二孩政策与社会法及其制度的完善
谢增毅
(中国社会科学院 法学研究所， 北京 100720)
摘 要 ：中国实施的二孩政策，有利于改善人口结构，促进经济社会的可持续发展。二孩政策的顺利实施，有赖于家庭生育意愿的提高，国家应积极完善相关的社会法及其制度，确保儿童权利得到充分保护，实现二孩政策的预期目标；要创造有利于保护女性就业平等权的制度环境，科学设置与生育有关的假期，合理分配国家、用人单位和劳动者的责任。随着新生儿的增多，为儿童提供应有的福利，完善包括学前教育和照料设施制度等是二孩政策需要解决的重要问题；对儿童福利的关注应成为未来社会保障制度建设的重点。
关键词 ： 中国人口； 二孩政策； 社会法； 儿童权利和福利
一、人口生育政策的调整及其面临的挑战
中华人民共和国成立以来，随着经济社会发展水平、人口数量和人口结构的变化，人口生育政策也在不断地调整。2001年后，我国开始对计划生育政策进行反思，并逐步放松限制生育一孩的政策。我国实施的计划生育政策，尤其是在20世纪七八十年代后实施的独生子女政策，一方面，使中国进入了低生育率阶段；另一方面，也带来了新的问题，如人口老龄化进程加快，劳动力年龄人口开始减少，出生性别比例严重偏高，等等。由此产生的人口结构性问题对我国经济社会发展的负面影响已引起社会极度关注。由此，我国一些地方政府相关部门开始对一孩政策进行调整。20世纪末，山东、四川等27个省市区开始实行“双独”夫妻(即夫妻双方都是独生子女的)可生二孩。至2011年，全国各省市区都实行双独二孩政策。但由于该政策涉及的目标人群较少，对提高生育率的影响仍然有限。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，启动一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。然而，在“单独二孩政策”实施的第一年内，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，新增出生人口并没有达到预期效果[1]20-21,31。2015年，中央再次果断调整政策，十八届五中全会决定指出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2015年，全国人民代表大会常务委员会修改并公布的《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)，规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，并从2016年1月1日起开始施行。至此，中国开始全面实施二孩政策。
2016年是中国全面实施二孩政策的第一年，实施效果比较显著。当年，我国新生人口有两个统计数字，一个是国家统计局公布的新生人口为1 786万人；另一个是原国家卫计委统计的活产婴儿数为1 846万。按照当年出生的孩子结构来看，二孩出生基本上已经占到了45%左右，其中大概有800到830万出生的新生儿是二孩。我国全面实施二孩政策达到了预期效果[2]。当然，在这些二孩中，有一部分是以前政策(单独二孩)所允许的新生儿。专家预测，二孩政策实施后，我国每年将多出生人口300～500万人。二孩政策将对我国人口总数、出生人口总数、人口结构、劳动力人口总数、家庭结构等产生影响[3]。从2016年和2015年的对比看，2015年，全年出生人口1 655万人* 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》，2016年2月29日。 ；2016年，全年出生人口1 786万人* 中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》，2017年2月28日。 。2016年比2015年多出生人口131万人。我国二孩政策的效果初步显现。但值得关注的是，2017年，我国全年出生人口1 723万人，比2016年减少63万人[4]。可见，二孩政策带来的新增出生人口数量和预期还存在较大差距。其中影响家庭生育愿望的因素较多，包括生育对女性就业的影响，小孩照料和入托入学的成本和负担，城镇化的水平以及社会养老体系的发展，等等。
