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一、如何认识中央提出的现行粮食购销政策
判断一项政策正确与否的关键是实践检验。实践检验包括两层意思：第一，政策的提出和形成是不是从实际出发，有针对性，符合实际；第二，执行后的实际效果怎样，对生产力的发展、对经济和社会的稳定起的是积极作用还是消极作用。具体到现行粮食购销政策看，我觉得也应从这两个方面去考察。
现行粮食购销政策集中在国务院1994年32号文件和1995年8 号文件两个《通知》中，其基本内容概括起来有六条：第一，掌握粮源。《通知》上做出了规定，定购1000亿斤，议购800亿斤。第二，合理定价。 1000亿斤定购粮由国家根据粮食市场供求状况和按照既能调动农民种粮的积极性、缩小工农产品剪刀差、城镇居民又能承受的原则合理定价，同时合理安排地区差价、品种差价、季节差价、质量差价； 另外800亿斤议购粮要随行就市。第三，管好市场。国务院文件一方面强调要继续培育粮食市场体系，另一方面，对粮食批发商又提出了进行资格认定的原则要求，做到放而有管，活而不乱。第四，健全调控。国务院文件强调了要用经济手段对粮食市场和价格进行有效调控，即建立健全完善的储备调节制度，如健全粮食储备体系、建立粮食风险调节基金等。总之，政府一手有物一手有钱，才能实施调控。第五，两线运行。国有粮食企业必须转换机制，把政策性业务和商业性经营分开，深化粮食购销体制改革。第六，实行省长负责制。解决中国的吃饭问题，不能单靠中央，各省都有责任，都要为全国和本省粮食总量平衡做贡献，产区要提高商品率，销区要提高自给率。32号文件对省长负责制提出了原则要求，8号文件补充完善，做了具体规定。从以上六个方面可以看出， 中央现行粮食购销政策的内容是全面的，包括从生产、流通、价格、调节一直到企业，简单用“双轨制”是概括不了现行粮食购销政策的丰富内容的。
这些政策是怎么形成的？我在参予这一工作的过程中突出感到，这些政策是从中国实际出发，总结了改革开放十多年来粮食购销体制、价格体制改革正反两方面经验，经过大量深入细致的调查研究之后形成的，不是凭空产生的，也不是理论推导出来的，而是从实践中抽象、总结、概括出来的，有很强的针对性。下面简单回顾一下文件产生的背景：
文件是1994年形成的，但问题是从1993年开始发生的。应当说，我国粮食生产在90年代初期总的来说是好的，尽管年年有些自然灾害，但总产量还是不低的。1991年是8705亿斤，1992年是8853亿斤，1993年就突破9000亿斤，达到9128亿斤，上了历史最高台阶。当年粮食消费虽有增加，但粮食总量还是基本平衡的，商业库存和储备粮库存是比较充足的。问题在于1993年9、10月份以后， 在粮食总量并不短缺的情况下出现了大面积粮食抢购风潮和价格暴涨，一个月、一周，有的地区甚至一天一个价，从每斤3角多一直涨到7角多。当时出现这种情况的原因是多方面、综合性的，但又同当时粮食的流通体制和购销现状分不开。直接起因是结构性短缺引起的。一个是地区结构，当时不少省大搞开发区、房地产热，挤占很多粮田，粮食播种面积和产量都有较大幅度下降，如广东1991年减少178万亩，1992年减少340万亩，1993年减少468万亩。 这些地方，粮食出现缺口。一个是品种结构，粮食总量虽是增加的，但稻谷连年减产。南方喜食大米，于是沿海向内陆高价抢购大米，致使大米价格暴涨，其它玉米、小麦价格跟着往上走。