欧盟的有限战略行为主体特性与中欧战略伙伴关系——以解除对华军售禁令为例，本文主要内容关键词为：中欧论文,战略论文,为例论文,欧盟论文,伙伴关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2006)05-0001-10
自1993年开始实施共同外交与安全政策(CFSP)以来，今天的欧盟，如同赫特纳和桑德鲍姆(Fredrik Soderbaum)指出的那样，“已经成为一个全球行为主体和国际政治中的重要力量，特别是在贸易、发展合作、区域一体化促进、民主、善治和人权领域，在安全政策领域也日益如此。”①然而，就其制定和实施战略的能力以及其对重大国际安全问题和重要国际事务的影响力而言，欧盟至今尚未成为一个完全的战略行为主体。随着中欧关系进入“战略伙伴关系”的新阶段，欧盟不完整的战略决策和行为能力已经成为深化中欧战略伙伴关系进程中的一个问题。本文以中欧关于欧盟解除对华军售禁令的谈判为例，分析欧盟作为战略行为主体的限度，并探讨这种限度对中欧战略伙伴关系发展的影响。
一、欧盟：不完全的战略行为主体
1.欧盟作为新生的战略行为主体
一个战略行为主体有两方面的含义：其一涉及到行为主体自身的一个关键特征，即有能力通过制定和实施一个长期系统的计划以实现其对外目标。其二则涉及到行为主体在国际事务中的重要性，一个战略行为主体应能够在塑造国际事务方面扮演一个独立的、关键的和实质性的角色，比如改变国际权力平衡、决定战争与和平、建立和改造国际制度等。
按照这样的标准，我们可以认为欧盟是一个新生的战略行为主体。首先，欧盟已经发展出了自己的外交和安全战略。《阿约》规定了共同外交与安全战略的五项基本目标：1)保卫联盟的共同价值、基本利益、独立和完整；2)通过各种方式加强联盟的安全；3)维持和平和加强国际安全；4)促进国际合作；5)发展和巩固民主与法治，尊重人权和基本自由。这些目标确定了联盟在国际事务方面的长期利益，而且囊括了联盟所关注的所有重要方面，从经济、外交到安全。
2003年12月，欧盟进一步推出了它的第一个《欧洲安全战略》(ESS)，提出了联盟为推动一个更加安全和美好的世界而应追求的目标和手段。《欧洲安全战略》将恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区冲突、国家失败和有组织犯罪认定为对联盟安全的最主要威胁。为应对这些威胁，在欧盟的周边营造安全环境，以及建立一个基于有效的多边主义(effective multilateralism)的国际秩序，该战略呼吁欧盟应该更加积极、更加一致、更加有效，并与其他行为主体加强合作。②
第二，欧盟已经能够利用多种手段来追求其战略目标。经过几十年的发展，欧盟已经能够娴熟地运用非军事手段来追求它的目标，作为一支“民事力量”(civilian power)③出现在国际舞台上。其具体方式有三：一，通过逐步实现欧共体对外关系的政治化，欧盟利用欧共体的贸易政策和对外援助服务于欧盟的外交和战略目标，使“欧盟成为行为体，而欧共体成为其代理人”。④二，借助扩大进程，欧盟促使周边国家改革国内体制和改善相互关系。三，通过将自身建设成为一个和平稳定区和一种“规范性权力”(normative power)⑤，欧盟树立了国内和区域善治的样板，从而增强了其在世界上的影响力。此外，通过发展欧洲安全与防务政策，欧盟掌握了追求战略目标的新的军事手段，可以其军事力量来施加国际影响。
第三，在内部加强追求战略目标的能力的同时，欧盟也在国际政治中确立了其作为一个重要行为主体参与者的地位。欧盟已经扩大到了东欧，其在周边和非洲的政治经济影响力只有美国可与之匹敌。作为最大的贸易实体和发展援助的最大提供者，欧盟还将其影响力扩大到了亚洲和拉丁美洲。正如《欧洲安全战略》指出的那样，“欧盟已经不可避免地成为了一个全球参与者。……欧洲应该做好准备以分担在全球安全方面以及建设一个更加美好世界方面的责任”。⑥
2.欧盟作为有限的战略行为主体
