新区域主义与我国新一轮区域规划的发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,新一轮论文,主义论文,区域论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
区域规划是为实现一定地域范围的开发和建设目标而进行的总体部署。广义的区域规划指对规划地区国民经济与社会发展中的建设布局问题做出战略决策，包括解决区域间发展的不平衡问题或区际分工协作，对区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划和部署等。狭义的区域规划主要指一定区域内与国土开发整治有关的总体规划。长期以来，区域规划一直是我国规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。
促进地区协调发展，必须强化区域规划。从“十一五”开始，对城乡统筹发展、生态共存共生及设施共享共建等多方面的需求，我国已经开始明确未来将主要运用区域规划与区域政策调控国民经济与社会发展。到2008年全球金融危机爆发之后，经济发展的困顿与区域经济发展冲突不断，于是从2009年初开始，国务院先后批复了13个区域规划，涵盖了我国大部分省区，而尚未有规划的省份，也纷纷正在编制和报批。如何从理论高度破解国家密集出台区域规划的发展背景与动机，探讨中国未来区域经济发展的格局与关系，成为学术界的重要任务。本文将基于新区域主义的分析视角，对我国新一轮的区域规划的发展背景与实质、战略定位与运行机制、未来发展等问题进行分析，以期引起更多关注。
二、新区域主义的基本观点
1990年代以来、在全球化和区域化进程交互作用下，区域日益取代纯粹的城市概念而成为多元利益主体进行协调与合作的重要平台，也是全球竞争最重要的空间载体。基于如此发展背景，区域主义者提出了区域功能整合、区域治理网络化和制度机制创新等系列主张，逐渐成为世界范围内区域一体化研究的重要理论源泉，为区别于此前的区域主义，学界称之为“新区域主义”。从新区域主义的形成演化过程看，其形成和发展是一个对区域本身加深认识的过程，也是一个提高解决区域问题能力的过程。但是，由于区域的多样性和区域发展问题的独特性，新区域主义成为众多学科知识汇聚的庞杂领域，其核心研究主体和基本观点主要包括四个方面的内容。
（一）不同尺度与涵义的空间概念
区域具有多重尺度与功能涵义，新区域主义的区域同样是一个弹性的概念，包涵了国家层面之上的各类区域和国家层面之下的各类区域，但它不仅是自然地理特质的空间概念，更是不同尺度政治、经济、制度、社会和文化的综合功能空间。新区域主义认为区域是以一定的地理界限为基础，根据某个或多个特定的经济、社会、政治关系等多种因素建构的结果，包括自然空间、物质空间、社会关系空间。如阿明（Amin,1994）认为， “区域主要作为经济、文化、政治组织的回归”是全球化时代的一个必然结果。由此可见，区域发展进程中的经济因素是重要变量，但不再是惟一变量。
（二）多重价值目标的综合平衡
新区域主义重视对区域经济发展和竞争能力的分析，包括对产业集群、区域创新系统、产业区等区域发展问题的关注。但是，正如经济社会学家格兰诺威特（Granvnovetter,1985）指出的， “经济活动融于具体社会关系之中”，即经济与社会、文化、环境等因素密不可分。因而，新区域主义更倾向于调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，并形成“更加均衡的、可持续的综合协调”的区域发展观，这是对区域发展本质的深刻挖掘。
（三）网络化多层治理的决策模式
新区域主义将区域视为一个多层治理的机构网络。其中，“网络化”代表了不同层次权力组织之间彼此紧密的联系与互动；“多层”则是指不同层次权力组织间（特别是行政区之内的行政管理层级）不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系；“治理”是指从单一的政府行政行为（government）到多元公共治理行为（governance）的转变，政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体包括工会、学校和各类经济组织等都能够广泛参与决策。
（四）多方参与的协调合作机制
新区域主义鼓励多边谈判制度和和协商治理的理念，它积极倡导区域的整体观念与合作观念，努力超越国家范畴和省（州）域行政区范畴束缚，培植强烈的区域集体认同和组织认同感。特别通过创建不同形式和功能的协调与合作机制，促进整合区域内各种分裂、隔阂现象，以利于加快包括经济、政治、文化等多个方面的区域一体化进程。然而在城市间、区域间以及国家间的相互竞争不可避免，所以新区域主义试图把区域当作“联合行动的体系”，积极创建多级政府组织间、政府与私人等社会力量的主动协调与合作机制。
三、新一轮区域规划发展与新区域主义的解释
（一）近期我国区域规划发展的进程与背景