再加上，对粮食价格放开后，要不要管理，怎么管理，认识不统一，实际上是放任自流。一些私商粮贩，看有利可图，从炒房地产、炒股票转而去炒粮食，到地头抬价“买青苗”。国有粮食部门也跟着抢购，随意定价，几天一个价，推波助澜，弄得人心惶惶，并带动一大批价格上涨。面对这种状况，如果当时中央不采取有效政策措施加以解决的话，后果是不堪设想的，不但经济难以稳定，还会影响到社会安定，特别是拟议中的1994年国家宏观经济体制改革的几大措施很难顺利出台。所以，当时国务院采取了紧急措施，主要是采取经济办法来平抑当时的市场粮价，国家拿出200 多亿斤储备粮挂牌抛售，加强市场管理，市场粮价很快稳定下来，社会很快安定下来，保证了几大改革的顺利出台。之后，人们感到粮食流通体制应该认真深刻地反省经验教训，许多同志在这一点上达成共识：在不具备条件的情况下，匆忙、全面地放开市场、放开价格会带来严重后果。所以，国务院责成有关部门从当前的实际出发，研究粮食购销政策和体制改革问题，并着手起草有关文件。
现在回过头来看，这几份文件恰恰是针对前一时期那种曲折提出来的。比如，国有粮食部门在粮食还比较短缺、紧张平衡的情况下，还要不要掌握粮源，要不要对市场负责？显然是吃到苦头以后觉得还要掌握。又比如，省长对当地的吃粮要不要负责？当时有一种对调整产业结构、发挥地区优势的片面理解，以为本省少种粮没关系，可以到内地去买粮，靠进口粮。省长负责制就是针对这种不正确、不全面的观点提出来的。再比如，价格要在市场中形成，要符合价值规律，但对粮食这种特殊商品政府还要不要适当管理？放任自流会弄得人心惶惶。我们到四川、贵州调查，了解到很多学生集体到地区政府上访要求政府管管市场粮价，有的老红军拿着米袋子在粮店门口转，比较哪个粮店价格更便宜些。还有，粮食市场要不要管理？在市场体系不健全、市场法规不完善的情况下，是不是什么人都可以进入市场搞粮食贸易？一些人既无资信又无仓储手段，也无资金，去搞粮食批发，只能起推波助澜的作用。所以整个文件是根据改革过程中出现的新情况、新问题，总结了正反两方面经验教训，十分有针对性提出来的。特别是在文件起草过程中，国务院领导同志亲自带队跑了好多个省，做了大量深入细致调查研究，讨论了好多次，在反复征求地方政府、农民和粮食部门、物价部门各方面意见基础上才产生了这些文件。
实践证明，现行粮食购销政策执行效果是明显的。
第一，提高了粮农生产积极性。这两年，农民种粮积极性是提高的，主要表现在：（一）撂荒的少了，种田的多了。广东省实行米袋子省长负责制以后开始重视粮食问题，采取了许多扶植措施，不少过去撂荒的土地现在又开始耕种了，耕地面积在逐步恢复，1995年仅早稻就增产10亿斤。（二）买化肥的多了，种“卫生田”的少了。1993年我到湖南省去调查，有的县“卫生田”占30～40%，就是根本不施肥了。可是去年虽然化肥价格上涨很多，但上半年化肥销售量还是比前年同期增长30%多，说明农民种粮积极性起来了。（三）农民种粮的收入增加，收入增加主要通过三个渠道：一是提高定购价格。历史上我们提高粮价，每次幅度很小，一般每斤提高1、2分，最多4、5分。前年一下子提高1角6分，而且是在市场价基础上提高的，涨幅达44%。二是通过市场价增加粮农收入。去年国家宏观调控的首要目标是抑制通货膨胀，所以中央权衡利弊，采取了定购价暂不提高，但为保证农民利益，将议购价格真正放开，通过市场价回升，使农民增加收入。三是有条件的地方给农民一些价外补贴增加农民收入。