然而，一个完全的战略行为主体至少需要在以下三个方面达到较高的水平：掌握充足的政策手段和政策资源；具有较高的战略决策能力和谈判能力；对国际政治中的重要事务有重大影响力。以此为标准，欧盟要将自己建设成为一个可信的战略行为主体还面临诸多缺陷。
首先，欧盟尚未掌握所有潜在的政策手段和资源。欧盟在充分利用欧共体的经济杠杆支持其对外政策目标方面确实取得了巨大的进步。例如，从《马约》开始，经济制裁可以被用作共同外交与安全政策的杠杆。2004年，欧盟提供了69亿欧元的发展援助，相当于世界官方发展援助总量的10%。这些援助同样能够被欧盟用于支持其对外政策。尽管如此，成员国仍然是发展援助的最大提供者，在2004年共提供了274亿欧元，是欧盟发展援助的四倍多。⑦欧盟也发展了自身的外交手段，向118个国家和5个国际组织派驻了使团，雇员总数达4900人。⑧但是，成员国仍然掌握了欧盟范围内最大部分的外交资源。比如，1998年，15个欧共体成员国在华盛顿的大使馆总共拥有443名外交人员，而欧共体代表团只有22人。⑨在军事资源方面，欧盟直到2003底之前才形成了一支小规模（6万人）的快速反应部队。
第二，欧盟共同外交与安全政策机制一直未能解决其连贯性、一致性和有效性的问题。作为整个欧盟结构中的一个本质上政府间主义的支柱，共同外交与安全政策奉行全体一致的决策程序，从而赋予每一个成员国对于任何一项共同政策的否决权。其结果，共同外交与安全政策通常较难形成，往往仰赖成员国之间利益和偏好的趋同和协调；而一旦好不容易形成一项政策，该政策往往比较刚性和僵化，难以在变化的环境中实现政策创新。
欧盟在对外利益表达和和谈判方面也存在明显的缺陷。法、英、德这样的欧盟大国在世界范围内拥有广泛的利益，在不同程度上扮演着战略行为主体的角色。不过，在法律上，它们在共同外交与安全政策以及欧洲安全与防务政策的决策中只能和其他较小的成员国分享平等的发言权，而且，它们也不能主导由欧盟三驾马车负责的对外利益表达和国际谈判。该三驾马车机制在首脑层面包括委员会主席、外交政策高级代表（索拉纳）和轮值主席国的首脑。在这一代表体制之下，成员国中的大国很少能直接代表欧盟进行对话和谈判，妨碍欧盟与其他大国进行实质性的战略对话。⑩
第三，欧盟在国际政治中的影响在很多方面仍然是有局限的。欧盟的作用仍然主要集中在它的周边。无疑，欧盟目前是影响东欧和北非事务的主导性力量，其在中东和其他前殖民地地区的影响力也相当重要。在其他地区，如在亚洲，欧盟的影响正在上升之中，但尚不足以扮演关键性的角色。欧盟的影响也主要局限在解决那些低烈度的纠纷和争端。即便在欧洲大陆上，欧盟也没能成功解决发生在波斯尼亚和科索沃的内战，而不得不依靠美国的军事力量来促成和平协定。此外，在那些塑造世界政治的重大议题上，比如联合国的改革、应对美国霸权和中国崛起，欧盟也常常力不从心。
二、中欧战略伙伴关系与欧盟对华军售禁令
1.中欧战略伙伴关系的提出
冷战结束后，欧洲国家一度对中国实施了经济制裁并冻结了政治对话。在德、法等主要成员国的强力推动下，欧盟对华政策日趋积极。
1995年，欧盟委员会提出了有史以来的第一个全面对华政策文件——《中欧关系长期政策》，确定了对华建设性接触的政策主旨。该文件指出，中国“在军事—政治领域和经济领域日渐强大”，中国的发展“不仅对其自身有着长远的影响，而且对地区和全球也有着重要的影响”。因此，欧盟的对华政策应该旨在促进“中国尽可能地参与到国际事务中，无论是安全、政治、环境、社会还是经济领域”。(11)
1998年，欧盟委员会提出了《与中国建立全面伙伴关系》的新对华政策文件，提出要发展与中国的伙伴关系，并将中欧对话提升到首脑层级。
2003年9月，欧盟再次出台新对华政策文件——《成熟的伙伴关系：中欧关系中的共同利益与挑战》，提议建设中欧战略伙伴关系。该文件指出，“欧盟和中国在国际舞台上作为战略伙伴进行合作具有非常明显的利益。……通过进一步加强合作，欧盟和中国将能更好地保障它们的共同安全以及它们在亚洲和更广泛范围中的其他利益”。(12)
其时，在欧盟一边，欧元顺利流通，欧盟向中东欧的扩大在即，欧盟宪法条约的政府间谈判开始启动，法德高举反对伊拉克战争的大旗；在中欧关系方面，中欧贸易迅速扩张，欧盟大有成为第一大贸易伙伴之势，中欧就中国参与欧盟的伽利略计划达成了历史性协议，高层互访频频。这一切都显示中欧发展战略伙伴关系的时机已经出现。中国方面对欧盟的期望有了明显的提升。