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我国政府相关部门也认识到影响二孩政策实施效果的因素。2016年，时任国家卫计委主任李斌在接受采访时表示，全面二孩政策实施后，一些家庭在“生还是不生”问题上存在顾虑，主要集中在妇女就业、孩子照料、入托入学等方面[5]。我国相关部门必须关注影响生育政策实施效果的制约因素。习近平总书记在十九大报告上强调，“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接。”因此，我们要通过完善相关政策，减轻生育二孩对女性就业的负面影响以及对家庭的负担，鼓励家庭生育二孩。本文将从社会法角度，尤其是从劳动法和儿童福利法两个方面，结合十九大报告的精神，分析如何通过法治完善，及建立相应的配套制度，以鼓励生育，推进二孩政策目标的实现。
二、二孩政策与劳动法制的完善
二孩政策使女性家庭负担更重，女性全身心投入工作将受到影响，对女性就业机会和就业质量将产生影响。正如有学者指出，就业性别歧视已成为不争的事实，应得到社会与学界的关注。在“全面二孩”政策放开之际，劳动力市场中的性别歧视状况将进一步恶化，对政策及生育意愿之间相互影响的关系研究显得更为必要[6]155。从现实观察可知，我国实行二孩政策后，女性在就业市场上受到歧视的可能性加大。雇主在同等条件下倾向于招聘男性，女性因怀孕被违法解雇或拒绝录用的现象时有发生，致使女性就业难度增大。为此，我们需要从多个角度反对就业歧视，保护女性平等就业权，提高女性就业质量。
(一)反就业歧视制度
第一，女方生育奖励假。我国各地在法定的产假(98天)基础上，规定的女方生育奖励假的天数存在较大差异。有的地方为30天、60天、80天，有的地方为60～82天、82(180～98)天不等。这种各地生育奖励假天数差异过大的现象值得反思。此外，各地都将全国规定的产假之外的假期称之为“奖励假”。产假本来就是产妇应有的一项权利，这种奖励假是对何种行为的“奖励”？仅仅因为是在全国规定的基础上增加的假期就称之为“奖励”假，是否妥当值得反思。
中国应逐步完善反就业歧视立法和实践。第一，制定专门的反就业歧视法。尽管中国已经建立了反就业歧视的立法框架，但相关立法比较粗疏，应当加以完善，制定反就业歧视法。目前，我国在就业歧视的定义、类型和构成要件，举证责任，用人单位的责任以及受害人的救济方式等方面都不甚明确。十九大报告指出，“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。”反就业歧视法的出台有利于保护女性的就业平等权。第二，加强行政机关在反就业歧视中的作用。目前，我国比较现实和可行的做法是在人力资源和社会保障部内设立独立的机构，专门负责反就业歧视监督和平等权促进的工作。第三，通过立法或司法解释完善歧视案件的举证规则。只要受害人能够提供受歧视的表面证据，用人单位就要承担反驳的举证责任。第四，加强对受害人的救济。用人单位对受害人失去工作机会等未来经济损失应当给予赔偿[8]。我们只有加大实施歧视行为的用人单位的责任，才能减少和预防就业歧视。当然，禁止对女性的就业歧视，还取决于法律上对女性生育带来的成本在雇主、雇员和政府之间的合理分担。女性生育不可避免会对工作造成负面影响，这也增加了雇主的成本；如果没有适当的制度安排，雇主会尽量少雇用女性。因此，我国单纯依靠反就业歧视法并不能根本解决女性就业歧视问题。
(二)非全日制工制度
北京、上海、广东、福建、四川、甘肃等六省市相关制度详见表1。
《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)规定，非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过4小时，每周工作时间累计不超过24小时的用工形式* 《劳动合同法》第68条。 ，非全日制工的范围较窄。我国《劳动合同法》对非全日制工作了特殊的规定，排除了部分但重要的劳动法规则的适用。一是规定“非全日制用工双方当事人可以订立口头协议”* 《劳动合同法》第69条。 。《劳动合同法》规定用人单位和劳动者必须订立书面劳动合同，但却不要求非全日制工订立书面合同。笔者认为，这值得商榷。因为非全日制工是一种非典型的用工方式，工作时间和工资等内容不易确定，双方更需要通过书面合同明确合同的具体内容，不订立合同不利于明确双方权利义务。