增加粮农收入是多种渠道实现的。总体看，前年粮食直接提价农民增收约530亿；粮食提价后使肉、蛋、菜等农产品价格水平提高，间接收入增加约1860亿。而农民增支部分，因农业生产资料涨价23.6%，增支300 多亿，因通货膨胀农民生活费用支出涨幅22.4%，增支约1000 多亿， 共计1400亿，加上税收增加，算大帐粮农增支是1465亿。增收与增支相抵，由于粮食价格提高以及带动其它农副产品收入增加，农民净增收400多亿，人均增收50元左右。 （四）促进了粮食增产。去年的夏粮播种面积增加了300多万亩，总产增加45亿斤，早稻增产26.5亿斤，秋粮到目前为止长势较好，农业部门预计要增长几十亿斤，全年产量很有可能超过9000亿斤。
第二，保证了国家定购任务的完成。1994年尽管南方受灾，但粮食定购任务按时完成了。1995年虽然现在牌市差价比较大，但由于实行了省长负责制等原因，定购任务完成情况也较好。我到陕西省去调查，有的县几天就完成了夏粮定购任务。
第三，保证了城镇居民口粮的供应，稳定了市场，受到广大干部职工的欢迎。我们在调查中了解到居民对现在粮食购销体制是满意的，政府及时采取正确措施保证市场粮食供应，稳定价格，认为我们党和政府是有驾驭经济的能力的。
第四，加大了地方的责任，形成了各级政府重视农业、重视粮食的好局面。应当说，目前粮食生产和农业出现升温的局面，是同实行省长负责制分不开的。这样一个好局面的形成十分不容易，对今后五年、十五年粮食登上新台阶，国家长治久安将起到积极作用。
第五，为进一步深化粮食购销体制改革积累了经验，开辟了道路。粮食体制改革要引进市场机制，让市场调节发挥作用，但不能简单地归结为一个“放”，其中包含着非常丰富和深刻的内容。前年以来，在粮食购销体制上有两个重大进展：一是建立粮食储备调节体系；二是去年开始对粮食企业实行两条线运行。这些都是粮食体制改革的重要内容，对真正形成国家宏观调控下的市场粮食体制是个积极的探索。
二、粮食购销体制如何向国家宏观调控下的市场体制过渡
选择中国粮食体制的长期目标，一定要从中国的国情出发，从中国粮食经济的特点出发。粮食，就其自然属性来讲，不同国度之间差别不大。但是由于各国的自然条件、经济发展程度、体制传统、生产和经营社会化程度以及供求趋势不一样，政府管理体制也不一样，粮食体制会有所不同。把市场经济的一般规律与中国的具体实际相结合，是我们研究制定具有中国特色的粮食体制的基本出发点。我国粮食经济的特点，至少有以下六点：
第一，中国粮食生产受自然环境制约的程度相对较高。中国幅员辽阔，地区间自然环境差异很大。特别是中国的地理位置，从全球来看属于受灾严重地区。中国人均占有的水资源紧缺，有一半耕地没有灌溉设施，所以中国粮食在相当长时间基本上还是要靠天吃饭。这一点与欧洲、北美优越的自然条件无法比拟。
第二，中国粮食生产社会化程度较低。我国有8 亿农民分散进行粮食生产，生产技术装备水平低，社会服务体系不发达，农民种粮的经济效益低，所以在市场竞争中的谈判地位总是处于劣势。这种分散生产的盲目性，无论是抗自然灾害的风险，还是抗市场竞争的风险的能力都较弱。因此，粮食生产不但受自然约束强，且容易大起大落，很不稳定。
第三，农民粮食的自食率很高，商品率低。在我国，农业人口占全国人口近80%，粮食自食率为70%左右，商品率只有30%左右。从粮食总量来看，年产9000亿斤是不少，但商品率只有1/3不到，与其它国家90%以上商品率无法比。由于商品率低，某个年度稍微有点小自然灾害、小幅的增产或小幅的欠产，都会引起市场的较大波动，放大效应比较明显。