2003年10月，中国外交部发表了第一个针对特定国家或地区的政策文件——《中国对欧盟政策文件》。文件指出，“欧盟的发展尽管仍面临诸多困难和挑战，但其一体化进程已不可逆转，未来欧盟将在地区和国际事务中发挥越来越重要的作用”。关于双边关系，文件指出，“中欧之间不存在根本利害冲突，互不构成威胁”，“中欧关系处于历史最好时期”。为此，中国政府承诺：“加强与不断发展中欧关系是中国外交政策的重要组成部分”，“中国致力于构筑中欧长期稳定的全面伙伴关系”。(13)在文件的最后，中方明确提出，欧盟应取消欧盟自1989年以来实施的对华军售禁令。显然，在中方看来，要发展平等的战略伙伴关系，欧盟已经没有理由继续维持针对中国的歧视性军售禁令。
2.欧盟对华军售禁令
欧盟对华军售禁令的依据是1989年6月欧共体部长理事会发表的一份不具法律约束力的政治声明。该简短声明的其中一句，声称欧盟成员国将实行“对中国的武器贸易禁运”。因此，在安东尼(Anthony)看来，“从法律的角度讲，并不存在一个（欧盟的）对华军售禁令，而是一系列基于成员国法律、规则的成员国的对华军售禁令”。(14)而且，由于声明并未具体说明“武器”的内容，成员国可以采取自己对“军售禁令”的解释。比如，一些成员国（像英国）就将禁令解释为针对杀伤性武器，但不包括非杀伤性武器（比如航空电子设备和雷达）。因此，成员国仍然能够为与军事相关的设备和零件颁发出口许可证。
1998年，欧盟成员国签署了《欧盟武器出口行为准则》(EU Code of Conduct on Arms Exports)。从本质上讲，这一准则也不是一个有法律约束力的文件，只是欧盟成员国关于武器出口应遵循条件的一项政治协议。该准则要求成员国在颁发出口许可证前进行事先协调和磋商，但是出口决定要受成员国相关法律的约束。与笼统的对华军售禁令相比，《准则》具体规定了成员国在向任何第三国颁发武器出口许可证前应该考虑的八项标准，其中一些是和对华出口相关的，包括进口国的人权状况，产品和技术被再出口的可能性，军售可能对地区和平、安全、稳定造成的负面影响以及出口可能会对欧盟成员国、盟国及友邦安全造成的负面影响。(15)
根据《准则》，欧盟成员国有义务每年报告它们的武器出口情况。欧盟的报告显示，一些欧盟国家在2002、2003和2004年分别颁发了总价值为2.098、4.612、3.407亿欧元的对华武器出口许可证。在2005年，法国和英国分别颁发了价值约1.7亿欧元和1.5亿欧元的出口许可证，占欧盟总数的90%以上。(16)
3.解禁谈判及其利害关系
《中国对欧盟政策文件》发表后不久，法国总统希拉克和德国总理施罗德分别在当年11月和12月对中国的访问中公开表示支持重新审议欧盟对华军售禁令。
在现行的共同外交与安全政策框架下，欧盟成员国要解除对华军售禁令需要达成全体一致。起初，一些观察家认为，“只要绝大多数成员国公开推动解除禁令，没有多少国家愿意单独跳出来积极反对。一旦绝对多数成型，决定将很快做出”。(17)但后来的事实表明这种观点过于乐观了。
2004年1月胡锦涛主席访问法国，法国总统希拉克表示，对华军售禁令“在今天已经没有什么意义了”，希望禁令能“在未来的几个月里”被取消。(18)由于5月份将有十个新的成员国加入欧盟，支持解除禁令的国家希望能够在5月之前做出决定，以避开新成员国加入后会有更加复杂的内部谈判。尽管法国的政策得到了15个成员国中绝大多数的支持，但是仍然没有能够在5月之前达成一致。
在12月初中欧海牙首脑会晤之前，中国外长李肇星就非常明确表示，中国无意从欧洲国家购买大量武器。中国所“不愿意看到和反对的是，对华军售禁令事实上是一种歧视性行为，反映了一种政治歧视”。他强调这种政治歧视不利于双边合作，而且是“毫无用处和应该抛弃的”。(19)中国外交部发言人还强调指出，欧盟军售禁令问题“已经到了要彻底解决的时候了”。(20)
