境外旅游行业协会的治理经验与启示
刘海玲 骆晶晶
在以“大社会、小政府”为目标的新一轮改革转型中，政府简政放权、不断转移职能，迫切需要社会组织成为政府和市场之外的又一立足点。西方发达国家的实践表明，旅游行业协会是目的地治理目标实现的有效工具。我国旅游行业协会是成立最早的一批协会，在目的地管理中发挥着至关重要的作用，但与西方发达国家和地区相比仍存在较大差距，突出表现在功能尚未发挥或充分发挥。2015年，政府强制协会脱钩后，有的协会甚至因为“断粮”而无法生存。在旅游业蓬勃发展的今天，必然要求协会建立有效的法人治理机制，由内而外地优化协会的功能优势，促使其真正发挥应有的作用。本文在借鉴美国、法国、德国、日本、新加坡、泰国等国家，以及香港、台湾等地区的旅游行业协会治理经验的基础上，探索我国大陆重构旅游行业协会的内部治理机制和外部治理机制的有效途径。
一、研究背景和问题提出
伴随市场经济的发展，旅游行业协会的地位逐渐得以巩固和提升。尤其是党的十八大确立市场在资源配置中起决定性作用以及民主化管理的改革目标以来，社会组织成为政府实现职权下放的重要载体。从表1与其他相关文件来看，旅游业协会的作用逐渐明晰。如2016年国务院两次发文强调协会的自律作用，随后，国家旅游局也进一步明确了旅游类行业协会的市场监督作用、协调作用和上通下达的角色。全域旅游的理念提出后，因旅游涉及到经济发展的各个方面，协调成为旅游工作的关键词。而现代游客体验式的消费需求也对公共服务提出了新的要求，多元化供给主体需要高效的协调机制。近期，国务院、文化和旅游部发文进一步推进旅游管理体制改革，强调旅游业发展的统筹协调和部门联动。这一过程中，旅游行业协会成为当仁不让的重要抓手。
曾经，我国的旅游业协会和政府关系不明，角色模糊，加上对会员的吸引力不足、公信力弱，以致于功能作用被大大弱化。2015年政府强制脱钩后，部分协会因为治理机制的不健全、不完善而陷入两难的尴尬局面。在强大的市场体制下，协会还随时面临着被其他社会团体取代的风险。因此，旅游行业协会必须首先建立完善的法人治理机制，健全组织机构和运行机制。
二、概念辨析与界定
表1 “旅游行业协会”有关政策的汇总
本文的研究对象包括综合性旅游行业协会、旅游专业协会、分会和专业委员会以及旅游类商会等经民政部门登记注册，具有旅游行业属性的企业或团体组成的非营利性组织。
于是，我把这次采访拆成了几个部分，在开始讲述他的故事和他的变化之前，我想先聊聊如题的这个话题。因为，对于曾经出走葡萄酒行业的我来说，我最好奇的，是他如何这么目标明确，从未放弃过这一路的坚持！
（续表）
1.印度旅游行业协会
中国的旅游类行业协会与西方发达国家或地区不同，不仅存在横向的细分协会（如饭店协会、车船协会、景区协会等），还存在纵向的行政区划层级协会（如国家级、省级等），而且层级之间有切实的指导关系。
三、境外旅游行业协会的典型案例
康宁大中华区总裁兼总经理李放表示：“改革开放40周年，中国取得了巨大成就。 如今，中国不仅是世界的主要经济体，更是创新的发源地和试验场。在中国，我们一以贯之地利用自身在材料科学领域的专业知识，不断引领行业变革，改善人类生活。”
（一）以美国为代表的民间型行业协会
