 10.4
省别 年度3—3.5 3.5—4 4—4.5 4.5—55年
年 年 年
年 以上
江西1926—1940 4.7 1.8 1.3 1.3 0.8
1946 6.1
江苏
1946 6.6
浙江
1946 2.9 1.5
湖南
1946 3.2
四川1939—19444.1
2.4 0.3
平均 3.8
0.8 1.5
资料来源：（1）内政部统计处：《内政统计提要》（1946年）， 表32，油印本，中国第二历史档案馆藏，卷号6—2798；（2）李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊；（3）四川省统计处：《四川省统计提要》（1945年），第177页。
表9.知县与县长任期比较 （%）
1年以下 1年以上 2年以上 3年以上 4年以上
5年
至2年至3年至4年
至5年
以上
知县(清代) 49.0 18.8 11.0 6.9 4.6 9.8
县长(民国
后期) 57.3 26.2 10.4 3.8 0.8 1.5
资料来源：（1 ）知县任期根据李国祁等著《清代基层地方官人事嬗递现象之量化分析》第1册，台北1975年版，第34页；（2）县长任期出处同表8。
县长任期短，调动繁，其原因何在？从表10对县长更动原因的统计中或可追寻一二：
第一，省厅长官掌握县长的任免更调大权，每借频繁的更调安插私人。而政治不安定，省厅长官新旧交替之际，更是县长大换班。赣、湘、鄂、川4省县长更动原因中，“调省”一项比例最大，平均占1／3。 所谓“调省”，其意十分含糊，既非奖励晋升，亦非惩处罚办，少数调到省府当科秘，多数则被投置闲散。当时有文指出：“上级机关长官对下级机关交条子，如盲目的引用亲戚故旧，如用‘调省’或‘另候任用’等搔不着痒处的公文牌子无故调换一个县长，种种不合法治的现象不一而足”（注：粟显运：《新县制的实施》，第15—16页。）。
表10.长江流域省份县长更动原因统计 （%）
省别 统计 调升 调任 调
辞
免
停
撤 殉 病
其
年度 专员 他县 省
职
职
职
职 职 故
他
江西 1928 人数
8
210 497 208
98 52
80 11 120
1946 %0.7 17.9 42.3 17.7 8.3 4.4 6.8 0.9 1.00
湖南 1937 人数
050
64
30
50
1
33
0
20
1942 % 0 21.7 27.8 13.0 21.7 0.4 14.4
0 0.90
湖北 1938 人数
072
66
68
21 12
71
0
0
38
1943 % 0 20.7 19.0 19.5 6.0 3.5 20.4
0
0 10.9
四川 1940 人数
5
121
67
43
41
4
39
2
4
10
1944 %1.5 36.0 19.9 12.8 12.2 1.2 11.6 0.6 1.2 3.0
总计 人数 13
453 694 349 210 69 223 13 18
48
%0.6 21.6 33.2 16.7 10.0 3.3 10.7 0.6 0.9 2.3
资料来源：（1）江西省民政厅：《江西民政统计》（1947年）， 第14页；（2）湖南省秘书处：《湘政六年统计》（1942年），第8页；（3）湖北省统计处：《湖北省统计年鉴》（1943年），第420页； （4）四川省统计处：《四川省统计提要》（1945年），第177页。
第二，迫于土豪劣绅的压力。在县长更动原因中，“调任他县”位居第二，平均占21.7%。“调任”，说明省政府对该县长能力并不怀疑，而是迫于地方势力的抵制、抗衡、控告，使县长无法开展工作，省厅只好将其调任他县。调任的理由，大多是由于“人地不宜”。而所谓“人地不宜”的背后，隐藏着绅权势力的制约。时人称：“所谓‘人地相宜’，不过与少数特殊人民敷衍因循，沆瀣一气，狼狈为奸，同流合污而已。至于廉洁自持，坚行所是，不为彼辈所同者，则群起而攻之，竟于‘人地不宜’之原则下，赍志以去”（注：王启华等：《县财政建设》，重庆中央政治学校1941年版，第35—36页。）。因此，县长频繁调动，与这个时期地方土豪劣绅势力的嚣张有着紧密联系。