自从1978年国家重新恢复区域规划后，逐步确立了以不同专业部门为编制主体的复杂区域规划系统，包括区域开发规划（如国民经济和社会发展计划的相关部分和国土规划）、土地利用规划、城镇体系规划三大核心规划，以及以资源开发为重点的流域规划、交通规划、矿产规划、减灾防灾规划等内容。但随着1980年代之后地方财政自主权的逐步扩大，特别是在1994年中央地方分税制改革之后，地方政府以行政区组织地方经济发展成为区域经济发展的基本模式，区域竞争与冲突愈演愈烈。张可云（2010）总结改革开放以来，中国总共发生三轮激烈的区域经济冲突：第一轮发生于20世纪80年代，第二轮发生于20世纪90年代，第三轮始于21世纪初，每轮冲突的线索都是从重复建设开始，然后是区域间的原料大战，进而发展成为区域市场封锁。这种10年左右一轮回的区域经济冲突，导致巨大利益损失，区域规划的重要性和必要性日益突出。
从20世纪80年代逐步形成的东部率先发展的战略，到90年代陆续出台的西部大开发、促进中部崛起和东北老工业基地振兴等区域发展战略，中国区域发展的层次日趋明显，并且在党的十七届四中全会中概括为国家总体战略。2001年中国加入WTO后，地方发展的国际竞争压力增大，从2004年开始在省级行政区域层次，地方政府不约而同强化区域发展概念，一些省市区纷纷提出或实施内部区域发展与合作的新概念和举措，如福建省的“海峡西岸经济区”、广西自治区的“北部湾经济区”、山东省的“山东半岛城市群”、河南省的“中原城市群”、湖南省的“长株潭”城市群、湖北省的“武汉城市圈”、江西省的“昌九工业走廊”、安徽省的“合肥—芜湖都市带”、陕西省的“关中经济区”等。
在地方政府重视区域概念的同时，中央政府开始不断强化区域规划指导。“十五”期间，中央政府提出在京津冀都市圈与长江三角洲进行区域规划试点。最近两年，国务院频繁批复许多区域规划。2008年国务院通过《广西北部湾经济区发展规划（2006-2020）》，并发布了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，国家发展和改革委员会发布《珠江三角洲地区发展规划纲要（2008-2020）》。同年国务院批准《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》、《长株潭城市群“两型社会”建设改革试验总体方案》和《长株潭城市群区域规划（2008-2020）》。
2009年国际金融危机的冲击使得我国外向型经济发展遭遇困难，为了应对危机的冲击，国家出台了一系列扩内需、保增长的政策措施。其中在产业方面，相继制定了钢铁、石化、纺织、装备制造、电子信息、物流等十大产业振兴规划。而在区域方面，则密集地批复实施十余个重点区域的发展规划和区域性应对危机的举措，统一纳入国家总体战略的范畴，包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《支持福建加快海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《关中－天水经济区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《甘肃省循环经济总体规划》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。由于这些重点区域所具备的优势条件，加快其开发步伐不仅有利于促进区域协调发展，还能够通过一些重大项目的建设带动更大区域发展，减弱全融危机对我国的不利影响。在2009年12月召开的中央经济工作会议则为2010年中国的宏观经济政策定下基调，即更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整。在此背景下，区域规划同产业振兴规划双双被赋予保证经济稳步增长，推动经济转型的重任。
（二）新一轮区域规划的战略思路、机制与定位
计划经济年代的区域规划主要是依据国家宏观投资计划，作为国民经济社会发展计划在地域空间上的落实与延伸，由综合计划部门主导，直接对应资金、资源行政分配等发展机遇，它与中央集权式的垂直政治管理架构思维是一脉相承的。近期特别是2009年以来的新一轮区域规划中，在区域规划战略定位与内容方面较以往丰富了更多，最大差别之处在于改变了以往以落实国民经济社会发展计划空间技术手段为主的定位与内容、初步形成以公共政策为发展导向的新的区域规划编制与政策实施，赋予地方政府以更多权力，在包括经济、社会、文化、环境等更多内容方面进行统一部署。这在区域规划思路、区域规划动力与机制、区域规划的战略定位与内容等多方面都有所体现。
1、新一轮区域规划的基本思路
根据国家发改委相关部门领导的解释，作为国家战略的新一轮区域规划，始终按照三条线索来推进：基于加快重点地区发展、基于落实重大发展战略、围绕地区区域开拓空间。考察新一轮13个区域规划的战略定位和内容，可以发现区域发展战略的确遵循着这样的轨迹来进行，其中重点地区开发包括了两类区域：