第四，粮食供求总量中长期仍然偏紧，只能是紧张的平衡。我国以占世界人口7%的耕地养活着占世界22%的人口， 人口与资源的矛盾十分尖锐。今后相当长的一个时间内，我们人口每年要增长1500万人左右，耕地面积却在逐年减少。因此，从中长期看，我国粮食供求只能说是一种紧张的平衡。我们必须正视这个趋势，来考虑我们的粮食政策。
第五，我国粮食的结构性矛盾日益突出。从地区上看，过去是南粮北运，现在逐步变成了北粮南运。目前南方经济增长与耕地减少速度都快于北方，粮食地区间的不平衡还会有所发展。从品种上看，南方盛产大米，北方盛产小麦，北方多数地方只能种小麦，弥补不了稻谷的缺口，粮食结构性矛盾日益明显。在粮食总量偏紧的形势下，结构性的矛盾也可能引发较大的市场波动，对此要有足够的认识。
第六，中国粮食流通领域存在着分散生产与统一市场之间的矛盾，存在着地域广阔与交通运输不发达的矛盾，存在着粮食产区与销区利益不均衡的矛盾。如何在改革中缓解这些矛盾，也是研究粮食新体制时必须回答的问题。
上述六个特点所要说明的一个问题就是，这些特点决定了中国粮食生产的不稳定性，决定了粮食市场和价格的易过度波动性，决定了中国粮食问题的复杂性，从而决定了中国的粮食比起其它国家的粮食、比起其它商品需要政府更多的保护、支持和调控。这些问题也决不是简单地放开市场、放开经营、放开价格就能够解决的。我们在进行粮食体制改革时，既不能因粮食的商品性而否认其特殊重要性，又不能强调其特殊重要性而否认其商品性。从粮食商品的一般性和中国粮食经济的特殊性出发，我们粮食体制改革的长远目标是建立起政府宏观调控下的粮食市场体制。这种新的粮食体制，包含着两个基本方面：一是粮食体制要进入市场经济的轨道，这是由粮食也是商品并且是竞争性而不是垄断性商品决定的；二是粮食市场经济要在政府调控下运行，这是由粮食是关系国计民生的特殊商品以及中国特殊的国情、粮情所决定的。总之，从中国的实际出发，粮食既要进入市场，又要更多地受到政府的调控，要把粮食市场经济与政府宏观调控有机结合起来。
“目标不能代替过程”。要实现目标更重要的是从实际出发，选择一些恰当的过渡措施。否则，在不具备条件情况下全面转轨或全面放开粮食市场和粮食价格，会带来严重的后果。1993年下半年发生的粮食价格暴涨，市场价格混乱，吃到了苦头，就说明在条件不具备情况下放开肯定要出问题。
要全面放开粮食市场和价格，全面过渡到新体制，至少要具备四个条件：
第一，要有合格的粮食市场主体和竞争有序的粮食市场体系。这是市场形成粮食价格、价格调节生产流通的微观基础。有这个微观基础，市场调节的基础性作用才能发挥。但目前这一条件尚不完全具备。拿生产者来说，分散的粮农如何组织起来进入市场，提高自己在市场竞争中的谈判地位，这个问题并没有解决。从经营者来看，作为主体的国有粮食部门，机制还没有转换，历史包袱沉重，尚不能轻装上阵去进行平等竞争；市场粮贩，其行为不规范，离合格的市场竞争主体还差得很远。目前市场体系还很不发育，是零散的而不是系统的。特别是市场竞争必须具备的信息充分、灵敏、真实的条件还远远达不到。现在错误信息很多，而一个错误的信息会导致市场的波动。
第二，要有健全有效的储备调节和保障体系。政府一要有粮，二要有钱，才能在粮食发生波动时有效进行调控。而目前我国粮食储备调节体系还刚刚起步，储备规模已降到相当低的水平，支撑储备的粮食风险基金数量不足，吞吐调节的机制也不健全。