在中国的进一步推动和保证下，年底召开的欧盟首脑会议向中国释放了一个“积极的信号”。首脑会议的主席结论指出，“欧洲理事会重申继续努力解除对华军售禁令的政治意愿”，并“促请下一届轮值主席国将已获致良好进展的工作最后确定下来，以便做出一项决定”。(21)
然而，在似乎处于最后冲刺阶段的2005年上半年，也就是卢森堡担任轮值主席国的期间，支持解禁的希拉克和施罗德在国内相继遭遇挫折。在法国，民众在5月29日的全民公决中明确否决了希拉克全力支持的欧盟宪法条约，这严重损害了希拉克在国内和欧洲的政治权威和信用。同时，施罗德的社民党在德国最大的州——北威州的选举中被击败。反对解禁的阵营还提出了中国《反分裂国家法》的问题，他们指责这部2005年3月刚刚由中国全国人大通过的新法“以不当方式加剧两岸局势”。(22)推动解禁的努力在欧盟内部陷入困境。
在接下来的英国和奥地利的任期内，禁令问题没有再被列入重要的日程。新的德国总理默克尔并不积极追循其前任在禁令问题上的政策，令中欧之间寻求一个快速解决方案的外交努力暂时失去了势头。
持续了数年的解禁谈判越来越清晰地表明，解除对华军售禁令实际上主要是一个“象征性”的行为，用欧洲理事会2004年12月主席的话说，它并不意味着“欧盟成员国对华武器出口的增加，无论是数量还是质量”。但即便在这样的框架下，欧盟国家仍不能够达成一项共同决定。过去三年中究竟出了什么问题呢？
对于那些解除禁令的支持者们来说，只有少数几个国家受到欧盟的武器禁运，如中国、津巴布韦和缅甸，连朝鲜都不受欧盟武器禁运，显然，把中国和其他受禁运的国家归为一类是不恰当的。解除对华军售禁令被看作是实现与中国关系正常化的最后一步，而不是任何奖励。而且，解禁主要是一个象征性的行为，并不涉及到实际军售的增加。实际上，即便欧盟禁令解除了，这些国家的出口控制仍然存在。况且，强化后的《欧盟武器出口行为准则》至少具有和禁令一样的约束力。(23)
这一立场面临两方面的挑战，即人权考虑和地缘政治考虑。人权阵营（包括活跃的人权非政府组织、欧洲议会和一些北欧国家）坚持认为，中国的人权状况没有达到欧盟的标准，因此不应该解除禁令，或者至少应该以中国批准《联合国公民权利和政治权利公约》为条件。(24)
当然，最强烈的反对源自美国的战略考虑。用沈大伟(David Shambaugh)的话来说，这些战略利益包括“保持台湾海峡局势的稳定；台湾的安全；以及防止中国把从欧洲获得的武器用于针对美国武装力量的军事行动”。(25)为了保护美国及其盟友的利益，美国对欧盟展开了强烈的外交攻势，包括对话、说服，以致威胁利诱，来阻止欧盟解除对华军售禁令。美国不仅反对任何解禁的决定，认为禁令“有力地阻止了杀伤性武器及武器平台流向中国”；而且一些人（比如沈大伟）还主张应该进一步“强化”禁令，以阻止军事技术流向中国。他们还强烈质疑欧盟运用修订后的《行为准则》阻止武器和技术流向中国的能力。
美国的这些强硬观点被一些新入盟的成员国带到了欧盟内部的辩论中，这些国家大多亲美，其外交政策具有浓厚的大西洋主义倾向。和人权集团一起，美国及其在欧盟内部的亲密盟友阻止了欧盟就军售禁令问题做出迅速决定。
三、消除中欧战略伙伴关系中的“现实—期望差距”
1.“现实—期望差距”
克里斯托夫弗·希尔(Christopher Hill)用“能力—期望差距”(“capacities-expectations gap”,CEG)的概念来描述共同外交与安全政策存在的主要问题，即政策实际能力与对政策的期望之间持续存在的落差。“能力—期望差距”从共同外交与安全政策诞生之日就出现了，它表现为：一方面，欧盟内部和外部对新生的共同外交与安全政策的期望在不断提高；另一方面，联盟却一直没有足够的能力来实现这些期望。希尔总结了对欧盟在国际关系领域的六项期望：成为国际均势中俄罗斯的替代者；成为地区的稳定力量；成为全球干预者；成为冲突的调解人；成为富国与穷国之间的桥梁；成为世界经济的共同监管者。[26]由于《马约》没能给共同外交与安全政策提供足够的能力来满足这些期望，“能力—期望差距”经常在联盟内外带来严重的挫折感。