一方面要有利于条件较好地区率先发展和加快发展，推动包括长三角、珠三角地区继续加快发展、率先开发开放；另一方面，要推动欠发达地区、贫困地区后来居上，实现跨越式发展，包括关于促进广西发展的意见、关于促进宁夏发展的意见等；落实国家提出的重大改革和发展战略，比如资源节约型战略、环境友好型战略、产业转移战略、开发开放战略等，包括黄三角高效生态区建设规划、青海柴达木循环经济试验区总体规划、鄱阳湖生态经济区建设规划、安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划、促进中部地区崛起规划、海峡西岸经济区规划、横琴总体发展规划等；围绕地区区域开拓空间，在于打破行政区划的阻隔，通过综合功能的开发促进区域一体化发展，如江苏沿海地区发展规划、关中一天水经济区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划、中国图们江区域合作开发规划纲要等。
2、新一轮区域规划的发展机制
2009年至今出台的众多区域规划有抵抗金融危机的原因，但从推进主体来看，地方政府成为最为主动的力量。随着国家对于区域规划与发展的重视，主体功能区规划在“十一五”规划中首次提出，到2007年党的十七大提出建立主体功能区布局的战略构想。主体功能区主要从国家角度进行考虑划分的，但主体功能区的规划建设在一定程度上对于地方经济的发展有所限制，特别是在区域产业布局、财政和投资、土地和人口管理等重大社会内容的调控，对于地方快速发展的愿望有所遏制。
反观本轮上升到国家战略的区域规划，不完全是中央部门提出来的，大部分是地方主动提出获得中央部门的认可，反映出地方发展经济的主动性和积极性。由地方率先提出进而由中央政府出台相关区域振兴规划，更加符合地方发展的实际需求和利益。因此，新一轮区域规划是中央与地方政府协调的结果，但所有的发展必须瞄准国家重大战略方向。
此外，新一轮区域规划体现出中央政府在干预区域经济政策的思路发生重大变化：“自上而下”到“自下而上”区域开发战略的转型，区域规划与发展由地方政府主导并上报中央政府批复，使之具有国家战略层面的意义，这更有利于发挥地方政府的积极性、主动性和创造性。
3、新一轮区域规划的战略定位与内容
新一轮区域规划的战略定位、内容都与区域规划的基本思路一脉相承，特别在加快重点地区的发展与产业升级，推进落实重大国家战略实施、推动区域功能整合等方面。
首先，体现了区域规划和产业振兴规划共同促进经济发展方式的转变。产业规划直接着眼于产业升级和产业调整，而结合产业转移和产业升级的区域规划政策更具有宏观战略性和针对性，以促进产业结构调整升级。如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出建设世界先进制造业和现代服务业基地，全国重要的经济中心。
其次，促进特色区域板块的崛起。从区域规划的功能定位与编制内容考察，多个区域规划都有各自期望和战略重点，政府希望通过整体布局，实现板块间的相互协作和良性互动。如海西经济区要发挥独特的对台优势，努力构筑两岸交流合作的前沿平台；辽宁沿海经济带要起到拉动东北地区经济发展作用；江苏沿海地区的发展有利于提升江苏经济社会整体发展水平、缩小苏南苏北发展差距；关中—天水经济区是支持西安统筹科技资源改革。
再次，在科学发展观指导下，根据资源环境的承载力、开发条件和潜力，确定体现区域经济特色的战略目标定位，并对产业布局、基础设施、生态环境和社会发展做出统一、合理部署和谋划。如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中—天水经济区发展规划等，都明显突出了生态经济、可持续发展等主题。
（三）新区域主义的探讨与解释
近15年来，在全球化和区域化的双轨作用下，世界范围内新区域主义的发展逐步进入高潮。以新区域主义视角探讨我国新一轮区域规划研究和实践工作，特别是区域层级、功能转型、运作模式、体制管理等方面的发展，分析目前仍然存在的缺陷并提出完善建议，就具有重要的现实意义。
1、区域层级：多重空间尺度的概念
新区域主义的区域概念包括了国家层面之上的各类区域和国家层面之下的各类区域。以往国家层面的区域规划，空间尺度上通常都是涉及两个以上省份的区域，新一轮获批的区域规划包涵多层空间尺度，其中跨省区域规划有四个，其他九个区域规划都在同一省内。这种多重空间尺度首先从国家战略地位的重要性方面突破行政区隔；另一方面则是为培育“次增长极”，解决特定区域的发展问题，从而促进各区域之间及其内部的协调发展。
2、功能转型：正确的区域发展观念