在实践中，因非全日制工未签订书面合同，往往导致纠纷增加，非全日制工难以主张自己的权利[10]90。二是排除了解雇保护规则的适用。《劳动合同法》规定：“非全日制用工双方当事人任何一方都可以随时通知对方终止用工。终止用工，用人单位不向劳动者支付经济补偿。”* 《劳动合同法》第71条。 众所周知，解雇保护即雇主解雇雇员需具备正当事由并遵守正当程序，是劳动法的核心内容之一，也是保护劳动者的有力措施，而非全日制工的雇主可以随时将其解雇，将使非全日制工处于非常不利的状态。此外，非全日制工的社会保险权益保障也面临挑战。根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费；未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费* 《社会保险法》第10、23条。 。从条文看，用人单位并没有为非全日制工参加养老保险和医疗保险的义务，是否参加社会保险对于用人单位和非全日制工均属于自愿。如果用人单位没有为非全日制工参加社会保险，非全日制工可以自愿参加，但养老保险费和医疗保险费都由非全日制工自己承担，导致许多非全日工并不愿意参保[11]17-18。一些地方只允许本地城镇户籍的灵活就业人员参加职工养老保险和医疗保险，不允许外地户籍的灵活就业人口参保[12]34。
由此可见，中国关于非全日制工的立法与非全日工应有的立法精神和理念——“平等待遇”并不相符。许多国家和地区非全日制工的立法目的在于为其提供与全日制工相同的保护。1998年，欧盟通过了保护非全日制工人平等权的97/81号指令* Council Directive No. 97/81 concerning the framework agreement on part-time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC(1998). 。该指令适用于存在劳动合同或劳动关系的非全日制工人，其首要的目的是“规定消除针对非全日制工人的歧视以及提高非全日制工作的质量”；其基本原则是“非歧视”，即在劳动条件上，非全日制工人和相对应的全日制工人相比，不能仅因其非全日制工作而受到不利待遇，除非差别待遇具有正当和客观的理由* Clause 1,2, 4 of Council Directive No. 97/81 concerning the framework agreement on part-time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC. 。为了落实该原则，欧盟的97/81号指令规定，成员国有义务确认和审视其法律或行政上可能妨碍非全日制工作机会的限制措施，并加以消除* Clause 4, 5 of Council Directive No. 97/81 concerning the framework agreement on part-time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC. 。因此，中国应树立平等理念，完善非全日制用工的规则，为女性就业提供更加公平的待遇。
(三)与生育有关的休假制度
我国《女职工劳动保护特别规定》明确，女职工生育享受98天产假* 《女职工劳动保护特别规定》第7条规定，女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天；难产的，增加产假15天；生育多胞胎的，每多生育1个婴儿，增加产假15天。女职工怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天产假。 。这是行政法规对女性产假规定的全国统一的最低标准。与二孩政策相关，国家对与生育有关的休假也作出了新的规定。2015年，中国新修订的《人口与计划生育法》规定，国家提倡一对夫妻生育两个子女(第18条)，并对和生育有关的休假制度作出规定。该法第25条规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。该法第29条规定，本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。为了落实《人口与计划生育法》的相关规定，我国各地纷纷出台了相关条例，对与生育有关的休假制度作出规定。笔者选取北京、上海、广东、福建、四川、甘肃等6个省级区域为例，比较各地与生育有关的休假制度。