套用希尔的概念，我们同样能够在中欧战略伙伴关系中发现一个“现实—期望差距”(“reality-expectation gap”,REG)。既然中欧双方都同意把双边关系定义为“战略关系”，中国政府和民众提高了对中欧关系的期望，认为欧盟应该像战略伙伴一样对待中国，理所当然地做出一个战略决策解除歧视性的对华军售禁令。但令中国失望的是，欧盟在三年之后仍不能做出一个决定。这种犹疑不决自然有损于欧盟在中国的信誉。欧盟前对外关系专员彭定康不无感叹地说：“这些年来，中国比我们自己更加相信欧盟作为一个严肃的参与者在国际舞台上所发挥的作用。现在很难再让人相信这仍然是真的。”(27)
我们可以用三组原因来解释欧盟在这一问题上的优柔寡断。首先，欧盟还无力在与安全和军事相关的领域发展出一个实质性的和可操作的战略。在2003年，欧盟制定的共同安全战略和中国政策文件都发誓要与中国建设战略伙伴关系。但正如杜克(Simon Duke)指出的那样，《欧洲安全战略》不能等同于美国的《国家安全战略》，后者是“一个单一的主权实体制定的一个非常详细和具体的计划声明”，而前者更像“一幅鼓舞人心的草图”，其目的是为了在经历了伊拉克战争期间的内部分裂之后把欧盟成员国重新拉回到一起，并“向世界表明它们是起作用的”。因此，欧盟的安全战略更像是一个“概念”而不是一个真正意义上的战略，(28)不能为成员国进一步下决心落实与中国的战略关系提供具体的行动指导。
第二个原因涉及到欧盟共同外交与安全政策机制的薄弱。尽管成员国已经同意将一些共同体的方式引入共同外交与安全政策的决策程序，但是特定多数表决制(QMV)和欧盟委员会都没有在决策程序中占据主导地位。共同外交与安全政策的任何重要决定都须全体一致做出，任何一个单一的国家都有权力否决或者阻碍一项联盟的政策，无论是采取一项新政策还是修订一项旧政策。因此，从本质上说，共同外交与安全政策机制不利于欧盟实行政策创新，尤其在有争议的议题上。
第三，共同外交与安全政策仍然受制于外部的影响，特别是来自美国的影响。欧盟成员国一般都不愿意赋予美国否决欧盟政策的权力。然而，在重要的议题上，美国的影响力仍然无处不在。通过美国在外部的直接影响或者美国的盟友在内部的间接影响，欧盟政策的自主性常常遭到削弱，要么服从美国的政策偏好，要么不能形成自己的共同政策。
2.缩小差距：向上平衡的途径
在目前的情况下，我们如何去缩小中欧关系中的“现实—期望差距”呢？总的来说，我们可以借助两种途径：向上平衡的途径和向下平衡的途径。向上平衡的途径是指通过改进现状来满足已经提升了的期望，通过发展更具实质意义的战略伙伴关系来缩小“现实—期望差距”。这种向上平衡的路径要求欧盟进一步提升共同外交与安全政策和欧洲安全与防务政策的政策机制，发展更加明晰和更具操作性的对华战略，以及塑造一种自主性更强的欧洲对外政策。
2004年，欧盟宪法条约谈判达成结果，在实质提升共同外交与安全政策机制方面迈出了历史性的一步。在该条约中，欧盟将获得一个正式的法律人格；将设置欧洲理事会常任主席和欧盟外交部长以取代轮值主席国；将通过任命外交部长为欧盟委员会的副主席来整合欧共体的对外关系与欧盟的共同外交与安全政策等等。条约将不改变全体一致在共同外交与安全政策决策中的主导地位，但上述改革将明显强化欧盟的外交能力，提升欧盟外交的协调性、连贯性和有效性。由于2005年批准条约的全民公决在法国和荷兰相继遭到了失败，短期内大幅提升欧盟对外政策能力的努力不得不被暂时搁置。近来，欧盟内部在探讨推出一个包含对外政策体制改革等内容的小条约的可能性。(29)如果此一设想能够成为现实，许多宪法条约中包含的对外政策机制改革可望在2009年付诸实施。