在我国，区域规划往往延续计划经济时期的涵义，以经济要素为主，较少考虑环境、社会和生态等其它要素，其主要功能是实现区域经济的合理空间布局。即使如国家发改委、建设部组织制定的“十一五”长三角区域规划，仍将产业布局作为重点内容之一。在新一轮区域规划中，科学理解区域规划的本质属性成为突出特点，基本上体现出“国家宏观调控目标下激发经济增长、促进社会进步、维护生态平衡”的综合功能，在坚持重点地区开发和产业经济转型的发展基础上，对基础设施、生态环境和社会发展都做出统一、合理的部署和谋划，例如黄河三角洲高效生态经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、关中一天水经济区发展规划等，都突出了生态环境主题。
3、运转模式：改变自上而下的传统思维
从新中国成立以来我国区域规划的发展历程看，各类区域规划基本上是属于以中央政府为编制和实施主体的纲要性规划，由地方政府实施。该种规划模式的经济学基础是人都具有“经济人”的特征，各级政府和相关专家有能力辨别各种目标、价值和目的，在获得必要信息和系统评估后能够选择最优方案。因此传统规划模式过于高估了政府自身对区域系统进行认知、管理和控制的能力。在新一轮区域规划中，最大变化在于区域规划由地方政府提出而中央政府批复，形成中央政府与地方政府协调互动，但调动学术机构、社会团体、政府部门、公民代表等共同参与规划、重视多元化主体利益主体方面仍然较为薄弱。
4、体制管理：协调规划的空间效应
计划经济时代政府管理主要是按条条（部门）进行，由于部门间存在规划依据不充分、规划内容不衔接、规划手段不协调和规划事权不清晰等问题，而且地方政府又有落实辖区内国民经济社会发展规划的空间需要，形成“条条分割”和“条块分割”双重叠加的不合理局面。新区域主义更强调网络化多层治理的决策模式，不同层次权力组织间（特别是行政区之内的行政管理层级）的平等与协商关系，同时鼓励多方参与的协调合作机制，倡导区域的整体观念与合作观念。新一轮区域规划中，侧重经济、社会、环境等综合功能的发展，促进更多部门联动，同时致力于打破我国既有的行政区经济格局，以区域整体功能开发确立区域作为主体的存在。但如何打破原有的区域发展路径惰性，在行政管理和区域开发体制方面保障规划区域作为发展主体的存在，仍亟需完善。
四、未来我国区域规划的发展建议
从“十一五”开始我国已开始将区域规划编制工作放在突出重要的位置，2009年以来先后出台的13个区域规划，则明确了区域规划在中国未来经济与社会发展中的重要地位。目前，从整个经济版图上来看，东部沿海地区仍然是“崛起”主角，既有区域规划已在全国沿海地区连成一条流畅的“金项链”，相比之下中西部地区区域规划仍然相对较少。因此可以肯定的是，中国目前区域经济多极化的布局还没完全完成，未来在中央政府的科学布局下，中国经济将有望形成内部多极发力，区域均衡增长的新的发展局面。但新区域主义视野下的分析表明中国的区域规划仍存在诸多问题，特别是在区域规划的法制建设、区域规划的协调机制、区域发展的分工协作等方面亟需改善。
（一）开展区域规划立法，通过立法以明确区域规划行动主体及其任务。区域规划行动主体是指区域规划决策部门，目前中央政府区域规划决策权分散在众多部门，为了消除由此导致的多重规划管理和实施不利的弊端，必须加快我国区域规划体制的综合改革。总体思路是在对新形势下区域规划的目标、权力和属性进行科学认识基础上，尽快制定出台国家统一的《区域规划法》，确立区域规划应有法定地位，明确各级政府、多元规划管理和实施主体的职能和界限，建立国家空间政策和部门政策的相关协调机制。在此基础上，加快完善修订其他相应法规。
（二）厘清区域规划协调机制。区域规划本身是一种区域协调与合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限，从既有发展经验看，由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会），在协调区域行动方面发挥了一定的作用，但这种组织是一种松散的联盟，对于涉及区域发展重大利益问题难以协调。从我国行政管理体制的现实出发，由上一级政府部门设立有权威的协调性机构效果会更好。因此建议设立“国家区域规划委员会”，作为国务院下属的议事性机构，负责制定国家级区域规划，出台区域发展政策，及协调跨省区利益关系。同时在区域层面设立对应管理委员会，负责区域具体事务。
（三）注重区域发展的分工协作。在推动区域规划、重构我国区域经济格局的过程中，还面临一些难以解决的问题，特别是政府干预过多、市场主体的地位和作用不够突出造成的区域经济与产业同构现象。规划不是一成不变的，具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整，努力推动建立在政府主导基础上的区域规划能够吸引更多企业积极参与，在市场机制基础上实现“竞合”双赢。事实上，地方政府现在也认识到区域合作的必要性，例如长三角地区在资源开发利用中自主建立了利益补偿机制，其他在旅游、基础设施建设、环境整治、社会保障等领域也展开了实质性区域合作。如何以区域规划引导区域发展的分工与协作，同时促进社会、环境、人口发展中的良性互动，应该是区域规划未来的重要任务。
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