从目前我国各地规定及制度分析，笔者认为有一些问题值得关注。
近年来，国家大力开展了高铁事业的建设，我国高铁技术也在不断实践中取得了长足进步，CRD法被广泛应用于大断面浅埋偏压隧道的施工上。由于大断面浅埋偏压隧道断面面积和距离跨度上有鲜明的特点，使得大断面浅埋偏压隧道需要制定确切可行的施工方案，才能保障施工建设的顺利进行。本文即对大断面浅埋偏压隧道CRD法施工技术的特点、适用范围、工艺原理及关键技术进行探讨。
由于二孩政策加剧了女性受到歧视的可能性，因此反就业歧视法更显重要。近年来，我国反就业歧视立法和实践取得了不少成就。2007年，我国出台的《中华人民共和国就业促进法》，用专章规定了公平就业，明确禁止民族、种族、性别、宗教信仰歧视。目前，我国立法明确禁止的歧视事由已包括7类，即种族、民族、宗教信仰、性别、残疾、传染病病原携带、社会出身(农村与城镇)等。除了国家层面的立法，有关行政机构的部门规章也涉及禁止歧视。例如，我国人力和社会保障部等部门出台了有关禁止乙肝歧视和规范体检的部门规章，有利于减少乙肝歧视[7]144-145。目前，我国在反就业歧视实践方面仍然面临诸多挑战。第一，劳动者举证责任较重，往往因缺乏证据无法维护自身合法权益。由于我国很多用人单位的歧视行为较为隐蔽，再加上缺乏就业歧视案件举证责任转移的规则，许多求职者或劳动者往往因举证困难难以胜诉[7]148-149。第二，对歧视受害人的救济严重不足。在实践中，我国许多法院把歧视案件作为一般人格权的纠纷处理，往往只让加害人承担数额非常有限的精神损害赔偿(一般为2 000～4 000元)和赔礼道歉的责任；在一些案件中，虽然还对受害人的经济损失提供救济，但通常仅赔偿直接的费用支出，而没有对求职者丧失工作机会的未来损失给予补偿[8]；另外，由于雇主责任较轻，使法律责任对雇主的威慑力不足，许多雇主依然存在就业歧视。
我国二孩政策除了对女性就业以及与生育有关的假期制度带来影响，如何保障孩子的福利和权利，减轻家庭的负担，也是政策目标能否顺利实施的重要内容。
二孩政策导致妇女家庭责任更重，为了更好平衡家庭和工作的关系，更多的女性可能从事非全日制工作。国外很多国家，女性从事非全日制工作的比例要大大高于男性。例如，荷兰有60%的女性参与就业；而在就业的女性中，75%的女性从事非全日制工作，即每周工作时间在20～35小时之间。相比女性，男性只有15%从事非全日制工作[9]838。根据日本总务省“劳动力调查”统计，截至2017年9月，日本非全日制工约为995万人，其中男性115万人，女性880万人，女性占比为88%* 根据日本总务省“劳动力调查”统计，参见日本总务省统计局网站，http:∥www.stat.go.jp/data/roudou/sokuhou/tsuki/index.htm，2017年11月24日访问。 。据2015年数据，在德国的双亲家庭中，男方从事全日制工作、女方从事非全日制工作的家庭占比超过45%* Federal Ministry of Labour and Social Affairs: Re-imaging Work: White Paper: Work 4.0, p.33, March 2017. 。可见，非全日制工制度对女性尤其重要。目前，中国并没有关于非全日制工数字的官方统计，但随着二孩政策的实施，更多的女性将选择非全日制，以更好地兼顾家庭和工作。因此，我国应该创造良好的非全日制工制度环境，促进女性平衡好工作和生活，维护女性的劳动权利。
明确取水许可监管目标、监管内容，初步形成依法依规、分工协同、公众参与的取水许可监管模式。推进取水计量设施实时监控信息系统建设，制定《上海市取水户水资源监测与监督管理规定（征求意见稿）》，促进对取水户水资源监测与监督管理的标准化建设。规范本市取水许可证延续评估工作，编制《上海市取水许可证延续评估报告目录》。