美国是自由资本主义国家，这一点在旅游行业方面体现得很明显。美国政府机构中只有一个旅游办公室，其隶属于商务部，职责为参与制定相关的联邦政策，并不存在旅游局这一部门。与此同时，该旅游办公室也不具备对旅游企业进行管理的职能。在美国经济和社会管理体系中，行业协会在旅游行业治理过程中担任着不可或缺的角色。美国的行业协会属于非政府组织，他们在官方部门注册后由参加者自愿组织起来以处理日常事务。对此，美国政府的态度是，在旅游行业协会的建立以及日常事务上，既不干预，亦不提供资金支持，但在税收与费用上相对有所削减。此外，有关部门也为旅游行业协会制定了较为健全的监管机制，并由相关民间组织来进行监管和督促。
表2 境外旅游行业协会功能定位与设置
各类协会广泛存在于美国旅游行业中，其中大多数是私营的非营利组织。这些组织以竞争的方式为成员带来相应的服务体验，受到了很多企业的认可和赞许，从而能够从企业拿到更多的资金捐款。事实上，旅游行业各类协会组成的松散系统发挥的是对美国的旅游业进行行业监管和治理的作用。美国影响力较大的旅游协会主要有美国旅游协会、美国旅游批发商协会、美国旅游代理商协会等。
笔者通过预试验比较了分别以乙腈-0.05%磷酸溶液[15]、乙腈-0.1%磷酸溶液[16-17]、乙腈-0.75%冰醋酸溶液[18]作为流动相时对色谱图的影响，发现以乙腈-0.75%冰醋酸溶液作为流动相进行梯度洗脱时获得的色谱峰尖锐、基线漂移较小、分离度良好，且色谱峰信息丰富。故选择乙腈-0.75%冰醋酸溶液作为流动相。笔者还比较了221、230、254、275、300、330、365 nm各检测波长下获得的色谱图，发现在275 nm波长下获得的色谱峰分离度良好、信息丰富，指纹图谱的整体特征较稳定。故选择275 nm作为检测波长。
（二）以德国、法国为代表的辅助型行业协会
欧洲的国家都属于大陆法系国家，政府对社会的干预强度大。以德国为例，“社会市场经济”理论带来了行业协会的诞生与发展，马克斯•韦伯曾说：“国家理性就是我们的最终价值”。德国市场经济的基本原则是在竞争经济的基础上，通过对经济过程的初步协调，达到市场自由原则和社会平衡原则相互结合的目的，如果市场运作形成了令人不满意或不恰当的结果，政府就不得不实施修正性干预。修正干预表现为支持私有制，抵制垄断，实施“经济人道主义”和经济自由化。因此，德国的社会市场经济是介于纯粹的市场经济和纯粹的集中管理经济之间的混合体系。德国工商会和其他社会组织在这一经济体系和法律体系中发挥着相应的作用。因此，这种情形下产生的行业协会必然具有行政管理的职能，其作用是配合政府进行社会监管治理工作，但这个过程并不会对政府的职能行使产生制约。
法国的商会除了行使商会本身被赋予的职能外，还会履行部分政府的职责。1898年法国关于商会的规定明确了法国商会是一个公共非营利组织，它具备政府公共管理单位的性质，其下属事务局的员工是公务员，由法律赋予其特许的权力，以履行所担负的职责，各商会所分管的地区由政府决定。
（三）以日本为代表的政府型行业协会
多年经验使日本旅游行业协会对会员的约束力不断强化。在对会员的管理上，基本是按照协会的章程程序处理，以自律为主，很少有强制处理的个案。在日本关于旅游领域法律法规逐步完善的背景下，行业协会能够实现对会员企业更加全面合理的约束。此外，国家通过委托行业协会组织导游资格考试等，使行业协会能及时准确地把握行业动态。而日本行业协会在收取会费的同时，不断加强其服务功能，也能找到行业自律的着力点。
