论我国公营企业的存在与改革，本文主要内容关键词为：在与论文,论我国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公营企业的性质与特征
欧洲共同体在其法规指南中对公营企业的定义是政府可凭借所有权、控股权或管理条例施加直接或间接支配性影响的企业。这就是说，所谓公营就是政府经营，即公营企业是政府经营的企业，因而，公营企业也可称之为政府企业。在政治学意义上，国家与政府的含义是有严格区别的。同样，在经济学意义上，也不能将政府经营的企业直接理解为国家的企业。尤为确定的是，政府是分为中央政府与地方政府的，政府经营的企业同样要分为中央公营企业与地方公营企业，这与国家的存在意义是决不等同的。所以，在世界各个国家，对公营企业的明确表述都是政府企业，不用国家所有来表示这一类企业的所有权归属，或者说，公营企业的所有权就在政府，不在国家。公营企业的设立是政府出资的结果，哪一级政府出资，企业就归哪一级政府所有。上级政府对下级政府拥有的企业不能发号施令，因为政府之间有隶属关系，这只是一种行政关系，政府拥有的企业却要受产权关系约束，不受行政关系管辖，上级政府可以要求下级政府完成一定的政治任务，但在下级政府的企业经营问题上无法施展影响，必须让拥有所有权的那一级政府完全负责其管辖的企业。
从法律关系讲，公营企业是特殊企业法人。首先，必须区分清楚法人的含义，这表明公营企业虽然是受政府支配的，是政府管辖的，但其是一种独立的实体，不是政府本身，也不是政府机构的延伸，至多，是政府资金运用的领域。其次，公营企业是企业性质的法人，不是事业法人，也就是说公营企业具有生产性，是市场交易主体的组成部分，它虽然受政府支配，但也具有独立的利益要求，它是主要依靠自身的生产作用生存的，并不是以完成某种社会公益任务为目标，它是经济组织，其经济作用是主要的。再次，公营企业不同于一般企业法人，它是法人，是企业法人，又是特殊的一种企业法人。一般法人受一般商法规制，或是直接受《公司法》规制，而公营企业则要受特殊法规制，有的国家如日本对公营企业是一家制定一部特殊法规制。特殊法不同于一般的公司法，它是以法律的形式规定了公营企业的特权，这是其他成分的企业享受不到的待遇。
政府设立公营企业，是政府经济管理职能的运用。在宏观经济管理之中，政府有责任维持市场秩序，使公民的生活稳定。除去政府的社会管理职能外，为了达到一定的经济目的，政府就必须还要自设企业，以便更好地控制社会经济局势。所以，一方面是政府必须办企业，另一方面是政府办的企业必须是有所选择的。在竞争性领域，主要依靠竞争的作用保持市场的活力和秩序的稳定，政府是不便插足的，政府想进入竞争领域，至少表现出一种不公平。因此，政府调节经济，创办企业，主要是在非竞争性的领域，这里由于竞争性差，极易发生扭曲市场的事宜，政府的介入就加进了保障作用，以管理者的理性在一定程度上制止了市场的盲目。公营企业之中，许多是自然垄断行业的，这些企业可以形成垄断而不妨碍市场运行，就是因为政府控制着企业，不让企业因垄断地位而产生扭曲的交换关系，这是一种强力作用的结果，正是通过这种作用，市场的交换价格可以保持稳定。如果政府不将这一领域直接管起来，社会的理性意图就无法通过经济手段贯彻于市场。而且，除去可保持中价外，政府国有企业还可保证这些垄断性行业的产品的正常供应。比如，政府对于水、电、煤气、市政方面的投资，就是为了更好地保证这些基本消费品能平稳地供应民众，不至于因企业风险失准而产生供应上的变化。只不过，目前在发达国家，由于市场参与者素质普遍较高，市场秩序良好且稳定，可以考虑将一部分公管企业交给民营，民营企业在法律法规十分健全的情况下，也可以同公营企业一样发挥市场价格平抑和保证供给的作用。而若不具备完善的市场条件，是不能随便在非竞争性领域搞民营的，机械地认识这个问题只会造成实际经济运行上的危胁。
由于公营企业是政府直接控制的企业，所以，公营企业的最基本特征是政企不分，政府是企业的当家人。各国的特殊法律都有规定，对公营企业怎样设立以及官员怎样任命，有确定的要求。公营企业的经营在遵守社会一般法律的基础上，还要特别注意不能违反特殊法对其的规制。特殊法规定公营企业做什么，该企业就只能做什么。而公营企业的经营班子，更是牢牢地控制在政府的权力下。比如，意大利工业复兴公司的董事会构成，董事长与副董事长由法律规定必须总统任命，此外，还要有总理任命的三位财经事务专家作董事，其他董事成员的位置占据是：政府审计员、国库总监、政府资产总监、工业总监、邮电部代表、海军商务总监、劳工与社会保障部的国民就业总监，国防部代表，预算与经济计划部代表。在政府的控制下，公营企业并不要求获取超额利润，即不能得到高效益，而只能是保持中等效益，起到稳定市场的作用。