与生育有关的假期还包括父母亲的“育儿假”。截至2010年，全球实行父母亲育儿假的国家已达到49个左右[14]103。目前，中国尚未建立育儿假制度。从长远和有利于儿童成长的角度看，中国也有必要建立育儿假制度。但由于育儿假制度假期较长，对雇主影响较大，其可行性还值得观察。例如，德国规定，新生儿父母可以在孩子出生以后的第一年内获得父母津贴；同时，雇员可以申请育儿假，育儿假最长可以申请3年；在育儿假期间，雇员无需工作，雇主也没有义务支付工资，但在育儿假期间，劳动关系仍旧存续[15]335-337。由于育儿假制度较为复杂，雇主、雇员和国家的责任如何分担还需要探索，我国“育儿假”制度的建立还需不断探索完善。
企业购入专门用于赠送的商品，在购入时点已确认其用途用于非正常经营，应在购入时将发生的成本应直接计入相关“销售费用”账户，因此不需要在存货核算系统核算采购成本。但由于系统操作的限制，根据采购专用发票生成的会计凭证的借方科目“应交税费——应交增值税（进项税额）”不能做修改，需要在商品发出时做进项税额转出处理。
表1 北京 、上海等省市女方生育奖励假 、男方陪产假假期和待遇
① 《北京市人口与计划生育条例》第18条：机关、企业事业单位、社会团体和其他组织的女职工，按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假30天，其配偶享受陪产假15天。女职工及其配偶休假期间，机关、企业事业单位、社会团体和其他组织不得降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期1至3个月。② 《上海市人口与计划生育条例》第31条：符合法律规定结婚的公民，除享受国家规定的婚假外，增加婚假7天。符合法律法规规定生育的夫妻，女方除享受国家规定的产假外，还可以再享受生育假30天，男方享受配偶陪产假10天。生育假享受产假同等待遇，配偶陪产假期间的工资，按照本人正常出勤应得的工资发给。③ 《广东省人口与计划生育条例》第32条：符合法律、法规规定生育子女的夫妻，女方享受80日的奖励假，男方享受15日的陪产假。在规定假期内照发工资，不影响福利待遇和全勤评奖。④ 《福建省人口与计划生育条例》第41条：依法办理结婚登记的夫妻享受婚假15日；符合本条例生育子女的夫妻，女方产假延长为158日至180日，男方照顾假为15日。婚假、产假、照顾假期间，工资照发，不影响晋升。⑤ 《四川省人口与计划生育条例》第26条：符合本条例规定生育子女的夫妻，除法律、法规规定外，延长女方生育假60天，给予男方护理假 20天。生育假、护理假视为出勤，工资福利待遇不变。⑥ 《甘肃省人口与计划生育条例》第19条：符合本条例规定生育子女的，女方享受产假180天；男方享受护理假30天。职工在婚假、产假、护理假期间，其工资、奖金、福利待遇不变。
第三，男女方职工休假期间的待遇。按照我国各省市自治区规定，产假和陪产假期间，生育的女方和男方的工资待遇不变。这样的规定固然对女方和男方职工有利，但在现实中，由于产假或陪产假期间，生育保险基金只支付女方部分工资待遇，用人单位要承担较多的义务和责任，可能对雇主造成过重负担。比如，《广东省职工生育保险规定》(2014)中规定，“包括职工依照计划生育法律、法规规定享受奖励增加的产假或者看护假期间，由用人单位按照规定发放工资，职工不享受生育津贴。”* 《广东省职工生育保险规定》(2014年)第16条。 换言之，生育保险基金只支付女方国家法定的98天生育假的工资，奖励的80天工资由用人单位支付。同时，该办法还规定“职工已享受生育津贴的，视同用人单位已经支付相应数额的工资。生育津贴高于职工原工资标准的，用人单位应当将生育津贴余额支付给职工；生育津贴低于职工原工资标准的，差额部分由用人单位补足。”* 《广东省职工生育保险规定》(2014年)第17条。 如果生育津贴低于职工原工资标准，用人单位还要支付差额。北京市也有类似的规定* 《关于调整本市职工生育保险政策有关问题的通知》(京人社医发〔2011〕334号)。 ，男性陪产假的工资也是由用人单位支付的。因此，企业在员工参加生育保险的基础上，女性生育，除了要允许女方休产假、男方休陪产假，还要支付相当金额的工资福利，对企业可能是一个较大负担。虽然我国各地出台的女方奖励产假和男性陪产假，有利于生育双方照顾小孩，协调工作和生活的关系，但却增加了雇主的很多负担。如何使因生育造成的成本在企业、政府和职工进行更加合理的分配，这也是一个需要不断探索的问题。男女双方的生育行为虽然具有私人属性，但生育事关国家人口结构、事关国家和民族的未来，具有重要的社会意义。因此，男女双方因生育行为产生的成本，政府应当承担一定职责，不能完全由企业和个人承担。目前，我国应扩大生育保险基金的支付范围，减轻企业负担。