就目前而言，欧盟要在对华政策中提升其战略主体特性，主要将依靠小幅改进其现有的政府间主义体制，寻求各国政策的趋同。在最近和未来的几个月中，欧盟正在就对华政策问题展开更为密集的战略协调，并在此基础上与中国展开战略对话。比如，欧盟正在准备在年底推出分别出台“对华贸易政策文件”和“对华政策文件”，以取代2003年的旧版对华政策文件。在9月举行的中欧首脑赫尔辛基会议上，中欧同意启动“中欧伙伴关系框架协定”的谈判，以便为中欧伙伴关系奠定更全面的法律基础。2005年12月和今年6月，中欧举行了两次副外长级的战略对话，对话领域不仅包括双边关系，也涉及中欧在亚洲和非洲等事务中的政策协调。中欧战略对话和合作水平的提升，在2005年和2006年的中欧领导人会晤联合声明的比较中得到了十足的体现。比如，在去年的联合声明中，关于地区事务只有1段文字，主要关于东亚地区的安全与稳定；而在今年的联合声明中，关于地区事务的段落有7段，内容涉及朝鲜核问题、伊朗核问题、黎巴嫩、中东、苏丹达尔福尔、非洲、亚欧关系，几乎涵盖当今世界全部重大的地区热点问题。(30)
可以说，依靠欧盟加强内部的政策协调和趋同，中欧战略合作的水平在过去的一两年中仍然可以得到切实的强化，取得明显的成绩。这一结果不仅体现了欧盟在各个领域日益活跃的存在和作用，也体现了欧盟各国对与中国关系重要性的认识在不断加深。中欧经贸关系的进一步深化，中国在全球事务中的影响不断提升，中国在欧盟周边地区（如中东和非洲）的存在日益强化，正在促使欧盟更加重视与中国的战略对话和协作。即使军售问题仍然有待解决，欧盟在2006年中欧领导人会议上的态度较一年前有所积极，明确承认解决解禁问题的“重要性”。展望未来，中欧战略合作关系的深化具有许多未开拓的空间。因此，向上平衡的途径大有可为。
3.缩小差距：向下平衡的途径
当我们努力希望和通过改进现实来缩小差距的同时，我们也面对着向下平衡缩小差距的选项，这主要是指中国方面降低期望来适应现实。
这一政策选项认为，中国过去对欧盟抱有某些过高和不切实际的期望。鉴于欧盟共同外交与安全政策机制的本质和美国在欧盟决定中的关键影响，在安全领域和重大问题上尚不能把欧盟视为一个完全的和自主的战略行为主体，而应该从实际出发来对欧盟进行定位。由于欧盟在进一步深化一体化的过程中目前遭遇严重挫折，现实地认识欧盟是什么比展望欧盟将会是什么更重要。这要求中国降低某些对欧盟的期望，并以此为基础决定中国的对欧政策。
中国不能把现实的欧盟看作是一个完全的战略行为主体，或即将成为一个完全的战略行为主体。目前的欧盟仍然主要是一个得到少量军事手段支持的重要民事力量。如果欧盟成员国的对外政策能够形成一致，欧盟可以扮演一个有限战略行为主体的角色，尤其是在经济、政治和外交领域，以及在欧盟的周边地区。因此，中国应该继续与欧盟一道推动全面的合作，在欧盟能力所及的领域与欧盟建立战略合作关系。同时，中国也应该清醒地认识到，现阶段欧盟还不是一个完全的战略行为主体，在不少全球和地区重大问题上尚难以明确界定欧盟的整体利益，形成共同政策，并发挥关键性作用。
中国也不能把现实的欧盟看作是完全自主的和独立于外部影响的战略行为主体。在重大问题上，由于欧盟共同外交与安全政策的全体一致决策机制，非成员国透过其在欧盟内部的盟友或伙伴能够对欧盟的决策或不决策施加关键的影响。而且，随着德国总理施罗德的下台和法国总统德斯坦的任期行将结束，法德推动一项更为独立自主的欧盟外交政策的意愿和能力明显降低。今后的欧洲大国似乎更不愿公开挑战美国的政策，更强调和西方盟国的协调，而不是相反。比如，欧盟在与中国建立战略对话机制的同时，欧盟还与美国建立了“东亚战略协调机制”，和日本及印度建立了战略对话机制。这些对话机制的一项重要内容便是对华政策问题。因此，我们似应将美欧之间的利益矛盾看作是分享共同利益下的利益摩擦，美欧之间的价值冲突看作是分享核心价值下的局部分歧，而不是美欧分道扬镳的证明。
中国甚至也不能理所当然地认为中欧之间不会出现重大利益矛盾。随着中国对欧贸易顺差的不断扩大，欧盟关注来自中国的经济挑战的声音在加强，针对中国的贸易保护主义措施不断出现。在地缘政治方面，随着欧洲试图将其影响力扩展到亚洲地区，以及中国的影响力延伸到欧盟的传统势力范围，如非洲和中东，在中欧开展战略合作和对话的空间进一步扩大的同时，中欧之间的利益碰撞和摩擦将会更多地出现。认清中欧关系当中这种新的复杂性，将有助于我们不至于因新摩擦的出现而带来不必要的挫折感。