自上世纪90年代以来，日本着手进行行政改革，其重点是“从政府到民间”。政府最初担负的一些经济职能被下放到私营部门和社会组织，其中，地方自治体负责当地事务。日本旅游业协会的日常事务包括两方面：一方面，基于自由企业制度和公平竞争的基本制度，行业协会优先为会员企业提供服务，包括提供国内外旅游行业信息，帮助企业培养人才，指导企业进行管理，加强行业内部或者旅游相关行业间交流等；另一方面，协会依据该行业在国内外的发展情况及地位进行调查研究，根据调研结果向政府的相关机构提出意见和建议，同时派协会代表出席政府各类会议，以期增强协会在政策制定方面的影响力，行业亦可借此获得更大的发展空间。
（四）以我国香港为代表的半官方半民间行业协会
旅游业作为香港经济的四大龙头产业之一，在旅游管理和运作机制方面已经积累并实行了较为完整和成熟的方法。香港涉旅机构主要有三个：香港旅游发展局（半官方机构）、香港特别行政区政府旅游事务署（政府机构）和香港旅游业议会（行业自律组织）。
香港旅游业议会于1978年正式成立，其目的在于保持行业专业水准，保护旅客和旅游从业者的双重利益。其具体职责是：授予会员企业会员证书并提供证书更新服务、登记旅行团条例、修改会员信息、征收印花费及负责印花机的维修保养、在会员之间进行调解、为旅游公司成员提供培训课程、解决消费者投诉、帮助有需要的人士向旅游业赔偿基金及旅行团意外紧急援助基金申请特惠补偿、增强游客的旅游安全意识等。香港旅游业议会拥有8个属会和1400多家成员旅行社，议会内部设置的机构包括理事会、16个专业委员会、3个小组委员会以及议会办事处等，除议会办事处外，其他内设机构均属于非常设性机构。
在这个问题上，简单地将法律翻译归入工具翻译的范畴是有所欠缺的。法律文化的差异早已从根本上决定了，即便是信息层面，绝对等值的翻译也无法实现(Cao 2008:32-34)。仅从语言学路径出发很难辨清“不忠”的合理性，或许我们应当换个视角：基于意识形态，从权力运作的层面重新认识这些矛盾现象。
（五）我国台湾地区旅游行业协会
一直以来，台湾旅游行业处于相互博弈的状态，各旅游组织缺少交流合作。对此，从2000年12月开始，台北旅行商业同业公会、高雄旅行商业同业公会以及台湾旅行商业同业公会联合会三家机构，计划共同筹备组建“旅行商业同业公会联合会”。作为非营利组织，台湾旅行商业同业公会联合会的主要职能为：成为政府同旅游行业沟通合作的重要桥梁，让旅游政策同旅游行业的发展需求相适应，营造稳定协调的旅游市场环境；帮助旅游企业提高自身的竞争力，同时加强它们之间的团结，有效保障公正健康的旅游市场秩序，最大限度地规避业内的恶性竞争行为，维护相关企业的合法权益。
The application of HWENO-LW scheme and immersed boundary method
（六）其他国家旅游行业协会治理情况
综合性旅游行业协会是指由旅游企业或事业单位组成的具有社团法人资格的社会组织，往往下辖专业协会或分会等。旅游专业协会、分会和专业委员会是因旅游行业内的细分行业（如饭店、旅游社、旅游交通等）而产生的二级机构。旅游类商会是指沿用商会名称的各类与旅游相关的社会组织，如云南省旅游商会。以上在本文中统称为旅游类行业协会。
HCC AM伴IVCTT的手术难度较大。转移瘤通常与周围组织粘连严重。尤其以肾上极与肝下缘间粘连为著。癌栓通常起源于肾上腺转移灶，通过肾上腺中央静脉延伸至下腔静脉。这可能造成下腔静脉(近心端)留置阻断带的位置过高(偏向头侧)而增加下腔静脉近心端游离的范围，增大手术难度。
1.协会相对政府的自主性较强