德国波龙是致力于尖端测量与测试技术的高科技企业，拥有50年的行业经验。波龙的测量技术“德国制造”协助各行业提高生产率和产品品质。主要提供激光对刀仪，接触式对刀仪，触发式工件测头，模拟量工件测头，粗糙度测头，孔径测量仪，3D测量软件等。
此外，我国各地产假和陪产假的立法差异也值得关注。休假的权利是职工的一项基本权利，从劳动者角度看，劳动者应当平等享有这项权利，不应因地域的不同而存在差异；从用人单位角度看，各地规定不同，造成用人单位不同的经济负担也不合理。特别是现在同一企业可能在不同地域设立分支机构，员工的跨省份流动性也很强；因各地休假制度的不同，也给休假制度的实施带来诸多不便；而且产假和陪产假的长短和地区经济社会发展水平并无直接关联。目前，我国各地产假和陪产假长短不一且差异较大的做法值得反思，有关休假制度的统一和休假立法权的归属也值得关注。
全国政协委员、水利部原副部长翟浩辉，水利部原党组成员周保志，水利部总工程师汪洪，水利部总规划师兼规划计划司司长周学文出席会议。中组部、中央国家机关工委、中农办、国家发展改革委、财政部、国家公务员局、审计署、国务院法制办、国务院研究室、中国农林水利工会等部门的有关负责同志受邀参加会议。
三、二孩政策与儿童福利制度的完善
第二，男方陪产(护理)假。目前，我国在法律中并没有明确父亲因孩子出生获得的假期。我国《人口与计划生育法》第25条仅规定，符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇，并没有明确规定男方的陪产假。但各省份依据自己特点，普遍建立了男方陪产假制度。从法律渊源看，男方这一假期并没有明确的法律基础，且由于没有明确的法律来源，各地对该假的名称也不统一；有称之为“陪产假”的，有称之为“照顾假”的，还有称之为“护理假”的。名称不同，反映了对这一假期功能和性质尚认识不清。另外，各地假期天数也存在较大差异。在北京、上海等6个地区中，就分别存在休假10、15、20、30天的做法。有的地方只有7天，比如山东、天津* 《山东省人口与计划生育条例》第25条；《天津市人口与计划生育条例》第22条。 ；有的地方高达30天，比如云南、河南* 《云南省人口与计划生育条例》第22条；《河南省人口与计划生育条例》第27条。 。目前，虽然男方陪产假的法律基础和各地规定尚存在诸多问题，但各地的立法是一个有益尝试，并且对男性陪产假的规定具有积极意义。从人权保障视角看，为了女性权利的完全实现、新生儿权利得到保障，同时也使男性获得对家庭、妻子和孩子照顾的机会得到保障实行男性，陪产假实为必要[13]68。从微观层面看，丈夫在妻子生育时回归到家庭，对妻子和新生儿进行生活的照顾，分担妻子的负担并使得刚生育妻子的精神有了寄托和依靠，为和谐的家庭生活奠定了基础[13]69。男方陪产假体现了男女双方在生育中的共同责任，以及男方对妻儿的责任，有利于男方对妻儿的照顾和看护，具有积极意义。中国应该在总结地方立法实践的基础上，在《人口与计划生育法》中明确规定这一假期。
(一)二孩政策与学前教育制度的完善
近年来，虽然我国学前教育事业发展成效显著，然而由于起点低、底子薄，学前教育仍然是教育体系中最薄弱的环节。2015底，我国学前三年毛入园率为75%，尽管比2009年的50.9%提高了近1/2，但仍然意味着我国还有1/4的儿童无法接受学前教育。按照2015年我国学前适龄儿童数计算，有近1 500万适龄儿童无法入园[16]13。有课题组对我国在“全面二孩”政策实施后按全国每年新增300万学前儿童，2020—2022年间学前教育事业发展在不同普及率条件下的学位规模、园所和专任教师需求进行了测算。根据2015年我国幼儿园平均规模200人、专任教师和儿童师幼比1比15计算，到2022年，按毛入园率为75%、80%和85%条件下的学位数，需要新增幼儿园数分别为3.375万、3.600万和3.825万所；需要新增专任教师数分别为45万、48万和51万名[16]16。目前，我国学前教育面临很大缺口，许多地方存在学前教育难的问题。即便在北京这样的大城市，也存在入园难的问题。在党的十九大记者招待会上，教育部长陈宝生说，下一步，学前教育将继续扩大普惠性资源，力争到2020年，学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右* 党的十九大举行的第五场记者招待会，介绍保障和改善民生情况。参见新华网，http:∥news.xinhuanet.com/2017-10/22/c_1121839294.htm。 。政府设定的目标令人振奋，关键在于政府要加大投入，实现预定目标，并不断提高儿童入园率。