降低对欧期望的中国应继续和欧盟在其力所能及的范围内展开全方面的合作，拓展战略合作的范围，提升其水平。同时，鉴于欧盟对外政策机制的多层属性，(31)向下平衡的路径要求中国更加重视发展与欧盟成员国的双边关系。在战略领域，一些欧盟国家可以被视为真正的国际战略行为主体，它们中的多个国家已经和中国建立了战略伙伴关系或者全面伙伴关系。发展和加强这些重要的双边关系有助于填补中欧在一些关键问题上战略关系的真空。例如，中国和英法两国在联合国安理会的协调和合作关系到许多重大国际问题的解决；中国和英法德在解决伊朗核问题的六国机制中开展着卓有成效的合作；随着法国在今年下半年和意大利从明年开始领导联合国驻黎巴嫩维和部队，同样派遣维和部队的中国和上述两国的合作将具有现实的重要性。
加强与成员国的双边关系，不仅需要政府层面的外交努力，也需要相关国别研究在中国的重新振兴。在过去的将近十年中，由于欧盟成功地在中国推行了提升欧盟形象的战略，欧洲一体化的成功推进，欧盟宪法条约的签署以及欧盟领导人对中欧战略关系的乐观许诺，中国的欧盟研究不断繁荣，对其成员国的研究则停滞不前，甚至有萎缩的趋势。更加重视欧盟固然是正确的，但在目前情势下似乎需要重新强调针对欧盟成员国的国别研究的重要性。
四、结论
沈大伟近年来提出了一个观点，认为随着中欧关系的密切，一个新的“欧盟—中国”轴心正在出现，随之催生了一个新的“欧盟—中国—美国”的战略三角。这是一个非常有趣的观点，包含着部分的事实。但正如本文所指出的，欧盟还是一个不完全的战略行为主体，这为欧盟在解除对华军售禁令上的优柔寡断所证实。对于中国来说，发展与欧盟的战略关系仍然是中国外交政策的重要组成部分。中国需要依靠其不断扩大的经济和外交影响来促进欧盟提升对中国重要性的认识，并在欧盟力所能及的领域发展与欧盟的战略对话与合作，以通过向上平衡的路径来缩小“现实—期望差距”。同时，中国也应降低对欧盟某些过高的期望，认识到欧盟作为一个战略行为主体的限度。为了使中欧战略关系更加可信，我们需要与欧盟成员国发展更具活力的双边关系来充实中欧战略伙伴关系。在欧盟解除对华军售禁令的问题上，2005年曾有学者提出，“在施罗德和希拉克受挫以后，解禁问题还仅仅只是一个时间问题吗？”(32)笔者认为，通过中欧之间在各个层次的全方位合作和对话的不断深化，欧盟对中国的歧视性军售禁令的解除仍将是一个时间问题。
注释：
①Bjorn Hettne And Fredrik Soderbaum,"Civilian Power or Soft Imperialism? The EU as a Global Actor and the Role of Interregional," European Foreign Affairs Review 10:535-552,2005.p.535.
②参见“A Secure Europe In A Better World:European Security Strategy," Brussels,12 December 2003.
③民事力量是指这样“一个国际政体，它尚未掌握军事力量，但通过外交、经济和法律因素，能够对其他国家、地区组织、多国公司和其它国际机构施加影响”。引自P.Ifestos,European Political Cooperation:towards a Framework of Supranational Diplomacy? Gower:Aldershot,1987,p.62.
④Michael Smith,"Does the Flag Follow Trade?:'Politicization' and the Emergence of a European Foreign Policy," in J.Peterson and H.Sjursen eds.,A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP,London:Rutledge,1998,p.83.
⑤I.Manners,"Normative Power Europe:a Contradiction in Terms," Journal of Common Market Studies 40,2(June 2002),pp.235-258.