二、我国公营企业的存在
公营企业是各个国家都有的一种经济成分，社会主义国家同非社会主义国家一样要有公营企业的存在，并要发挥这种企业所代表的政府调控经济的作用。公营企业的生产能力一般占国民经济的生产能力的20%～25%，主要分布在非竞争性领域。但是，在我国，至今没有明确存在这种成分，也就是说没有在政府的正式文件中出现公营企业这一概念。在改革之前，长期以来，我国理论界是将其他国家的公营企业作为国家资本主义批判的，而没有将其作为中性的表现国家一般的经济成分看待。由于认为公营企业是国家资本主义性质的，是资本主义经济的一种表现形式，所以，在当时左的思潮统制下，在我国是根本不可能承认也存在公营企业的，即在1956年宣布我国完成社会主义改造之前，还可以说也有一定的国家资本主义存在，而在那之后，不论是何种资本主义就都在取消之列。因而，作为一个社会主义国家，在改革之前的20多年之中，只承认存在公有制经济，不承认公有制之外的经济成分，一切非公有制经济都受到打击，从来不提公营经济这一形式，而是将公营企业混同于社会主义全民所有制的国有企业。本来，我国的国有企业是特性的，是社会主义性质的，公营企业是中性的，是各个国家都需要的，这二者不能相互取代，但在对公营企业作出批判之后，我国事实上就取消了这一经济成分在社会主义经济中的存在资格，也用传统的社会主义体制对其进行了改造，将其一般性也化为社会主义企业的特性。这种用特性取消中性的做法，是不利于我国经济建设的，这使得本可借鉴国外其他国家公营企业的经验受到阻碍，使得中性的公营企业不能按自己本身的性质存在。可以说，这是在左的思潮下追求公有制一统天下的又一种表现，是扩大公有制的经济范围，是将公营经济误作为公有制经济的做法。当时，传统体制下的国有企业的经营是僵化的，是没有活力的，再加上公营企业也采取同样的僵化的管理办法，就将我国工业的主要经济力量的作用大大地限制住了，相比同期其他国家的发展，慢了一大步。从内在的机理讲，这种取代是混淆了政府代表国家掌握全民生产资料的职能与政府自身通过投资调节经济的职能。在我国社会主义初级阶段，公有制经济发展的范围不能过大，只可以占主体，不能覆盖全部，而且，全民所有制的程度更不能过高，不能用其代替公营经济，代替了就是人为地拔高公有化的程度，超越社会发展阶段，对经济的发展将起到消极作用。回顾历史，我们看到，混淆公营企业与国有企业的区别，以国有企业取代公营企业的存
在，确实在一定程度上制约了我国经济的正常发展，造成了不可挽回的损失。
然而，改革之后，在我国又出现了另一种倾向，走向了新的片面，将国有企业与公营企业的等同作了相反的解释，即将国有企业等同于公营企业，用公营企业的性质解释国有企业，用国外公营企业的改革模式试图使国有企业的改革接受，全然不分共性与特性的差别，不再是用特性取代共性，而变成了用共性取代特性。这时，批判了过去左的思潮，不再将国外的公营企业作为国家资本主义看待了，却将其看作是一种公有制的组织形式了。问题是，我国的全民所有制的国有企业是社会主义性质的，是社会主义制度建立的经济基础，用国外的一般共性的公营企业的改革模式套在我国的国有企业改革上适用吗？也可以说，若全按照国外的公营企业改革的路子走，那么走到最后就全都是公营企业而没有社会主义性质的国有企业了。我国是需要有公营企业的，但是作为一个社会主义国家，我国还需要有全民所有制的国有企业，不能仅有公营企业，必须是这两种经济成分都保持。重新重视公营企业是对的，但是仍然混淆国有企业与公营企业的区别，企图以公营企业取代国有企业就不对了。公营企业是设在非竞争性领域的企业，这在国外是一般情况，为此，我国的公营企业也要主要设在非竞争性领域，但是，混同了国有企业与公营企业的性质，将国有企业当成了公营企业，要求国有企业也退出竞争性领域就荒谬了，非竞争性领域是公营企业占据的领域，国有企业从竞争性领域退出就没有地方立足了，所以，事实上是退出多少，就取消多少，若国有企业全部退出竞争性领域，那就意味着社会主义性质的国有企业在我国全部取消，只剩下非竞争性领域的公营企业。