我国除了继续扩大普惠性资源，提高儿童入园率外，如何提高幼儿园质量，保证幼儿安全，也是一个十分迫切的问题。2017年，我国多地发生幼儿在幼儿园受到侵害事件，后果十分严重、影响十分恶劣、令人十分痛心[17]。这充分暴露出了我国在幼儿教育方面的短板以及面临的巨大挑战，也反映了幼儿教育法治建设的落后。因此，我国必须高度重视儿童的学前教育问题，加大学前教育投入力度，完善相关制度，尤其是应该尽快制定《中华人民共和国学前教育法》。目前，我国已经制定了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》等，但是唯独没有关于学前教育的法律。因此，我国有必要专门针对学前教育制定法律，明确学前教育的管理体制和政府责任，切实维护儿童学前教育的权利，健全我国教育法律体系。此外，我国应修订《幼儿园管理条例》，提高其立法位阶。《幼儿园管理条例》是1989年由国家教委制定发布的，但经过近30年的发展实践，由于该条例的内容过于简单，无法适应现实的需要，且立法位阶过低，权威性不足，因此建议尽快制定新的《幼儿园管理条例》。我国应通过修订《幼儿园管理条例》和其他立法措施，提高幼儿园设立门槛，完善幼儿园教师任职资格，加大对幼儿园运行的监督，建立预防幼儿受到侵害的制度，切实维护儿童的安全。
(二)儿童照料和其他福利制度的完善
婴儿的到来给家庭带了快乐，也给家庭带来了负担。由于女性在生育期间工资收入一般都会下降，而孩子出生需要照料，导致支出增加，因而儿童在成长中给家庭造成的经济负担也需要得到社会和政府的关注。目前，中国对孕妇和婴幼儿提供经济帮助的项目非常少，主要限于在孕妇产检和幼儿疫苗注射上给予一定的优惠和帮助。我国尚未建立完善的针对孕妇、产妇或婴幼儿及家庭提供经济补助的制度，许多家庭面临较大的经济压力。幼儿照料和早期教育将给一般的家庭带来较大负担，政府应当考虑为低收入家庭或者因生育而降低收入的家庭提供一定的经济补助，帮助家庭减轻负担，并促进幼儿健康成长。世界许多发达国家都针对生育家庭和婴儿建立了专门的支持措施。如德国制定了专门的《联邦父母津贴与育儿假法》。从法律层面全面系统规定了因孩子出生，父母可以获得的各类津贴和育儿假，目的在于鼓励生育的男女双方照顾孩子，减轻他们因工作收入降低带来的负担[15]335-337。虽然中国和德国等发达国家的发展阶段和发展水平不同，但发达国家对生育家庭的支持措施和立法理念值得借鉴。
目前，中国许多地区都建立了针对老年人的普惠制福利。儿童和老年人类似，都属于弱势群体，需要家庭和社会的特殊照顾和关心。因此，我国各地根据财政状况探索建立儿童福利制度是非常有必要的，这既有利于减轻家庭负担，也有利于鼓励生育二孩。
从实践看，我国新生婴儿出生以后，主要依靠家庭成员或保姆照料。一方面，由于每个家庭的经济情况和家庭结构并不相同，这种照料模式一方面使家庭背上沉重负担；另一方面，这种分散的照料，因其封闭性和非专业性，效率和效果并非最佳选择。因此，社区的公共服务就尤显重要，但社区在此方面提供的公共服务几乎还是空白。如果政府或者社区能够提供一些免费或低价的照料设施和照料服务，将大大减轻家庭负担，并有利于促进儿童健康成长。
埃马克集团制造的高精密CNC车床、CNC车削中心、加工中心、滚齿机和磨床，主要被大小生产企业和外来加工企业用于大中小批量的生产。仅使用其集团内不同的机床产品就可加工一辆汽车中2/3的圆形和非圆形零件。埃马克中国向客户提供的业务范围包括：集团内所有机床的销售、咨询和系统项目服务、维修服务以及培训等。
四、结论