药物在胃肠道的吸收程度受多种因素影响[1]，尤其与药物在胃肠道的滞留时间相关[2]。胃滞留给药系统设计的目的是为延长药物在胃部的滞留时间，从而促进其在胃肠道的释放和吸收，提高其口服生物利用度[3]。胃滞留给药系统主要分为生物黏附型、漂浮型、扩张膨胀型和超多孔水凝胶型等[4-7]，漂浮型胃滞留给药系统是其中发展较为成熟的一种[8]。
2.马来西亚旅游行业协会
牛皮糖蹲在自家的八斗丘里，全神贯注的想到了某件事情的要紧处，背后脚步声响起来，村长回来了。村长脸像一块揉皱的红绸，满脸的喜气。捏着一根狗尾巴草在空中甩着圈圈。牛皮爹干什么呢，屙屎啊。
国外旅游协会的角色定位非常清晰，扮演双重中介者的角色。以日本为例，日本旅游业协会的日常事务包括两方面：一是市场主体之间的中介，基于自由企业制度和公平竞争的基本制度，旅游行业协会优先为会员企业提供服务，包括提供国内外旅游行业信息，帮助企业培养专业人才，指导企业进行管理，加强旅游行业内部或者旅游相关行业间交流等；二是国家与社会之间的中介，旅游协会依据旅游行业在国内外的发展情况及地位进行调查研究，根据调研结果向政府的相关机构提出意见和建议，派协会代表出席政府各类会议，以期增强协会在政策制定方面的影响力，行业亦可获得更大的发展空间。
3.泰国旅游行业协会
泰国旅游行业协会有许多，大多自发成立，其存在的价值多是为会员提供服务，与政府并无行政隶属关系。
境外旅游行业协会的运作机制已逐渐成熟完整，概述起来主要有四种模式：以美国为代表的民间型行业协会，以德国、法国为代表的辅助型行业协会，以日本为代表的政府型行业协会，以我国香港为代表的半官方半民间型行业协会。各种模式间的差异见表2，相关资料由中国旅游协会提供。
四、对我国旅游行业协会的启示
（一）内部治理方面
印度旅游行业协会众多，几乎涉及旅游产业链上的各个环节；独立性强，社会影响大，不依附于政府部门，但又注重与官、商、学术各界保持密切合作关系；善于攻关和策划，大多数协会在日常活动中商业与学术并举，体现出较强的专业性。印度联邦和地方政府旅游行业主管部门也都非常看重这些行业协会，在决策、施政、组织大型活动等方面均需要这些行业协会的支持与配合。
协会的性质明确，具有非政府性。美国、印度、新加坡、马来西亚、泰国的旅游行业协会是非常具有代表性的民间性组织，参与者自愿选择是否组建协会。新组建的协会要实施相关活动，必须先到指定部门进行注册备案。针对旅游行业协会的设立和运行事宜，政府持既不干预亦不提供资金支持的态度。德国、法国、加拿大、瑞士，以及香港地区的旅游行业协会虽然在经费来源、承担职能等方面与政府有一定的关联，但其在本质上都是非政府性的，具体表现为：协会组织具有自主性，在内部实行自我管理，不受政府的直接控制；职能行使不具有政府强制性；工作人员一般不具有政府公职人员背景；运行经费较大比例来源于会费收入等。
协会经费的来源渠道多样。在德国、加拿大、瑞士、日本等旅游行业协会的经费来源中，政府补贴所占比例较大。但是，相较于中国大陆地区，日本等政府对旅游行业协会的经费补贴方式更加多样化。以日本为例，其采取直接投资的方式进行经费支持，而在财政补贴中所占比例更大的是业务委托，如以考试业务委托的形式提供间接补助。各国政府根据会员企业经营规模与经营情况收取会费，且会员缴纳会费时，还可额外享受一些促使企业积极入会的优惠政策，如免缴纳营业保证金。此外，在一些发达国家，旅游协会的经费很大一部分来自于企业的捐款，尤其是英美法系国家，其国内企业的捐款数额往往比较巨大。拿美国旅游行业协会来讲，并未收到过任何形式的政府经费补贴，其经费一部分来自于会员缴纳的费用，另一部分正是来源于大企业的捐款。
2.协会较其会员的自主性更强