就目前状况讲，我国既需要界定公营企业，又需要加强国有企业的改革。这应该是两套改革方案，借鉴其他国家情况，我国应单列政企不分的公营企业改革，不能将这类非竞争性的企业改革放在政企要求分开的国有企业改革之中，对国有企业改革要创造出新模式，不可向国外学习，因为国外没有全民所有制，没有社会主义，没有我们可借鉴的现成经验。如果我们还是将公有制企业的改革当作公营企业来改，不区分不同的改革方案，那么可以说，只要是改革的原则不变，即必须保持社会主义的性质不变，必须保留全民所有制的国有企业，这种改革就是改不下去的，只能是翻来复去长期徘徊不前，陷入越来越严重的困境。而分开了这两种不同经济成分的改革，就能打开改革的新局面，迅速使国有企业的改革与公营企业改革都走上正轨。从这个意义上说，将公营企业从现在的国有企业中分流出来，是当前推进企业改革的突破口。
三、界定公营企业的现实意义
根据一般的性质规定，比照其他国家的公营企业的设立情况，经济学界目前提出我国的公营企业应设以下6大部门：(1)银行与非银行金融机构、国家物资储备企业；(2)公共产业；(3)基础产业与基础设施建设；(4)高科技产业；(5)军工生产；(6)自然垄断部门。
这就是说，我国的公营企业设立偏重于非竞争性领域，偏重于基础产业建设，这与其他国家的公营企业涉足范围没有大的不同。只不过，就现实情况讲，我国的公营企业的数量可以多一些，即要多发挥一些政府在经济调控中的直接作用。如果国有企业改革同时并进，那么有关竞争性的领域，我国的公营企业基本上可以不进入，将那一领域留给国有企业和其他经济成分去经营。但要是国有企业改革遇到大的阻力，长期不到位，那么也可以采用公营企业的形式，涉及一部分竞争性行业。
当前，界定公营企业，分流公营企业，使国有企业改革与公营企业改革分开，这具有重要的推进整个经济体制改革的现实意义。
其一，分开公营企业与国有企业，将大大减轻中央政府承受的改革压力。我国现有31.5万户国有企业，其中80%是小型企业，中型以上的企业只有6万多户，而直接关系国计民生的大中型企业仅为1.2万户，在这些企业中，按照分流的要求，大约要有一半左右被界定为公营企业，而且这一半中的大部分要被界定为地方公营企业，即由地方政府直接管的公营企业。对这部分企业，中央政府没有必要再管了，权力可以全部移交给地方政府，这就使中央政府肩上的改革担子轻了不少，可以集中精力做别的事情。只要产权界定清楚，地方政府完全可以名正言顺地管理地方公营企业，地方政府也是肯定都有能力管好这些企业的，各地可以有各地改革的办法，全国不必强求一致，这样对于各地的经济发展是有好处的。
其二，实行分流后，可以加快国有企业改革的步伐。我国经济体制改革的中心点是国有企业改革，分流公营企业才能使国有企业的改革迈开步子。过去将两种企业混在一起改是致使企业改革难以推进的重要原因。而且，分流之后国有企业的数量大大减少，这相对地来讲容易实施改革方案。关键的一点是，国有企业改革要求政企分开，要求企业相对独立，要求政府不再插手企业经营问题，这是公营企业不要求的内容，改变用公营企业模式改国有企业，国有企业改革的特性要求就会顺利实现。过去改不动，从引用的模式讲是政企不分的，所以，越改政企结合得越紧密，完全失去了国有企业的特性要求。而改变了这一点之后，国有企业改革加快步伐是必然的。
其三，界定公营企业后，国民经济的整体效益会有明显的提高。近几年，我国的国民经济增长一直保持较高速度，但是，从整体上看企业的经营效益并不好。这其中产权不清是一个根本性的障碍。特别是许多本来是地方公营企业的企业，被作为国有企业对待，使这些企业失去发展的内在动力，地方政府不能行使应有的权力，企业的后继发展受到影响，造成企业效益一再滑坡。而且，面对困难局面，有人主张将这些企业卖掉。其实，对于一些公共产业中的企业，政府是卖不掉的，惟一的出路是推进改革，提高效益。严格区分公营与公有，将产权定给地方政府，这将大大促进这部分企业的发展，搞活整个国民经济。在这一基础上，各类型的企业的效益都会获得不同程度上的提高。
其四，分开公营企业改革与国有企业改革，将从根本上保证我国经济体制改革的社会主义方向。我国的改革是社会主义制度的自我完善，其中最重要的就是完善全民所有制的国有企业制度，使之适应社会主义市场经济的要求，能够成为坚强的社会主义制度的经济基础。而如果不分公营企业与国有企业，让我国社会主义性质的国有企业按国外非社会主义性质的公营企业的改革路子走下去，那么结果就不可能实现社会主义制度的自我完善，就改变了社会主义的改革方向。所以，不能拿公营企业当社会主义企业，不能将国有企业改为公营企业，是当前改革面临的最重要的问题。只有认真地解决这一问题，分开两种企业改革思路，才能保持改革的既定方向，因而，使公营企业分流，形成一种独立的经济成分，同时保持国有企业的本来性质，这对于坚持我国改革的社会主义方向是极为重要的。