党的十九大报告指出，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。“幼有所育”是十九大报告新的亮点之一，幼儿的教育和照料是目前我国民生工作的短板，也是老百姓最关心最直接最现实的利益问题之一。因此，必须重视二孩政策的配套制度建设；二孩政策的顺利实施，有赖于家庭生育愿望的提高。如果没有相关的配套制度，不能充分保护女性的就业以及解决新生儿到来带来的一系列社会保障问题，二孩政策就难以实现预期目标；政府需要解决二孩政策带来的挑战，要创造有利于保护女性就业平等权的制度环境，避免女性因生产受到不利待遇。同时，政府要科学设置与女性生育有关的假期，合理分配国家、用人单位和劳动者的责任，避免出现“政府请客、企业买单”的现象，过分加重企业的负担。再者，随着新生儿的增多，如何为新生儿提供应有的福利，保障他们的基本权利，减轻家庭负担，包括学前教育和照料设施的完善等，也是二孩政策需要解决的重要问题。十九大报告指出，“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。”随着中国经济社会的发展，对儿童福利的关注应成为未来社会保障制度建设的一个重点。只有这样，我国才能不断减轻家庭负担，推动二孩政策的顺利实施，并促进儿童的健康成长，早日实现“幼有所育”的政策目标。
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"Two Child Policy "and the Improvement of Social law System
XIE Zengyi
(Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)
Abstract : The implementation of two child policy in China will help to improve the population structure and sustainable development of economy and society. The smooth implementation of this policy relies on the family′s will of production. The state should improve related social law rules and fully protect the rights of children, so as to achieve the goal of two child policy. The government should also create an institutional environment where the women′s equal rights are protected, provide for reasonable leaves related to production and allocate the responsibilities among state, employers and employees properly. With the growth of babies, more welfare including pre-school and care facilities should be provided for them, which is an important issue in two child policy. The welfare system of children will become a key area in social security system in the future.
Key words : Chinese population; two child policy; social law; rights and welfare of children
中图分类号 ： C 924.2
文献标志码： A
文章编号： 1671-0398(2019)01-0069-08
DOI :10.12120/bjutskxb20190169
收稿日期： 2018- 07- 11
作者简介： 谢增毅(1977—)， 男， 福建厦门人， 中国社会科学院法学研究所研究员
(责任编辑 冯 蓉)
标签：中国人口论文; 二孩政策论文; 社会法论文; 儿童权利和福利论文; 中国社会科学院法学研究所论文;