第三，县长难为，是这个时期基层地方官的共同感受。这从县长自动辞职一项所占比例之高，即可概见。在县长更动原因中，“辞职”居第三位，平均占16.7%。自动辞职的原因虽不止一端，但县长难为是辞职的重要因素。
第四，在县长更动原因中，免职、停职、撤职3 项均与县长作为和政风不佳有关，从统计数字上看，3项合计达24%。相反， 县长因政绩突出而晋升者极少，仅占0.6%。
综而言之，这个时期县长任期短、调动繁，既有县长个人的因素，也有外在环境的制约，但最主要的原因在于政治不安定，各省政府自掌任免更调大权，任意罢免，任意辟用，令县长多怀五日京兆之心，时作挂冠之想。何况这个时期当县长者，多数一年半载而退，其中少数有门路者或可另谋高就，多数人则前途渺茫。在这种情况下，怵于来日生活之无着就不免想在最短期间之内，以不正当的手段，谋取不正当的收入，以求卸任后能维持较长时期的生活。任期短暂无疑是造成这个时期基层吏治腐败的又一要因。
六、县长的职责与施政方向
北伐完成，国民党在党治名义下推行“训政”，同时着手基层政制的改革。县长这一角色，无论是职责、权力、地位或形象，均与帝政时代的知县有别。在县党部与县政府之间，蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长，更是期望殷切，曾称“县长力量可抵一万兵”（注：《申报》1932年7月14日。）。和中国传统县政一样， 国民政府在县一级实行具有“承包”色彩的县长负责制。县长一人主持全县政事，“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清，均丛集于一身”，因而希望县长一方面了解国民党的主义和政策，同时要“自视为公仆，而以民众为主人”，“以期上报党国，下慰民望”。在县长的具体职责上，规定更是巨细靡遗，其中民政31大项，财政28大项，建设48大项，教育17大项，卫生27大项，司法21大项，林林总总计172大项。 每一大项中，又分许多小项，如民政类31大项中，细分160 小项（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—2214。）。清代乾隆时名臣陈宏谋将知县职掌罗列近30项之多（注：陈宏谋：《咨询民情土俗论》，《清经世文编》卷一六。），若对比国民政府所颁布的《县长须知》，不过是小巫而已。
国民党执政后，声称要变“无为”为“有为”，改“消极”为“积极”，大力推进县政建设。在内政部编订的《县长须知》中，规定县长在民政方面，要接近民众，宣传政令，防治匪患，严禁烟赌，预防灾害，办理救济，改良恶习，编查户口；在财政方面，整理田赋，整顿税收，清查官产，办理公债；在建设方面，保护农工，筹办工厂，维持商业，兴修水利，修筑道路。此外，还要求县长在教育、卫生、司法等方面齐头并举，不可偏废。事实上，以上所举还只是国民政府所要求县长的“日常功课”，而在实际推行过程中，不同省区在不同时期还规定了县长必须举行的各项“要政”。如30年代前期，江西省的县长就必须配合蒋介石的剿共战事而兴办15项“要政”：编查户口、兴办保甲、组织民团、封锁陷区、构筑工事、开辟公路、架设电话、革除苛杂、编订预算、蠲除田赋、复兴农村、救济金融、办理合作社、积谷调粮、普设民众学校（注：吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国80年学术讨论集》第1册。）。1933 年湖北省制订的县长考绩办法中，共列举考绩事项29项，内中包括办理妇女放足和改良私塾（注：国民政府时期湖北省政府秘书处档案，湖北省档案馆藏，卷号LS1—375。）。县长职责之庞杂由此可见。