四、我国公营企业改革的基本思路
区分中央公营企业与地方公营企业，相应地分之两条主线。
中央公营企业主要走国有控股公司的路子。这些企业是关系国计民生的公共产业中的大型或特大型企业，也有军工企业。在这方面，改革的趋势将呈现如下特点：(1)建立纯粹型的国有控股公司为基本模式。一般说，国有控股公司分为纯粹型的与混合型的两类，纯粹型的是只从事资本经营的控股公司，混合型的是既运营股权又从事一部分生产活动的控股公司。在公共产业中，将国有控股公司建成纯粹型的，这更有利于下属企业生产经营。所以，我国现在界定公营企业，已建成混合型的国有控股公司可以向纯粹型的发展转化，尚未建成的公司也可以纯粹型公司为改革目标，使国有控股公司的组建大体有一明确的类型。当然，纯粹型国有控股公司只是为主，这并不排斥存在混合型的国有控股公司。(2)国有控股公司将向专业化公司方向发展。这就是说，在国有控股公司之间，专业分工要比较明显。国有控股公司实行专业分工，这是由政府承担的公共产业发展的责任决定的。中央公营企业本身都是大企业，而要将政府承担的责任担负起来，还是要形成分工才行，这样才能保证各自的实力，才能最有效地实现政府的投资目的。因而，在今后，国有控股公司的跨行业、跨产业发展将会受到限制，这不同于国有企业的相对独立经营的跨行业、跨产业发展。有明确的分工在投资领域将是国有控股公司存在的一个显著特征。对此，不应拿国外的例子做否定的根据。(3)国有控股公司的规模将逐步扩大。我国在市场经济条件下的增长方式转变也要突出地体现在国有控股公司上，即必须走集约型的发展道路。在公共产业上加大投资规模同样是一种效益上的保证。转向集约型的增长方式，关键是要达到规模经济生产和保证经济效益的，国有控股公司也要为实现这种转变而努力，这就要求中央政府的投资必须集中，使国有控股公司的实力不断加大，成为各专业领域中能够带动经济发展的主力，在一般利益的基础上取得较好的效益。总之，扩大经济规模，提高技术水平，是国有控股公司发展的必然方向。
地方公营企业也可以走组建地方政府控股公司的改革路子，但一般地讲，地方公营企业的发展不应以国有控股公司为学习榜样，这就是说，一方面地方公营企业建控股公司也没有必要建国有控股公司那样大的规模，另一方面地方公营企业也不一定都搞成控股公司。地方公营企业的建立主要是为本地人民提供生活服务的，如市政及水、电、煤气等等方面，现在搞成公营企业是必要的，这既无须民营，也是不必公有的，让地方政府建公营企业作这方面的垄断经营是最好的现实选择。从现实情况看，对地方公营企业的改革一定要注意以下几点：(1)必须明确地方公营企业的所有权在地方政府，不在中央政府。这最具有改革的战略意义，这意味着这批企业的命运将由地方政府决定，改革方案也要出自地方政府，地方政府的积极性可被充分地调动起来，不必再等待中央政府下指示。实际上，在地、县一级，目前的企业主要是公营企业，不是国有企业，所以，产权明晰后，这方面的企业问题会得到迅速而合理的解决。(2)不能随便卖地方公营企业。按我国的市场发育程度，搞公营企业民营化是不切实际的。民营是与市场发展状况相关的，对于非竞争性领域，只有市场成熟，才可考虑民营问题。而且，在一些落后地区，公营企业的范围只应扩大，不应缩小，这样才好带动地方经济发展。所以，一般的情况，不准卖公营企业，地方政府要对各个企业负起责任来，认真研究经营策略，慎重挑选经营人员，要确保发挥公营企业的作用。(3)要大量采用规范的股份制形式经营。公营企业不同于国有企业，国有企业不可采用股份制形式实现，即不能用股份制解决国家与国有企业之间的关系，国有企业只能利用股份制形式经营，而公营企业却是可以直接以股份制的形式出现的，地方政府可以直接作股东，所以，改革公营企业，重要的目标是建立多种形式的股份制。而且，其中大部分企业应是有限责任公司和不上市的股份有限公司。此外，还应强调，不应将公营企业搞成股份合作制企业，公营企业的股份制必须是规范的股份制。对此，改革必须一步到位。地方政府为搞好股份经济运营，应设立专门的资产管理机构，并应培养大批懂得现代资本市场经营的高级人才。