马来西亚的旅游行业协会较多，其中，影响较大的是马来西亚旅游同业公会。马来西亚旅游同业公会的主要任务是：为会员企业提供各种服务，协调会员与有关部门的关系，协助政府举办旅游展览等推广活动。旅游行业协会与政府旅游部门无行政关系。
协会的职能体现出非营利性、公益性、全面性和专业化。
第一，目的非营利性。这是行业协会的一个特征，使其与其他营利性组织区别开来。该特征要求其关注无利可图的公共福利事业。纵使在运营期间形成收入及盈利，法律也明令禁止这些利润被协会成员瓜分，而是促使协会将其投入公共福利事业中。
设计过很多重要场合的高级定制礼服，被作为很多明星的指定用衣，论经验楚艳足以作为老师和前辈。可是想要复原出敦煌服饰的美感，楚艳也不得不面对诸多的艰难险阻。怎样才能用设计还原那些最打动人心的部分呢？
第二，内容公益性。国外及相关地区旅游协会的职能充分体现出公益性，从不同国家旅游协会职能范畴的界定可见一斑。例如，加拿大旅委会的职能包括开展全球性的宣传促销，进行旅游规划和产品开发，开展宏观的市场及业界调研，为行业提供信息和决策参考等；法国旅游发展署的职能包括法国旅游市场的营销与宣传推广，负责旅游的职业培训工作，以便使教学更好地适应旅游企业的需求；瑞士国家旅游局则具体负责瑞士在海外的形象宣传及市场推广。不难看出，国外旅游行业协会的工作内容以服务所属行业、服务所在地区以及服务国家旅游产业发展为主，具备较强的公共属性，公益性显著。
第三，功能设置、功能发挥的全面性和专业化。在发达国家，旅游行业协会具备更加强大的功能，一方面，指导会员企业开展生产经营活动，为会员企业提供中介项目服务，帮助会员企业及时查找风险等；另一方面，连结会员企业和相关政府部门，加强会员企业同市场之间的联系。与此同时，协会功能的发挥亦极为专业。例如，在产品开发与市场分析上，法国旅游发展署有大约40名旅游业界专家，这些专家来自法国生态部、能源部、可持续发展及海洋部、农业部、经济部、工业与就业部等，他们联合法国国内以及国外的旅游企业，深入研究旅游政策制度、旅游开发方案以及旅游投资规划等，通过竞争检测、经济形势分析，并对特定行业、旅游目的地或者客户群体划分进行市场研究引导，从而激发产品创新，促进产品质量的提高。香港旅游发展局就旅客特征、喜好、消费等各方面进行深入研究，将这些数据及其他有利于旅游行业进行高效宣传推广的材料，通过互连网等渠道，提供给业界参考。
当采用组成数据，通过专用软件计算天然气的烃露点时，GB/T 30492-2014《天然气 烃露点计算的气相色谱分析要求》要求对于C+6组分的定量分析，当按碳数归类有交叉的情况时，应将苯、甲苯、环己烷、甲基环己烷等组分进行单独定量分析[15]。
此外，国外及我国港台地区旅游行业协会的功能在两个方面表现突出：一是对本国或地区旅游形象、产品进行营销与宣传；二是代表行业与政府积极沟通，建议并谋求政府制定利于行业发展的相关政策。与之相比，我国大陆旅游行业协会在营销功能上既不专注也不专业，特别在国际营销上，协会发挥的作用微乎其微；而在与政府沟通方面，受多重因素影响，协会处于“人微言轻”的不利境地，难以发挥有实效的建言献策功能。
行业自律功能相对弱化。由于自身市场经济较为成熟，旅游业发展早，发达国家已然建立了较为完善的旅游行业管理机制，旅游行业的制度规范、法律法规等也都比较健全，旅游企业合法运营的意识与习惯相对成熟。在此背景下，国外旅游行业协会在功能的定位与设置上较少关注行业自律问题。除日本外，其他国家与地区旅游协会的自律功能尚未得到特别强化。