这个时期县长职责的庞杂，从县长名目繁多的兼职中亦可窥其一斑。兼职，本是国民政府时期从中央到地方各级行政长官的普遍现象，而兼职最多的不是中央各部会和省级主管高官，而是“百里之侯”的县长。检阅战时各省县长兼职，浙江19种，湖北25种，湖南24种，四川28种。江西各县情形不一，多者33种，一般均在20种以上（注：李德培：《江西县长之分析研究》，《地方建设》第1卷第4、5期合刊。）。 在名目繁多的县长兼职中，军事、民政、教育、建设、财政、司法各类皆有。基层地方官职责的扩大，标志着国家权力的伸展。传统的官民关系在国家权力的扩张中发生了改变。官民之间的距离日趋逼近。老百姓所感受到的国家压力越来越大。“天高皇帝远”的时代已一去不复返，县长职责的增强正是这个时期国家与社会结构变迁的反映。
研究国民党时期的历史，最感棘手的莫过于厘清其制度结构与事实结构之间的差异，否则结论与实际情形很可能南辕北辙。就这个时期县长的职责而言，其法定职责与具体施政之间亦存有较大差距。据台湾学者吕芳上对战前江西县长的受奖和受惩原因的分析发现，每个阶段县长受奖和受惩的主要原因反映出各个时期县长实际施政的重心所在（注：吕芳上：《对训政时期江西县长的一些观察》，《中华民国建国80年学术讨论集》第1册。）。南京国民政府成立后， 中央将田赋划归各省支配，因此，善于征赋收税的县长格外能引起各省省政当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相联，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。清查田亩和征收田赋反映出国家政权力图加强其对社会资源和财富的汲取能力。除此而外，调查户口，办理保甲，协力“剿匪”，是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出国家政权力图加强其对基层社会的渗透和控制。
抗战爆发后，军事动员成为县政的要务。如1942年湖北省制订的县长考绩表中，粮政（征实、征购）和役政（兵役、工役）成为县长考成的重点（注：《湖北省县长考绩表》，湖北省档案馆藏， 卷号 LS1 —1125。）。检阅战时及战后湖北、江西和四川3 省县长受奖和受惩的原因，民政、财政和军事三足鼎立，合占县长受奖惩原因的80%以上。其中，民政一项因包罗万象，涉及户政、地政、保甲、地方自治、禁烟、吏治等诸多方面，故其所占比例较大。而财政和军事则集中在田赋粮政和兵役夫役上。用当时老百姓的话来说，前者是“要钱要粮”，后者是“要人要命”。实际上，在民国时期，兵夫钱粮一直是县长的两大主要职责，如同刑名钱谷是过去知县的两大职责一样。其时，有县长戏称自己是政府伸出的两只扒手，“替上级扒人、扒粮”，本身几无独立的人格可言（注：湖南安乡县政府编《安乡示范县政纪实》，长沙新中国书店1948年版，第201页。）。
从战时及战后县长受奖惩的原因中，与军事、财政形成鲜明对照的是，教育和建设所占的比例微不足道。它充分表明教育与建设不是这个时期县长考成的重点所在，自然也不是县长职责的重点。依据1939年国民政府公布的《县各级组织纲要》的规定，县政府应具有双重任务：一是“受省政府之监督办理全县自治事项”；一是“受省政府之指挥执行中央及省委办事项”。与之相随，县长也具有两重身份，一是县地方自治的执政长官，二是国家的低级行政官吏。从法理上言，当县长执行中央及省委办事项时，要对国家负责，当其行使地方自治职权时，应对县民负责。由此而观，县长似乎处在国家与社会的交接点上，介乎官民之间，扮演着一身而二任的双重角色。然而，从晚清以至民国终结，地方自治在中国从未真正实行过。地方自治执行长官的名义，对县长不过是一顶空衔。县长的实际职责是执行中央和省纷至沓来的委办事项。在对民生的关注上，国民党政权甚至不如历代封建王朝。据台湾学者李国祁对清代基层地方官升调降革与治绩关系的量化分析显示，影响知县升调和降革的治绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者所占的比例几乎相当（注：李国祁等：《清代基层地方官人事嬗递现象之量化分析》第1册，第47—48页。）。基层地方官对文教的重视， 对清代文教的发达产生了相当的影响。民国时期，中国乡村教育的急剧衰败，论者多归之于科举制度的停废，实则基层地方官职责重心的转换亦是造成民国乡村教育衰败的一个重要因素。