⑥参见“A Secure Europe In A Better World:European Security Strategy," Brussels,12 December 2003.
⑦Euroaid Office,"Annual report 2005 on the European Community's Development Policy and External Assistance," http://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/europeaid_ra2005_en.pdf
⑧European Commission,"Unified External Service of the European Commission," http://europa.eu.int/comm/external_relations/delegations/intro/role.htm,accessed on April 1,2006
⑨德国、英国和法国驻美国使馆的外交官人数分别为86人、74人和62人。参见Michael Bruter,"Diplomacy without a State:the External Delegations of the European Commission," Journal of European Public Policy 6:2 June 1999.p.189.
⑩Charles Grant And Mark Leonard,"What New Transatlantic Institutions?" CER Bulletin,Issue 41,April/Mary 2005.。从2003年开始，欧盟与伊朗关于伊朗核问题的谈判由英法德三国主导，可以被认为其增强欧盟外交可信性的一种尝试。不过，这种机制似乎还只是一个例外，尚无迹象显示会成为欧盟外交的常态。
(11)European Commission,"A Long-Term Policy for China-Europe Relations" (1995).
(12)European Commission,"A Maturing Partnership-Shared Interests and Challenges in EU-China Relations," (2003).
(13)Foreign Ministry of PRC,"China's EU Policy Paper," (2003).
(14)I.Anthony,Military Relevant EU-China Trade and Technology Transfers:Issues and Problems,SIPRI,Paper presented at the conference on Chinese Military Modernization:East Asian Political,Economic,and Defense Industrial Responses,Center for Strategic and International Studies,19-20 May 2005.
(15)Robin Niblett,"The United States,The European Union,and Lifting The Arms Embargo on China," Euro-Focus,Vol.10,Number 3,September 30,2004.p.2.
(16)Council of the European Union,The Fifth,Sixth and Seventh Annual Report according to Operative Provision 8 of the European Union Code of Conduct on Arms Export,2003,2004,2005.
(17)同上。
(18)"China Calls for Lifting of Arms Embargo," China Daily,January 29,2004.
(19)AFP,"China Urges EU to 'Trash' Arms Embargo," China Daily,November 4,2005.
(20)《人民日报海外版》2004年12月3日。
(21)Council of the European Union,"Presidency Conclusions of the Brussels European Council," 16/17 December 2004,http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/83201.pdf
(22)该表述出自欧洲议会2005年4月14日以431票赞成、85票反对和31票弃权通过的反对解除对华军售禁令的决议。参见Richard Berstein,"Backpedaling on the arms ban," The New York Times,April 15,2005.
(23)Gudran Wacker,"Lifting the EU Arms Embargo on China:U.S.and EU Positions," in Bates Gill and Gudrun Watcher(eds.),China's Rise:Diverging U.S.-EU Perceptions and Approaches,Berlin:German Institute for International and Security Affairs,August 2005,pp.33-35.
(24)中国于1998年签署了该条约，但全国人大常委会尚未予以批准。
(25)David Shambaugh,"Lifting the EU Arms Embargo on China:An American Perspective," in Bates Gill and Gudrun Wacher (eds.),China's Rise:Diverging U.S.-EU Perceptions and Approaches,p.29.Also see David Shambaugh,"The New Strategic Triangle:U.S.and European Reactions to China's Rise," Washington Quarterly,28:3 summer 2005,pp.7-25.
(26)Christopher Hill,"Closing the capacities-expectations gap?" in J.Peterson and H.Sjursen eds.,A Common Foreign Policy for Europe? Competing Visions of the CFSP,London:Rutledge,1998,p.34.
(27)Chris Patten,"Why Europe is Getting China so Wrong?" Financial Times,September 25,2005.
(28)Simon Duke,"The European Security Strategy in a Comparative Framework:Does it Make for Secure Alliances in a Better World?" European Foreign Affairs Review 9:459-481,2004,p.460.
(29)Katrin Bennhold,"Sarkozy's Question:Who is European?" International Herald Tribune,September 8,2006.
(30)《第九次中欧领导人会晤联合声明》，《人民日报》，2006年9月10日；《第八次中欧领导人会晤联合声明》，2005年9月5日，北京，http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjdt/1179/t210460.htm
(31)见周弘：《论中欧伙伴关系中的不对称性与对称性》，载《欧洲研究》2004年第2期，第1-15页。
(32)Shao Cheng Tang,"The EU's Policy towards China and the Arms Embargo," Asia Europe Journal,Vol.3,No.3,2005,p.321.