3.协会组织内集体社会资本较高
这主要表现在组织内结构设置的合理性方面。关于治理问题，国外旅游协会在组织结构的设置上进行了充分考量，如美国旅游协会下设董事会，董事会成员由选举产生，董事会下设有常务执行机构及负责人。美国社会也为行业协会建立了完善的监督体系，并有相应的民间组织来监管和督促所有的行业协会。另外，与我国大陆旅游协会只设会长、副会长与秘书长三个职能岗位相比，其他国家与地区在协会内部专业部门的设置上也较科学。如香港旅游发展局香港总部下设策略筹划及市场推广、旅游市场推广、企业传讯及公关、全球办事处、业界培训及人力资源、企业行政等部门，各部门分工明确，各司其职，运行有序高效。
另外，国外旅游协会多为单一的、国家层面的协会，各协会依据需要在不同地域分设办事处，但极少设立分会，不存在国家层面总会与地方层面分会之间的纵向直接隶属关系或业务指导关系。因此，国外旅游协会在内部治理方面，并不存在总会与分会、专业协会之间的关系治理问题。
（二）外部治理方面
1.协会同政府之间维持独立关系
美国国内的旅游行业协会具有很强的自主性与独立性。无论是最初协会的建立，还是协会活动的开展，美国政府既不干涉其日常运作，也不提供经费支持。一旦政府和旅游企业产生矛盾冲突，议会将出面处理，政府承担着源自议会议员的庞大压力。而日本政府会扶持、指导国内旅游业协会，各协会或多或少都有一些政界背景，但是协会自主运作，其独立性可以得到法律的保证，为会员企业带来一定的利益，自律效应巨大。可见，不管政府同旅游行业协会之间的作用关系强弱程度如何，不论是日本还是美国，从行政层面来讲，旅游行业协会并不附属于政府，而是平等的合作伙伴关系。在上述各国家和地区中，通过旅游行业协会对本行业各组织的监管治理，政府对旅游经济的调节与控制程度不一。
2.建立相对完善的旅游法律法规
海底光缆的规模化使用是舟山电力通信的一个特色。海底光缆安全运行始终是海岛电力通信的关键工作。目前，海底光缆受损中断事件时有发生，某些早在投运前基建施工阶段就已损伤继而断纤，而某些则是在投运后遭受外力破坏引起断纤。
较为健全的旅游法律法规为旅游行业协会的发展提供了法律保障，有助于旅游协会提升工作成效。日本在这方面做得比较好，制定颁布了一系列旅游基本法，不断完善其旅游法律体系，形成了自己的特色。日本旅游领域的法律法规被不断补充完善，内容涉及国家、地方政府、地方团体、旅游经营主体、旅游者等，范围几乎能够辐射到每一个方面，相关方的职责分工具体明确。无论是对于旅游行业从业者来说，还是对于旅游游客而言，一旦遇到相关问题，都能够借助与之对应的法律手段，在法律框架内及时有效地解决问题。因此，健全的法律法规体系可以免除旅游行业协会在法律上的后顾之忧，让其能够集中力量，整合现有资源，实现自身的持续发展，充分发挥出自身的作用。
[项目简介] 本文系山东省高等学校人文社会科学研究项目“供给侧机构性改革下旅游社会组织的分类治理研究——基于社会资本视角”（项目编号：RW2018BAF079）、山东省社会科学规划研究重点项目“供给侧结构性改革下山东省旅游社会组织参与公共治理的路径优化研究”（项目编号：17BGLJ03）的阶段性研究成果。
[作者简介] 刘海玲，山东财经大学燕山学院讲师，研究方向为旅游产业经济、旅游公共管理；骆晶晶，山东财经大学旅游管理专业本科生。
[责任编辑：林凡军]
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