对比县长和传统知县的两大职责，可以发现其共同点在“钱谷”，而不同点在“刑名”。北京政府时期，县知事仍和前清知县一样兼掌行政、司法大权。南京政府成立后，即着手将司法从县长职责中分离出来，成立县级地方法院专理司法。据1939年底统计，全国已有325 县成立了地方法院，另有854县设有过渡性的司法处。司法处设审判官1人至2 人，独立行使审判事务，县长兼理司法处的检察职务（注：司法院：《司法年鉴》，商务印书馆1941年版，第82—83页。）。从政治现代化的角度观之，司法从行政中独立出来，是基层政权建设的一大进步。然而，在县官兼理司法时代，由于操有劝善惩恶之权，县官威信易于确立，政令也易于推行。自司法独立以后，“县长一方面丧失了劝惩的工具，得不到人民的父母之爱，而另一方面凡关于筹集经费增加人民负担的命令，又都要他负责去执行，于是县长变成了民间怨恨的对象，信仰日低，威信日减，行政权力不易发挥”（注：《浙江地方政治之回顾与前瞻》，《浙江民政》第5卷第1期，1935年3月。）。 据台湾学者李国祁的研究，清代基层地方官在刑名方面的治绩，以锄奸除暴最多，断案听讼尚在其次（注：李国祁等：《清代基层地方官人事嬗递现象之量化分析》第1册，第48页。）。很显然，自司法独立后， 县长失去了锄奸除暴的工具。这个时期基层社会豪强凌势，强者称雄局面的形成，除了传统士绅衰亡，新知识分子城市化以及回避制度的崩坏等因素外，司法权从县长手中脱离也是一个不容忽视的因素。从这个时期县长与地方豪强势力抗衡的大量事例中可见，县长一方常常显得软弱无力，要么妥协退让，要么与之沆瀣一气。更具讽意的是，地方豪强有时反过来在法律的幌子下攻击县长。1939年8月，在湖北省召开的县长会议上， 全体县长提议：“地方法院检察官对于县长动辄提起公诉，任意票传，致损县长威信，影响政令，拟请设法救济”。提案称：“查县长为推行全县政令之主管事务官，必须具有充分之威信始能推行尽利。值此非常时期处置一切紧急事件，不得不从权处理，以期达到任务，因此对于平时一切法令或难免稍有抵触”，地方豪强往往以此为藉口，向法院控告。法院则对县长任意票传。“此种情形在其他民治国家原无关系，惟我国民智浅薄，一闻县长被传，遂相率轻视，甚至引起莠民攻讦，影响所及，小则政令不能推行，大则人民将因县长之关系而不信仰政府矣”（注：《湖北省县长会议纪录》（1939年），湖北省档案馆藏，卷号LS1—889。）。县长竟由传统的“青天”沦落为请求“青天”保护的可怜角色，由此不难窥见基层地方官在从传统向近代转型过程中所遭遇的困境。时人称：县长“奉令应办之事是与日俱增，而其应享之法定的权力是与日俱减；其对人民的聚敛之恶是与日俱增，而人民方面的父母之爱又是与日俱减”（注：《浙江地方政治之回顾与前瞻》，《浙江民政》第5卷第1期。）。正是在这种增增减减中，县长的职责与地位均远非昔比了。
从政治现代化的视角观察，基层政权是国家政权建设的基石。但近代中国国家政权在从王朝政治体制向政党政治体制的转变过程中，伴随准现代政体的确立，国家官僚机构迅速扩张，民间社会空间日趋萎缩。国民党执掌全国政权后，为了树立一个强有力的中央政权，一直致力于强化其政治合法化能力、军事统制能力、经济汲取能力和社会动员能力。帝制时代，县为官僚机构的末梢。国民党执政后，政权机构由县而区，由区而乡，由乡而保甲，自上而下的政治轨道一直铺筑到各家各户的大门口。随着国家政权的不断扩张，县不再是国家对地方控制和统治的终点。在帝政时代，知县代表朝廷直接治理百姓。以一人之力治理数十万人口，虽然威风凛凛，毕竟不够有效。到国民党时期，县政的繁剧与县长职责之重，已远非传统知县所可比拟。国家所追求的，不再是“政简刑清”，而是要加强对社会生活各个领域的干预和控制，加强对社会各种资源的汲取和垄断。汲取和控制是这个时期县长的主要职责。有关民生的文化教育和经济建设被排挤到县政的边缘。官民之间的距离日趋逼近。老百姓所感受到的国家压力越来越大。传统“父母官”和“亲民官”的形象扭曲变形，县长的群体角色亦发生蜕变和分化。基层地方官的转型及其在转型过程中所遭遇的困境，正是这个时期国家与社会关系结构变迁的反映。