第三，要有健全的粮食法制体系。市场经济是法制经济。就粮食运行而言，各个主体包括政府、粮农、粮食经营者、消费者，都要在法律法规的约束下行为，维护公平竞争，保护各方合法权益。在这方面的法制建设也是滞后的。
第四，要有较强的财力和工业支持。中国的一个基本现实就是人多地少。我国农业劳动人均耕种面积为5亩左右（含复耕面积）， 而美国人均耕种面积是800多亩，加拿大1100多亩，就连日本也是十几亩。 人均耕种面积很少，剩余劳动力过多，这一基本现实决定了我国的粮农处在不完全就业的状态。人均5亩地， 按照现在的耕作技术和水平一年只需花八九十个劳动日。在这种情况下，如果彻底放开粮价，让粮农通过粮价使其收入跟工人劳动二三百天的收入趋于均等，这样粮食将是一个特别的高价，有人估计，粮食价格要再涨三四倍。从长远看，受人均土地资源少的限制，我国粮食价格要达到供求均衡点肯定是高价，要高于国际市场价格。但现在还没有完全走到这个历史阶段。一些国家现在是用高价格、高补贴支持农产品，但这种支持是95 %的城市人口去支持5%的农业人口，无论是财力还是工业人口都支撑得起。 相反， 我国是70～80%的农业人口，20～30%的非农业人口，加上财政非常拮据，单纯靠粮食涨价来增加农民收入的路将越走越窄。从一般发展过程来说，总有一个农业支持工业，工农业平行发展，最后工业返哺农业、支持农业的历史阶段。我们不能超越历史，现在的任务应该是积极为实现这个理想模式创造条件。
问题进一步归结为，在目前不具备条件的情况下，采取什么方式向新体制平稳过渡呢？改革前，我国的粮食体制，是一个指令性种植、指令性价格、统购统销的过度集中的粮食计划体制。要从这种过度集中的粮食计划体制转变为政府调控下的粮食市场体制，从改革的实际进程看，我国没有采取一下子全面放开的方式，而是选择了一条“死一块、活一块”的双轨过渡的渐进方式：一方面是定购一块实行国家定价，另一方面是自由购销一块，价格随行就市。目前仍处在这种阶段。这是在特定历史条件下的一种产物，是为实现新的理想模式的过渡形式。所谓过渡，包含两方面意思：一是说它是必经的、不能跳跃的阶段；一是说它不是一种理想、永恒的模式。这种模式是从统购统销单一的计划经济这个“肌体”上生长出来的，相对于单一的过度集中的计划经济模式来说，应当说它是历史的前进，而不是倒退。如果从单一的统购统销的体制一下子能跳到理想模式的话那皆大欢喜。但在不具备上述那些条件的情况下，只能采取过渡的办法。在不具备全面放开条件的情况下，实行“双轨”方式，一方面，先放出一个“市场轨”，使一部分粮食先进入市场，这对促进市场的发育、促进市场竞争主体的成长都起了积极的作用，而且市场相对高的价格在一定程度上弥补了定购价格有时不能及时调整的缺陷，使农民市场价格上得到一定的补偿；另一方面，它对保证国家掌握必要的粮源、稳定市场、稳定价格又有一定的积极作用。“双轨”运行，又不可避免带来一些弊端，产生一些消极影响，在牌市差价过大时尤其明显，它影响定购任务的完成，给倒卖粮食的不法分子可乘之机，引起粮食流通秩序混乱。现在的态度是要正视它，同时又要趋利避害，尽可能适时地缩小定购粮和市场粮的差价，大力整顿流通秩序，加强管理，堵塞漏洞，创造条件最终取消双轨制。
改革是一个过程，政策也要随着实践发展而不断完善。我们认为，在中央、国务院的领导下，靠全国人民的实践，靠实际部门工作者和理论工作者的共同努力探索，一定会走出一条符合中国实际的粮食体制改革的道路来。